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专著连载

国土规划与城市发展 下 城市分类与中国城市发展问题时间: 2019-08-09信息来源:中国环境科学出版社 1995年12月 作者:刘虹 方磊 责编:qgy

1980年10月全国城市规划工作会议确认了50年代以来一直沿用的按人口规模划分的城市分类,>100万人口为特大城市,50~100万为大城市,20~50万为中等城市,<20万为小城市。同时确定“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的城市发展方针。1984年费孝通发表“小城市大问题”调研文章,提出小城镇发展应当是中国式城市化的主要方同,花学术界和城市规划建设部门引起了广泛反映,“离土不离乡、进厂不进城”,“小城镇是农村人口向城市转化过程中的蓄水池”。走发展小城镇的城市化道路成为一时之主潮流。但在同年北京大学地理系提出了“大城市超前发展”规律,在不否认要大力发展小城镇的同时,认为,“迅猛发展的大城市是一个世界性趋势。”学术界一部分同志也认为应当正确认识大城市的作用和弊病。1986年9月国家计委国土局有同志建议重新确定城市分类标准:“>400万为特大城市,100~400万为大城市,30~100万为中等城市,<30万为小城市”。并提出“按照这一划分标准,今后城市的发展应当是:“努力控制特大城市规模,谨慎地发展大城市,积极发展中小城市。”这一提法实质上与现行城市发展方针特别是在大城市方面形成尖锐对立。同年12月,全国城市建设工作会议总结了三中全会以来城市建设的经验,并考虑到国际上包括发达国家和发展中国家经济和城市发展的经验,重申“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的方针。至此关于中国城市发展方针问题之争论进一步明朗化,引起了各方面的关注,争论的核心有二:一是如何确定城市分类体系;二是城市发展战略问题。本文试图对我国城市分类和影响城市发展的几个战略性问题进行探讨,旨在抛砖引玉,以期更广泛地讨论。


一、要动态地分类城市


发展地看问题是马克思主义认识论的基本观点,城市是一个不断发展的开放的社会经济系统,认识城市必须是发展地看问题。城市规模分类是认识城市的一个手段,它必须随着社会经济的发展而不断修订。城市化初期城市数量少、规模小,初期城市和现代城市的分类标准是不可同日而语的。19世纪初期在英国10万人口以上的城市就称得上特大城市了,当时的伦敦号称“世界之都”,是世界首位城市,人口总数也不过200万人,较之今天世界首位城市墨西哥要相差十倍左右,当时的城市分类显然是不能用于今天的。中国近几十年来城市发展的社会经济机制、产业基础、人口与空间规模都发生了巨大变化,1953年有北京、武汉、哈尔滨、上海、广州、天津、沈阳、重庆7个城市人口在100万以上,总人口为1613.8万,1985年达2929.7万。中小城市也发生了巨大变化。因此适合于50、60年代的城市分类标准也不适合80年代的中国了。尤其是随着全社会的经济体制改革,90年代将是一个新的经济振兴时期,经济发展必然带来城市的大发展,为了正确认识城市发展的客观规律,必须重新制定新的城市分类标准。现行城市分类标准首先是不能客观地反映城市发展情况,大城市和小城镇的真实情况都得不到正确的反映。小城镇过去多年来一直采用以设市设镇的非农业人口作为城镇人口来计·113。

算城市化水平(13.2%),1982年全国人口普查改为以设市设镇的总人口来计算(20.6%)。然而这两种计算都仅限于有行政建制的城镇,不包括实际上已符合标准的其他城镇,而世界上大多数国家都注重实际上已符合标准的城镇的统计。我国以行政建制作为确认是否城镇的作法,把大批符合条件的小城镇从统计中排除出去,既人为地压低了实际的城市化水平,又缩小了小城镇人口所占比重;而大城市则夸大了城市人口的比例。按现行分类标准,1985年特大城市和大城市个数分别为22和30,其人口在城市总人口中占40.1%和18.6%,这一数字很自然地使人们得出“大城市特别是特大城市比重过大”的结论,因此主张严格控制大城市和特大城市的发展。而事实上中国人口集中于大城市的程度并没有那么高,如以大城市作比较,1000万人口的超级城市全世界有4座,我国一座也没有(以非农业人口计算),500~1000万人口的次超级城市全世界有26座,我国只有上海、北京两座,100~500万人口的特大城市全世界有226座,我国只有22座。但从人口比例看我国并不是大城市多了,而恰恰相反,我国总人口分别是美国、(原)苏联的5倍,日本的9倍;城市总人口分别是美国的2.3倍,(原)苏联的1.7倍,日本的2.4倍。而100万以上的城市人口只相当于美国的1.7倍,(原)苏联的1.5倍,日本的1、4倍。现行城市分类标准的第二个不足是等级划分过于粗略,不利于正确的执行城市发展方针。例如不加分析地把50万人口以上的城市都列入严加控制的大城市一类,把中等城市的合理发展当成控制发展的别称,结果只剩下20万人口以下的城市才算是积极发展的城市。实际上世界上许多国家对城市的分类是很细致的,如美、苏分为三类八级、日本是五级、朝鲜是四类八级。我国对大、中、小城市的发展采用不同的政策,更应该对城市细加分类,深入研究。


