西部大开发战略的理论基础和实施对策 地区篇 西安实施西部大开发的对策研究（下）时间： 2019-06-09信息来源：课题组 中国计划出版社 2002年12月第一版 　作者：徐国弟 陈玉莲 主编 西安市西部开发办公室　责编： qgy 陈国平

四、西安实施西部大开发的政策措施

（一）继续实行深化改革、扩大开放的政策措施

1.深化城市综合配套改革，健全和完善社会主义市场经济体制。

（1）国有企业改革。对具备条件的国有大中型骨干企业进行规范的公司制改制，完善法人治理结构，对国有中小型企业继续采取联合、兼并、租赁、承包、托管、股份制合作制等方式，全面放开搞活，积极探索公有制的多种有效实现形式。把企业改革、改组、改造同加强管理结合起来，加大企业技术改造投入，加强企业管理。切实转变政府职能，推进政企分开。积极推进国有资本监管、营运体制改革。

（2）科技体制改革。以项目为核心，以资本为纽带，促使一批国家和省部属重点实验室、研究中心、工程中心转变为区域研究中心；在高等院校和部省属科研机构中，按照“开放、流动、竞争、协作”的运行机制，组建具有国内优势和特色的工程开发中心、行业技术创新服务中心和成果转化中试基地；组建一批以产权为纽带，以大专院校、科研院所的技术项目为核心的股本多元化的新型科技企业，重点培育一批骨干企业；组建一批跨地区、跨行业、跨所有制的产学研结合的大型企业集团；促进技术创新能力和科技成果就地转化。

（3）投融资体制改革。积极建立以政府投人为主导、企业投入为主体、金融机构为支撑、广泛吸引社会资金和外商投资的多元化、多渠道投融资体系。培育和发展资本市场，拓宽企业融资渠道。积极申请在西安组建区域性股份制“西部发展银行”，建立西安产业投资基金。争取国家在西安试点，发行中长期企业债券，扩大通过证券市场融资的规模。对科技含量、成长性好的股份制企业：创造在香港二板市场上市的条件。实行优惠的财税、土地配置政策，多渠道筹集企业资本金，促进企业增资减债。实行开放式的行业准入政策，拓宽非公有制企业投资领域。建立健全风险投资机制，发展风险投资公司，扩大科技型中小企业孵化、创新、种子基金。

（4）健全社会保障制度。深化保障制度改革，建立统一、规范、完善的社会保障体系，加强社会保障基金的支撑能力。依法扩大社会保障覆盖面；扩大市级医疗保险覆盖面；坚持和完善失业保险制度，做好下岗职工的分流、安置、培训和再就业工作；按照投资多元化的思路，大力发展社会福利事业；深化城镇住房制度改革，实施住房货币化分配，开放住房二级市场，推进公房出售。

（5）培育和完善市场体系。积极培育和发展生产要素市场，不断拓展资本市场和货币市场，完善西安产权交易市场，引进信誉良好的中介机构进入市场，加强产权流动；实现市场系统网络化，加大产权交易信息传递；进一步培育和健全技术市场，鼓励创办各类科技服务机构；形成市场导向的人才流动、就业机制。

2.坚持开放带动战略，扩大对外开放领域。

（1）扩大投资领域。利用国家促进西部大开发的有关政策和中国加入WTO的有利契机，引导国内外投资者投资高新技术产业、旅游业、环保产业、基础设施、农产品加工、服务业、金融保险业、电信等重点投资领域，积极支持外资银行在西安设立分支机构，组建中外合资或外商独资旅行社；重点引进跨国公司、大企业集团的招商引资，鼓励世界500强在西安投资建厂和设立研发中心。

（2）创新招商引资方式。大胆采用和推行国际通行的兼并收购、资产重组、证券投资等新的投融资方式；鼓励外资进入企业拍卖市场或通过购并参与国有企业的改组改制。积极利用国家开放证券市场的有利时机，扩大利用国外资本。推行投资一经营一转让、委托搐商、产权招商、网上招商、定向招商等多种引资方式。内引外联，多渠道、宽领域扩大招商引资。

（3）实施“大经贸”战略。抓住加入世贸组织的机遇，积极培育新的出口增长点，实现外经贸经营主体、出口市场、贸易方式多元化。调整出口产品结构，提高市场竞争力，实现全市外贸出口持续增长。加快“走出去”的步伐，推进对外经济技术合作，大力发展对外工程承包，扩大国际合作，拓展海外劳务市场。

（4）加强对外交流。在继续发展与现有友好城市关系的基础上，进一步扩大与国外城市间的交流与合作。办好古文化艺术节，旅游节、经贸洽谈会。建立政府互联网站，加强网上信息监控和管理，扩大对外宣传，提高西安在国内外的知名度。

