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专著连载

国土规划与城市发展 下 论城市发展与产业分工—兼谈中国城市发展方针时间: 2019-08-09信息来源:中国环境科学出版社 1995年12月 作者:方 磊 刘 虹 丁金宏  责编:qgy

城市是社会经济发展的产物,探讨城市问题必须从产生它的经济基础出发。社会分工是经济发展的标志,社会分工有两个方面的内容:一是产业和部门的分工,二是劳动地域分工。这两个方面是密不可分的,在城乡分化和城市发展过程中结合得尤为紧密。城市和乡村的分工既是劳动地域分工的一种表现形式,又是部门、产业分化的一种形式。可以说,生产力的发展、社会分工的发展就是产业分工和城乡协调加深的过程,探讨城市发展必须联系产业分工。

撇开各历史时期城市上层建筑方面的因素(这是十分重要的因素之一)来考察城市经济职能的演变,那么可以看出城市产业结构的变化与城市规模扩大的趋势具有很强的一致性。

在农业手工业社会,城市的发展基本建立在农业经济基础上,这时所谓的“城市”只是农产品及手工业品贸易的场所,或者叫集市。它们在时间上常表现出周期性、短暂性,集聚的规模一般也很小。这种贸易集市目前在我国广大农村依然大量存在着。当然在我国小城镇中乡镇企业已经逐步取代了手工业,但它们的服务对象基本上仍是周围农村地区,从这种意义上说,小城镇是第一产业(农业)扩大再生产的一个环节。

近代城市的兴起源于工业革命。第一次工业革命导致了社会的一场新的分工,工业与农业一起成为两大经济部门,而且工业逐步取代了农业的主导地位,成为国民经济的主要支柱。这一时期城市几乎成了工业聚集区的代名词,随着工业的集聚,城市也蓬勃发展了。

第二次世界大战后,各国经济经过短暂的恢复很快地超过了战前水平,随之而来的是第三产业崛起,从而摆脱了它在经济结构中的从属地位,成为重要的支柱产业,这实质上是一场酝酿已久的新的社会分工。世界上经济最发达的欧美国家和日本,第三产业的比重都已超过第二产业而居首位,形成了一个“第三产业时代”。这种变化集中地表现在大城市和特大城市。以日本东京都为例,1955年一、二、三次产业结构比例为1.6:36.062.4,到1975年更变为0.4:31.7:67.9。美国纽约1960~1975年间,服务业和公务就业人数大幅度增加,分别由60.7万人增至77.1万人,由40.8万人增到57.2万人,就业比例分别由17.2%上升到23.5%,由11.5%上升到17.5%。一般来说,现在特大城市和大城市在各国都是国民经济发展的中心,日本人把东京和大阪喻为决定日本命运的“两只眼睛”和“国中之国”;这不仅在于它们的工业水平比较高,而主要在于有发达的第三产业,相对集中了全国经济的指挥系统、监督系统和信息系统,同时也是全国尖端科技的开发中心和培训人才的文化教育中心,现代大城市在发展的过程中正逐步失去原来工业中心的意义。

人口向大城市地区集聚是当代社会经济发展的一个重要特征,从1950年到1980年,全世界百万人以上的大城市由77个增加到235个,人口总数由1.9亿增加到6.5亿。这些百万人口以上大城市人口占城镇人口的比重由25.8%增加到36.5%,占人口总数的比重由7.1%增到12.8%。经济愈发展,人口的集聚规模意大。从世界范围看,现有超过400万人口以上的特大城市24个,其中有14个在发达国家,6个千万人口以上的超级城市则全部集中在发达国家。如果考虑到发达国家人口相对较少的因素,则大城市发展与经济发达的正相关关系更为明显。当前正面临着一场新的技术革命,社会分工将有更大的发展,新的集聚是不可避免的,据联合国估计,到本世纪末,世界百万人口以上的大城市将达到400个;500万人口以上的城市将达到60个,还将出现一大批人口逾千万以上的超级大城市。