二、城市的分类


要依据于城市发展的基本规律城市发展过程从其技术经济基础方面来看是一个分工与集聚协调发展的过程,分工导致协作,协作必然要求在空间上集聚。社会分工从过去到现在已经出现了一、二、三次产业革命,分工发展的阶段导致集聚的阶段性,从而使城市从小到大,从简到繁的发展也显示出阶段性。农业占主导地位时期,生产依赖于水土资源从而决定了其“面”分布的形态。在自然经济条件下,分散经营,自给自足,形成分散的居民点形式。在商品经济条件下,产品集中输出,农村生产资料集中输入,形成小城镇。工业要求高度分工和一体化,各专业部门存在着错综复杂的联系,任何一部门都不能独立存在,相互密切的联系客观上要求在区域上采取集中布置的形式,这首先是为了降低半成品的运输耗费,其次是由于共同使用专用设备、社会公用设施和交通运输,共同利用劳动力市场以及在已有的当地市场销售产品而获得规模经济。第三产业就业人口比例急剧增大时,其生产摆脱了原料资源地的限制,其市场趋向很大,引起人口向大市场中心集中,从而导致了大城市、特大城市的发展。对应三次产业革命的大分工,城市规模的动态变化可以划分为大、中、小三个阶段,在同一时间不同地域范围内就表现为大、中、小三类城市。任何类的区分都不是绝对的,其间必有过渡时期与过渡类型,城市规模变化的动态类型亦可划出正处于从小城镇到中等城市、从中等城市向大城市过渡中的两类城市。基于上述分析,城市规模可以划分出五种动态类型,即集镇一小城市一中等城市一大城市一特大城市。各类城市具有不同的发展特征。

(1)作为农村社会经济发展支撑点的集镇。’与周围农村社会经济联系多,城镇工业多数是为农业生产服务和农副产品加工的农村型,生产规模小,工业原料来源和产品服务对象主要在农村,职工大部分是当地农业人口。这类集镇发展的动力主要来自农业生产的发展和为农村人·114·