（二）实行多层次培养、吸引人才的政策措施

1.确定引进人才、智力的重点领域和方向。制定吸引人才、稳定人才、培养人才的总体规划，重点吸引留学人员回国创业，对国内高层次的专业人才和我市急需的各类人才给予优惠政策，对具有硕士研究生以上学历的人员实施先落户后找工作的办法。

2.优化环境，稳定和吸引人才。制定和落实人才政策，允许科技和管理人才通过多种形式，以科技成果、知识、技术、技能等要素参与分配，拥有股权，增加西安的国家级、省级学科带头人的数量。

3.建立培养、使用人才的激励机制。建立企业家人才库，鼓励青年科技人才创业，设立科技人才国际交流基金，增加特殊专家津贴，重奖有突出贡献的企业家和专业技术员。在全社会形成尊重知识、尊重人才的良好社会氛围。

4.打破地域限制，留住、用好现有人才。对一些高层次专门人才和紧缺急需人才，实行特殊政策，打破地域、编制、职级限制，为他们创造良好的生活工作条件。鼓励各大专院校、科研院所以及人才密集的国有大中型企业的高级人才兼职，发挥其创新潜能。充分发挥教育、科技优势，培养急需的高层次领导人才、管理人才和技术人才。

（三）实行改善投资环境、提升城市功能的政策措施

1.进一步改善政策环境，吸引外来投资。

（1）对国家鼓励类产业的内外资企业，减按15%的税率征收企业所得税。对投资新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业，实行两年免征、三年减半征收。对保护生态环境的产业，在10年内免征农业特产税。对国家鼓励类产业及优势产业项目，免征关税和进口环节增值税。对高新技术企业实行扶持政策，单位和个人从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入免征营业税。对高新技术产品的出口，实行增值税零税率政策。

（2）对外商投资基础设施和优势产业项目，适当延长经营年限。企业可通过购并、转让经营权、出让股权吸引外商投资、

（3）鼓励外商利用西安的科技、人才资源，投资高科技项目，兴办科技型企业。鼓励境内外投资商创建风险投资公司，比照高新技术企业享受相关优惠政策。

（4）吸引国内外著名大企业和跨国公司的规模性投资和高效益大项目，允许开发区对投资企业减收或免收土地征用费和配套开发费，土地出让金及耕地开垦费，属地方政府征收的部分，企业免缴，财政予以适当补助。

2.改革政府审批制度，简化招商引资的审批程序。按照《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》规定，除国家重点项目和有特殊规定的项目以外，凡是企业用自有资金或利用银行贷款投资于国家鼓励和允许类产业的项目，开工报告不再报政府审批，简化投资项目审批程序。

3.清理行政事业性收费项目，简化审批手续。增加收费工作透明度，实行收费项目、标准、依据和投诉电话“四公开”，由西安市投资服务中心对具体收费简化项目汇总印制成册，提供给缴费人（企业），所有收费在投资服务中心结算处统一缴纳，由结算处出具正式票据。

4.降低土地使用费用，建立科学合理的建设用地供应制度。对征用集体土地，受让、承租国有土地的审查、审批手续，只要用地合法、权属清楚、资料齐全、费用结清，市土地行政主管部门7个工作日办结。对重点工程建设用地的审批、报批、发证，需要省政府及国务院审批的建设用地，市土地行政主管部门负责跟踪催办，缩短报批时间。

5.加快城市基础设施建设，为投资商和企业提供公共服务保障体系。对投资商和企业的用电、用水、用气、用热、通信等申请，供电、供水、供气、供热、公交、运输、邮政、电信等提供公共服务的部门和单位，要增强服务意识，减少办事环节，提高工作效率，规定时限和要求，加强行业自律，改进服务质量，提供便捷化、标准化、规范化服务。

6.克服地方保护主义，为投资商及企业提供良好的法制环境。各级政法部门要按照公开、公正、高效的原则，切实保护投资商及企业的合法权益，依法重点打击走私贩私、出口骗税、危害税收征管、破坏金融管理秩序、诈骗、制造假冒伪劣产品、侵犯知识产权等犯罪活动；重点查办金融、财税、商贸、建筑等领域的严重经济犯罪，保护合法投资活动。

7.明确管理权限和职能，规范对投资企业的检查。 各级行业归口主管部门对企业进行执法检查，必须按照各自职责、权限和有关法规进行，全面落实属地管理原则。依法建立对投资企业检查登记许可制度，不得重复检查，不得干扰企业的正常生产和经营活动。对西安高新技术产业开发区和西安经济技术开发区内的介业，任何部门不得进入区内进行检查。