城市发展的历史事实说明了城市规模与产业发展有着大致对应的关系,即小城镇一第一产业,中等城市—第二产业,大城市和特大城市—第三、第四产业。产业的分化与城市规模的对应过程,从其技术经济基础方面来看是分工集聚协调发展的过程。分工导致协作,协作必然要求在空间上的集聚。分工的阶段性发展也就导致了集聚的阶段性发展。农业占主导地位时期,生产依赖于广布性的水、土资源,决定了其分布为“面”的形态,在自然经济条件下,分散经营,自给自足,极少交换,形成分散的居民点形式。在商品经济条件下,产品集中输出,生产资料集中输入,产品原料集散地形成小城镇。工业要求高度分工和一体化,各专业部门存在着错综复杂的联系,任何一部门都不能独立存在,客观上要求采取集中布局于一地的形式。这首先是为了降低半成品的运输耗费,其次是由于共同使用专用设备、社会公用设施和交通运输,共同使用劳动力市场以及已有的当地市场销售产品等而获取外部的规模经济。第三产业就业人口比例急剧增大时,其生产摆脱了原料资源地的限制,其市场趋向很大,引起人口向大市场中心集中,从而导致了大城市、特大城市的发展。

城市和产业分工协调发展还决定了城市发展过程中职能的逐步多样化。城市由小到大发展的同时,城市职能也由单一向综合发展。但是由于不同阶段各产业的发展速度不同,所以不同规模城市的主要职能也不一样。三种产业在国民经济中的比重依次提高已为世界各国经济发展的实践所证实,在这一进程中城市总是伴随着新兴产业而发展。小城镇阶段国民经济以第一产业为主导,城镇的主要职能是为之提供服务。当城市规模突破工业发展的最低“门槛”时,工业开始出现并加快发展速度。到中等城市阶段,工业发展达到了经济规模,发展速度和经济效益最高,第二产业成为城市产业结构的主体。当城市规模向大城市过渡时,工业发展的边际效益因资源和环境的限制而降低,但是第三产业的发展速度逐步加快,在城市产业结构中的比重也不断上升。

我国城市建设,多年来一直遵循着一条“严格控制大城市、合理发展中等城市、积极发展小城市”的方针,取得了相当的成绩,大城市得到了一定的控制,中小城市有了很大的发展。但是对于这一方针,有些同志单纯从城市规模去理解,忽视了城市发展中产业合理分工的问题,这是有一定片面性的。这样的理解会产生一些不切实际的做法,一种突出的表现是在城市规划中热衷于搞“大而全”、“中全”、“小而全”。大中小城市都是五脏齐全,没有特色,各个城市都争着在本市多上国家项目,结果是重复建设层出不穷,形成“水多加面,面多加水”的被动局面。另一种不切实际的做法是把大、中、小城市的界限规模视若雷池,不是从城市的具体情况出发确定城市的发展规模,而是把人口不超过50万或100万作为规划的前提,这种作茧自缚的做法往往限制了一些城市的合理发展。

目前我国正在加速进行“四化”建设,城市化必然会随经济增长而加快步伐。据有关预测,本世纪末我国人均收入达到800~1000美元时,城市化水平将达到30%以上。以2000年总人口12.5亿计,届时我国城市人口将达到3.8—4.0亿。也就是说,今后15年内,我国城市人口将净增2亿多人,其中由农村转移出来的人口将达到1.7亿。巨量的人口涌入城市,将形成一些新的大城市和特大城市,这是历史发展不可避免的客观趋势。因此我们不能单纯从规模上硬性控制城市的发展,更重要的是如何引导它,使大、中、小城镇都得以合理发展。

正确指导我国城市发展的战略方针必须包括城市发展的产业结构观点,把规模观和产业观结合起来,区别大、中、小各种不同类型的城市。确定它们在、二、三次产业发展中所承担的任务,才能比较全面地指导我国的城市建设。根据前述对城市发展规律分析,结合我国城市发展的实际情况,可以将我国的城市划分为五种发展类型。