115民生活提供基本服务。因此,应加强它们作为农副产品贸易场所和从事本地农副产品加工地的职能。(2)以城市型工业为主导的小城市。这类小城市与大中城市有着广泛的社会、生产、信息联系。产业结构以为大中城市工业配套的工矿业为主,城镇中有一定的公共福利设施,城市有一定的规模,工业集聚已能产生规模效益。这类小城市应继续通过现有大中城市的工业扩散(形成合理的专业化协作关系)以及用小型项目(配套产品或配套车间),激发它们向中等城市过渡。但因它们一般尚不具备形成工业基地的门槛规模,因此不宜较多地布置国家大中型项目。(3)中等城市是发展工业比较合适的规模。我国中等城市一般说来基础设施比较配套,劳动力比较充足,建筑密度不大,环境也有一定的容量。近年来我国中等城市工业发展较快,1978—1982年,常州、南通、无锡三市的工业总产值年递增率分别达到10.7%、13.2%和10%,远远高出江苏省和全国平均水平,而京、津、沪等特大城市则低于全国水平。因此,在全国工业布局中,应当把国家的大型、骨干项目放到有条件发展的中等城市,以充分发挥它们的规模经济效益。(4)大城市规模较大,条件较好,有发展潜力,应允许它们有合理的发展。要在工业内涵改造上下功夫,同时加快第三产业的发展,以促进城市职能多样化。过去我们往往把城市职能的多样化片面地理解成工业职能多样化,常常是通过工业的过分集中走向特大城市。从而导致这些城市的用地、用水、交通紧张,环境质量恶化。在大城市阶段往往出现工业和基础设施建设交替扩展的趋势,工业的增长需要基础设施的配合,而基础设施的暂时性超前发展又会进一步引导工业的集聚。这种现象在大城市应当逐步扭转,不能再“水多加面,面多加水”了。也就是说这类城市基础设施的改善不再主要是为了吸引工业,而是为了提高城市生活标准和为更大范围的地区服务。(5)特大城市市区必须严格地限制工业的发展,逐步使第三产业成为它们的主导产业。因为市区工业的过度集聚,必然会给城市建设、城市环境等带来许多难以克服的困难,因此要大力发展一批卫星城镇。特大城市的发展要充分利用它们作为对外经济交流的窗口和对内是物资集散中心、金融中心、信息中心、交通枢纽以及人才荟萃的优势,大力发展商业、外贸、金融、保险、租赁、交通、邮电、信息、咨询、技术服务等第三产业和高技术产业,以适应经济体制改革的需要,发挥其经济中心的组织职能,使第三产业逐步取代工业主导地位。最高层次的特大城市应当建设成为新产业革命的基地。目前世界上正酝酿着一场新的产业革命,城市发展的历史事实说明,“顶极”城市在历次产业革命中总是走在前头。因此,我们必须以最强的力量——特大城市来迎接这场挑战,并力争创新,使我国的特大城市成为新产业革命的策源地。根据上述分析,考虑到我国人口增长和社会经济发展等因素,应当重新确定城市分类标准:特大城市是国内跨省、市、自治区的大区性社会文化和经济中心,其影响腹地在100万平方公里左右,影响人口约在1亿以上。城市人口规模必然要大一些,我们以250万人口为特大城市的下限。大城市一般为省级行政区的中心城市,除少数省区外,我国省级行政区面积一般在15万平方公里、人口在3000方左右,带动这样一个区域发展的中心城市也需要相当规模。我们认为下限规模以100万为宜,即100~250万人口的城市为大城市。中等城市以工业发展为主体,其性质多是工业基地、工业枢纽、工业中心,在我国目前的社会经济条件下,我国处于工业化中期阶段,这一类城市还会有长足的发展,人口也会进一步集聚。经验表明几个较大企业集中在一起的工业基地人口一般在不少于30万时才能满足需要,所以以30~100万人口的城市·115。

作为中等城市为宜。小城市与小城镇之区别界线则以10万人口为宜,这是考虑到目前我国省内二级城市和少数发达县份县城所达的人口规模和2000年前后一批发达县份县城将要达到的规模。一般说来,10万人口以上的城市起着一个地区(3~5个县)的中心城市的作用,各种条件与设施都有条件和逐步达到现代化城市的要求。归结起来,我们的意思是:以>250方为特大城市,100~250万为大城市,30~100万为中等城市,10~30万为小城市,<10万为小城镇,这将是较为适合我国客观情况的城市分类标准。