8.聚集生产要素，建立国际惯例的管理体制和市场运行机制。积极培育和发展以资本、技术、人才为主的生产要素市场，创新融资方式，拓宽投融资渠道，推进科技成果产业化及市场化进程。发展完善产权交易市场，优化资源配置，实现投入和退出的良性机制，促进产权交易健康发展，营造公平竞争的法律环境和经济发展环境。

9.成立西安投资、投诉服务中心，维护投资者及企业的合法权益，为投资者提供优质高效的服务。投资服务中心采取“一厅式”服务和“一票清”收费制度形式，实行行政公示制和服务承诺制。各项注册、登记、备案手续一般现场办结；各项审批手续，由有关部门派驻的代表现场受理，限时办结；涉及多个部门的审批手续，投资商只需呈交齐全的申报材料，由投资服务中心协调组织办理，限时督办。投诉服务中心由纪检、公安、法院、司法、外经等相关部门及仲裁机构代表组成，全市范围的投诉受理网络。

10.建立全市投资环境评价体系，实行投资环境评价和奖惩制度。每年开展一次投资环境评估活动，通过召开座谈会、走访投资企业、问卷调查等多种方式，进行综合评价、打分，将排名结果通过媒体向社会公布，并列人各区县、各部门年度目标管理责任制和干部政绩考核内容。实行责任追究制度。

五、建议国家赋予西部中心城市的政策

（一）财税政策

1.调整增值税分成比例。国家即将实施的对西部地区企业减按15%征收所得税的政策，无疑对西部地区吸引投资具有积极的促进作用。但考虑到现行分税体制，减征所得税地方财政收人影响较大，建议国家调整对西部地区企业较集中的大城市增值税分成比例。以西安为例，目前新增（以1994年为基数)的增值税75%上划中央，新办一个企业，如上交增值税100万元的话，按1999年实际所得算，中央财政集中61%，省财政集中10%，市财政仅能留29万元，随着市财政分配的增量越来越少，比例还会下降，最终只能留25%。这显然不利于调动市及区、县政府吸引投资的积极性。建议对西部地区企业集中的大城市增值税增量部分分成比例调整为5：5分成，提高地方财政的留成比例。

2.在西部地区设立保税区。随着西部大开发，西部内陆城市开放力度加大，扩大西部城市投资吸引力，建议在重庆、西安、成都等城市设立保税区。

3.对一些税种进行调整。

（1）国家已确定选择一些城市进行增值税改革试点，即将生产性增值税改为消费性增值税（消费性增值税可以抵扣购进固定资产，实际减轻了企业税负）。建议国家税务总局将西安等城市列为首批试点城市。

（2）将城市维护建设税由附加税改为主税。西安是西部地区特大城市，军工企业、科研院所、大专院校及西北地区的各类干休所、疗养院多，城市规模大，但产出水平低，因此，城市维护建设税收人远低于其同类城市，严重制约了西安这座历史文化名城的保护和发展。建议将城市维护建设税改为主税，可扩大征收范围和规模，使这一税种同城市规模相联系。

（3）对西部地区的资源型企业免征或全额返还资源税，免税或返还部分作为国家投资，继续用于资源开发和保护。

（4）对西部地区的贫困县，可比照少数民族地区实行所得税自定的政策，以鼓励其吸引投资。

（5）建议股票市场印花税应留交易发生地。

4.建议国家对军品征收必要的税收，为服务于国防事业的西部大城市保持发展后劲。

5.通过财政转移支付，对西部重点城市给予专项补助。西安是世界级的历史文化名城，在旅游资源的开发、环境的改善上，需国家给予扶持，给予发展旅游的专项补助，促进西安对旅游设施及环境的改善。建议国家继续恢复对西部重点旅游城市的财政转移支付。

（二）金融政策

1.以市场化重组方式在西南和西北地区各组建一个西部发展银行。西安市商业银行是地方政府控股的商业银行，也是西北最大的商业银行，西北地区可在西安市商业银行的基础上进行市场化重组，建立西部发展银行。

2.积极吸引外资银行到西部设立分支机构。适当放宽设立条件，在经营范围上给予更大的优惠（如允许经营人民币业务)，争取外资金融机构在西安设立分支机构，以利引进外资，进一步扩大西部经济的融资空间。