(1)作为农村社会经济发展支撑点的小城镇。它们与周围农村社会经济联系多,城镇内部工业多数是为农业生产服务和农副产品加工的农村型工业,生产规模小,工业原料和产品服务对象主要在农村,职工大部分是当地农业人口转入的亦工亦农人口,城镇常住人口约有一半是农业人口。这类小城镇发展的动力主要来自农业生产的发展,任务也是为周围地区的农业发展和农村人民生活提供基本服务。因此,应加强它们作为农副产品贸易场所和从事本地农副产品加工基地的职能。

(2)以城市型工业为主导的小城市。这类小城市与大中城市有着广泛的社会联系、生产联系、信息联系。产业结构以为大中城市工业配套的工矿业为主,城镇中各种公共福利设施和基础设施比较齐全,常住人口绝大部分是城市人口,并有一定规模基础,工业集聚已能产生明显效益。这类小城市应继续通过现有大中城市的工业扩散(形成合理的专业化协作关系),用小型项目(配套产品或配套车间)激发它们向中等城市过渡。但因它们一般尚不具备形成工业基础的门槛规模,因此,不宜较多地布置国家大中项目。

(3)中等城市是发展工业比较合适的规模。我国中等城市一般说来基础设施较好,劳动力比较充足,用地条件较好,环境也有一定的容量。近年来我国中等城市工业发展速度很快,1978~1982年,常州、南通、无锡三市的工业总产值年递增率分别达到10.7%、13.2%和10%,远远高出江苏省和全国平均水平,而京、津、沪等特大城市则低于全国平均水平。因此,在全国工业布局中,应当把国家的大型、骨干工业项目放到有条件的中等城市去,以充分发挥它们的规模经济效益。

(4)过度性中等城市。这类中等城市规模较大,条件较好,有发展潜力,从整个城镇体系来看,应允许它们向大城市过度。这类城市应当有意识地放慢工业发展速度,加快第三产业的发展。过去我们往往把城市职能的多样化片面地理解成工业职能的多样化,这在中等城市向大城市过渡阶段表现得尤为明显,常常是通过工业的过分集中走向大城市化,从而导致这些城市的用地、用水、交通紧张,环境质量恶化,这一教训特别值得重视。在中等城市阶段往往出现第二产业和基础设施建设交替上升的趋势,工业的增长需要基础设施的配合,而基础设施的暂时性超前发展又会进一步引导工业的集聚。这种现象在中等城市向大城市过渡阶段应当逐步扭转,不能再“水多加面,面多加水”了。也就是这类城市基础设施的改善不再主要是为了吸引工业,而是为了提高城市生活标准和为更大范围的地区服务。

(5)大城市和特大城市必须更严格地限制工业的发展,逐步使第三产业成为它们的主导产业。我国大城市和特大城市由于过去片面地强调执行“变消费城市为生产性城市”的方针,产生了工业的过度集聚。1982年京津沪三市的工业产值占全国的20%,同年沈阳、抚顺、本溪、鞍山和大连集中了辽宁省72%的工业。这种过度集中造成了难以克服的“城市病”。因此大城市和特大城市不应再把发展的注意力放在传统工业方面,片面追求“翻两番”,而应自觉地放慢工业的发展速度,立足于内涵改造、控制工业的集聚,并在其周围选择条件好的地区,大力发展一批卫星城镇。大城市、特大城市的发展要充分利用它们作为对外经济交流的窗口和对内物资集散中心、金融中心、信息中心、交通枢纽以及人才荟萃的优势,大力发展商业、外贸、金融、保险、租赁、交通、邮电、信息、咨询、技术服务和其它社会服务等第三产业,以适应经济体制改革的需要,发挥其经济中心的职能,使第三产业逐步取代工业的主导地位。

最高层次的特大城市应当建设成为新产业革命的基地。目前世界上正酝酿着一场新的产业革命,历史事实说明“顶极”城市在历次产业革命中总是走在前头。因此,我们必须以最强的力量——特大城市来迎接这场挑战,并努力争取创新,使我国的特大城市主动成为新产业革命的基地。

我们认为,从规模和产业两方面正确制定我国城市发展战略,完全可以在不同规模城市之间形成合理的产业分工。从而在全国范围内建立起合理的城镇体系,使大、中、小城市都能发挥自己的优势,消除自己的劣势,相互支援,相互补充,普遍得到合理的发展。(121)