三、走一条多元化的城市发展道路


中国是世界人口最多的大国,在城市化过程中将要转入城市的人口也是巨量的,这就决定了城市发展道路应当是多元的而非是单一的。世界各大国城市发展都是多元化的,(原)苏联欧洲部分集中了一批大城市和特大城市,在莫斯科、圣彼得堡周围形成了两个大城市群,而在中亚地区和远东则以中小城市为城镇体系的主体。美国东北部五大湖地区和西部太平洋沿岸有一批大城市,中部广大地区以中小城市为主。大国城市发展不能只限于某一类,而应当是大中小城市互相配合,共同发展。中国应当出现一批世界级的特大城市,也应当形成星罗棋布的中小城市网络,大中小城市互相协调,形成一个合理的城镇体系。经济发展水平是影响城市发展的重要因素,我国目前经济发展水平较低,国民经济技术装备水准也比较低,从总体上看仍然处于工业化中期阶段。本世纪内或再稍长一些时间,经济发展的基本格局是进一步促进工业化。这样的经济发展水平和增长阶段决定了我国城市未来发展的基本特点,表现为:①作为一个发展中国家,经济增长和经济效益是近期最重要的社会经济目标,城市发展必然要服从这一目标。一般地说除生态效益与城市发展规模的大小成反比外,经济和社会效益都是成正比。所以近期城市的发展必然要以大中城市为主。因为大中城市经济效益明显地优于小城镇。只有当经济发展水平达到一定高度时,城市发展才会从以大中城市为主转向以中小城市为主。按我国社会主义政治经济体制,政治中心必然是多职能的综合性城市,而城市人口规模又是城市职能的载体,城市职能增加,城市规模就会相应扩大。我国现行经济体制形成的工业利润和税金是城市财政的主要来源,加之用工农业总产值的指标来考核城市,自然会导致城市大量发展工业,从而扩大城市的人口规模。因此,本世纪内城市经济活动总量中仍将以大中城市为主,大城市的规模和数量必然会有所增加。②目前我国约有3.1亿劳动力从事农业生产,占劳动力总数5亿的60.2%。随着经济的发展,我国劳动就业结构必然会发生重大变化,从事农业生产的劳动力比率将迅速下降,农村劳动力向城镇转移是一个重要趋势。但是,受我国目前所处经济发展阶段的制约,在农业方面不能投入大量的物化劳动,农业劳动生产率难以大幅度提高,而农业是国民经济的基础,不能削弱,若农业生产的增长率与农业劳动生产率的增长保持等速,则从事农业生产的劳动力绝对数量将保持不变。因此在相当长的一个时期内,我国国民经济将始终保持工业和农业两大系统,与此相应也始终保持城市和集镇两大系统。我国城镇化道路也应坚持“两条腿走路”,一是大中小城市互相协调发展的城市系统;二是以农村集镇为基础发展的小城镇系统。两个系统形成一个有机的体系,互相扶持,互相促进,比翼相长。③随着工业化进程的推进,资源将得到进一步开发,传统工业和新兴工业都将得到长足的发展,必然要求加速城市化,建设一大批新兴城市。据多方预测,2000年我国城市化水平将从1985年的20.6%提高到30.0%,年均提高0.07%,城市总人口年平均增长·116·4.7%,这是世界罕见的城市化速度,必然要大中小城市一起发展,才能容纳新增加的巨量城市人口中国是一个大国,自然资源、社会经济发展和人口分布存在着巨大的地域差异,技术经济资源和土地生产力东富而西贫,经济发展水平东高而西低,客观上呈现出东、西、中三大地带的差异。以工农业总值看,东部沿海地带为47.9万元/平方公里,中部地带为23.8万元/平方公里,西部地带则仅为3.1万元/平方公里。人口东南多而西北少,东南部11省(包括华东六省和中南五省)人口占全国人口的56.3%,西半部青海、甘肃、西藏、新疆、宁夏、内蒙人口只占全国人口的6.14%。若以人口密度为例,最高的江苏省为602人/平方公里,最低的西藏为2人/平方公里,两者相差301倍。如此巨大的地域差异,必然导致城市发展在地域上的差异,必须具体分析不同地区的特点,来制定地区性城市发展方针,使城市发展在空间地域上多样化。具体说来,东部沿海地带的一、二级中心城市和四块密集地区主要是通过发展第三产业和新的高技术产业,加强城市多功能作用,在严格控制老市区规模的前提下,谨慎地发展大城市,以特大城市和大城市为主体形成城市集聚群。在沿海、沿长江和某些铁路沿线地带有重点地发展一批30~100万人口的中等城市,努力改善小城镇的基础设施,以发挥其功能。中部地区配合能源矿产开发和地区经济的发展,建设一批大中城市,重点是沿长江地带和省一级经济区中心城市在控制大城市市区人口增长的同时,促进大城市郊区小城镇的发展。根据农村商品经济发展的需要,并结合资源开发和交通运输条件,有重点地建设一批小城镇。西部地区在发挥现有30~100万人口中等城市潜力的同时,发展一批新的中等城市,重点是具有一定规模的新兴工矿城市,在局部地区根据资源开发和交通运输条件相对集中地区发展少量新城市,使之成为西部地区经济发展的增长极和下世纪开发西部的基地。总之,我国城市发展战略的基本特点可以归纳为三:①多元化的城市发展道路应当是,大中小城市互相协调发展的城市系统和以农村集镇为主体的小城镇系统互相配合,共同发展;②城市化将从本世纪末和下世纪初叶以大中城市为主转向下世纪20年代以后以中小城市为主;③区分东中西三大地带自然社会经济的地域差异,采取不同的城市发展策略。&