3.在货币调控政策上向西部倾斜。一是加大对以西安为中心的西北地区和以成都为中心的西南地区再贴现的支持力度，并批准在西安设立一家专业性票据公司。二是适当降低西部银行法定存款准备金率或系统内二级准备金率。三是适当放宽西部商业银行获得再贷款的条件。四是适当降低西部金融机构认购国债等的比例。五是结合西安、重庆等老工业基地的特点，增加对这些城市国有大中型企业债转股指标，同时加大西部地区银行剥离不良资产的额度（目前西安银行贷款占全国0.94%，剥离不良资产仅占全国的0.89%，没有体现向西部倾斜）。

4.设立西部开发投资基金，用于对西部地区发展有较大影响的产业投资。基金来源除了中央财政拿一部分外，全国各省区按人均财政收入的大小每年集中一部分增加基金。

5.支持西部更多地运用股票、债券等直接融资手段筹集资金。国家在分配建设债券发行额度、批准股票上市及设立各种基金时，应向西部倾斜；允许西部地区发行区域性的地方财政债券，适当放宽西部地区企业发行债券的条件；扩大西部地区大城市彩票发行规模，用于公益性公共设施建设。

（三）土地及小城镇建设的政策

1.增加农用地转用指标。西部中心城市正处于实施西部大开发的起步阶段，对建设用地的需求量很大。在交通、能源和基础设施建设方面，国家和省、市已经确定的铁路、公路、城市道路改造等项目，就需新增大量用地，如果按年度平均分配的农用地转用计划指标用地，就会制约经济建设的进程。西安是一座国家重点保护的历史文化名城，市区建筑限制高度，四大遗址保护区就占地108平方公里，穿越市区有11条地裂缝，限制了城市建设的发展，在西部开发中用地矛盾将愈发突出。建议国家增加西部地区重点发展的城市农用地转用指标，并戴帽下达，特别是在西部大开发启动的前几年，将每年的农用地转用指标增加到2万亩较为适宜，以适应城市发展的需求。

2.赋予西部副省级城市省一级征地审批权。新《土地法》规定，农用地转用和征用土地的审批权在国务院和省政府两级。按照新的报批程序和实际操作的情况看，一宗用地从立项、定点、逐级上报、批复，需半年以上的时间，难以适应招商引资和西部大开发的要求。建议国家赋予批准西安和成都享有省一级农转用和征地的审批权限。

3.减免新增加的征地收费。建议国家对西部地区凡属交通，能源、基础设施、经济适用房等建设项目按现行法律、法规、政策实行划拨的用地，应一律免收新增建设用地有偿使用费；凡属经营性用地，城市中心区可按每平方米32元收取，外围9个组团按县一级标准每平方米8元收取。中央和省财政收取的新增建设用地有偿使用费，属西部地区，应全额返还缴纳地政府，作为耕地开垦和小城镇土地整理置换建设用地的专项补助资金。

4.关于小城镇建设用地。建议国家对西部副省级城市小城镇建设用地放宽土地利用审批权限，把已规划范围内的土地利用审批权放在市一级；同时，将小城镇建设用地列入基础设施或重点建设项目用地计划；或者在国家每年的用地计划中，对西部地区重点小城镇建设用地予以专项单列，特殊处理。

（四）生态环境保护政策

1.尽快建立生态效益补偿基金。按照“谁受益，谁补偿，全民受益，政府统筹，社会投入”的新型生态效益补偿运行机制。建议由国家财政每年列支建立，林业部门管理使用，按基金管理办法管理，滚动使用，逐年发展壮大。

2.扶持秦岭北坡环保生态区建设。秦岭北坡的生态环境直接影响关中地区的自然环境，是西安、宝鸡等城市最主要的水源地。为了搞好秦岭北坡环保生态区建设，仅西安市就需移民4万多人，约需4—5亿元，希望国家给予此项重大生态工程移民专项补助。

3.对黄河中上游城市污水治理给予补助。西安市目前日排放污水90万吨，如全部达到排放标准，不算污水厂建厂费用，仅污水厂每年运营费用就需1.5亿元。由于中上游治理的受益者在中338。下游，因此，希望国家对黄河中上游城市的污水治理每年给予一定的专项补助，以加快黄河中上游污水排放的达标治理。

4.在法律上明确城市的环保管理权限。现行法律是按计划经济的隶属关系来进行管理，限制了城市政府对辖区内的污染治理。加之在市场经济条件下，企事业单位通过改制后，隶属关系已经模糊，极易造成在城市环境保护治理中的多头管理和漏管现象。为此，建议通过全国人大修改《环保法》、《水污染防治法》的有关条款，把对企事业单位限期治理的管理权限明确赋予城市及县政府，真正落实环境保护的属地化管理，城市政府才能对辖区的环境质量负责。&

（作者单位：西安市西部开发办公室）