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国土规划与城市发展 下 重点建设项目对城市发展的作用时间: 2019-08-11信息来源:中国环境科学出版社 1995年12月 作者:王一鸣 张占仓 责编:qgy

一、重点建设项目的基本功能


从我国“一五”以来实施重点建设项目的实践经验分析,重点建设项目至少有以下三大能。

1、重点建设项目是国家集中调动资源优势的体现

重点建设是国家在不同时期,从国民经济和社会发展的全局需要出发,根据国力的可能确定重点进行建设的行业和骨干项目。这些重点项目的确定和建成,对我国经济的发展和理代化建设具有举足轻重的作用,并具有长期和全局的意义。建国40年来,党和政府在经济建设中,始终注重突出重点,把重点建设放在重要的位置。50年代,我国在经济基础十分薄弱的情况下,集中力量,以156项重点工程为骨干,有冶金、机电、国防等工业部门进行了大规模的重点建设。形成了一批现在仍然在国民经济中发挥重要作用的鞍钢、长春一汽、东北三大动力、甘肃白银有色金属基地、兰新铁路等骨干企业和工程。这些重点项目的建成投产,不仅奠定了新中国工业化的初步基础,而且为以后进行大规模的建设创造了物质条件。60年代到70年代,我国克服重重困难,集中财力、物力,重点建设下天庆油田、攀枝花钢铁基地、武钢一米七轧机、刘家峡水电站、13套大化肥装置、湖北二汽以及成昆铁路等一大批骨干项目,大大提高了我国主要工业产品的生产能力,改善了工业布局,基本建立了覆盖全国的交通运输骨架。在此期间,我们还对兵器、航空、航天、核工业、电子,舰艇进行了重点建设,使我国的国防能力和尖端科学技术达到了一个新的水平。80年代,为了实现我国本世纪末的战略目标,在改革开放总方针的指导下,我国又集中则力、物力,对能源、交通、原材料、机电等行业和部门进行了重点建设。先后建成了葛洲坝水电站、平朔露天煤矿等153个重点大中型能源项目;建成了上海宝钢、大庆、齐鲁、扬子三大乙烯和冀东水泥厂等88个重点大中型原材料项目;建成了大秦电气化铁路一期工程、青藏公路议扩建工程、秦皇岛煤炭码头三期工程、北京——武汉——广州中同轴电缆载波工程等125个重点大中型交通运输和邮电通信项目;建成了江苏仪征化纤厂陕西显像管厂等一批加工工业项目从而使我国经济实力明显增强,生产技术水平显著提高,有些高技术产业和工艺开始步入世界先进行列。

我国工业化的起点是相当低的,按当年汇率计算,1952年我国人均国民生产总产值为美元,属于贫穷的低收入国家。代表当时先进技术水平的汽车制造业、飞机制造业、石油化工、精密机床工业等,几乎是空白。1953—1978年,我国在经济发展中通过长期保持高积累率,利用计划经济体制的优势,集中调动资源,进行了以重工业为主体的大规模重点建设,基本建立了独立的比较完备的工业体系,不仅传统产业部门基本建设齐全,面且航天、航空、核工业、计算机等新兴产业部门也有了一定基础,工业品的国内替代生产能力大幅度提高(见表1)。大规模的重点建设直接推动了中国的工业化。在国民收入中,1970年之后工业收入已占重要地位,1978年工业收入占国民收入的比重已达53.5%,比农业所占比重32.7%高20.8个百分点。但是,我们也应该看到,工业化的迅速进展并没有推动相应规模的农业人口向城市转化。1978年,农业就业人口仍占就业人口的70.7%,仅比1952年下降了12.8个百分点;工业就业人口只占了17.4%,仅比1952年增加10个百分点,就业结构的缓慢变动与国民收入结构的迅速变动并存,形成了这一时期由重点建设推进的工业化进程加快与城市化进程滞后的特殊局面。

表1       主要工业品国内替代生产能力的变动情况         (%)

年份

载重汽车

钢材

化肥

乙烯

纸张

手表

化纤

1952

0

69.7

15.6

80.5

0

0

1978

81.4

71.9

54.2

76.1

92.3

86.0

58.2

资料来源:国家统计局编《光辉的三十五年统计资料》,中国统计出版社,1984年版。


1979年以后,我国开始了具有历史转折意义的改革,同时产业发展重点也由重工业转向强工业,经济发展模式由封闭转向开放,从而构成这一阶段重点建设的基本背景。改革的重要目标之一,是提高资源配置效益和经营效益。为了调动地方发展经济的积极性,国家指令性计划范围逐步缩小,经济运行的商品化、货币化倾向逐步加强,对提高资源配置的灵活性和优化资源配置合理性产生了积极的影响。改革的主要措施之一是“放权让利”,中央向地方、部门放权,形成投资主体多元化;随后的地方、部门包干,又进一步强化了各种利益主体。在这种有计划商品经济机制作用下,重点建设筹资形式,投资指向,投资的组织管理都发生了根本的变化。筹资形式从单一的中央资金渠道转向中央、地方、企业、个人等多种渠道筹资,投资指向也以生产性产品为主转向消费性产品为主,投资的组织管理也出现多种形式,各种投资信托公司应运而生。

从投资体制看,国家基本建设基金,国家财政对技术改造的拨款,国家统借外资以及银行贷款,建设债券用于重点建设和重点技术改造部分,其投资总额、建设项目、项目投资额、新增生产能力、建设工期,作为指令性计划。其它全民所有制和集体所有制单位的投资作为指导性计划。国家计委负责安排的预算内投资、银行贷款和统借统还外资的投资占全民所有制单位固定资产投资的比重,1984年为63.3%,1985年为60.1%,1986年为33.4%,1987年为31.3%,1988年为24.6%,1989年为.23.6%;占全社会固定资产投资的比重,1985年为39.7%,1986年为21.9%,1987年为19.8%,1988年为15.1%,1990年为14.4%。国家预算内投资占全社会固定资产投资的比重下降幅度更大,1984年为23%,1987年为13.1%,1990年进步下降为8.7%。

投资体制的变化调动了各方面参加重点建设的积极性。以“七五”为例,国家安排重点建设项目306个,总投资规模达2955亿元,建成投产项目122个,新增一大批生产能力:煤炭开采12374万吨,发电装机容量4628万千瓦,石油开采7751万吨(含更新改造和其他投资增加能力),炼铁665万吨,炼钢512万吨,铁矿开采2342万吨,化肥123万吨,塑料86万吨,水泥1462万吨,机制纸28万吨,机制糖58万吨等。这批重点项目的建成投产,对我国优化产业结构,增强综合国力将发挥重要作用。

2、重点建设项目构成了我国工业体系的基本骨架

我国重点建设是在原有工业基础十分薄弱的条件下展开的。由于国家尽可能地集中全国的人力、财力、物力,用于国民经济发展最急需的方面。可以认为,已完成的重点工业建设项目形成了我国工业体系的基本骨架,是我国工业化的物质技术基础。

在工业建设方面,1930年同1952年相比,工业固定资产原值增长了78倍。煤、电、钢铁,纺织等工业的生产能力是几倍或几十倍地增长。同时,还建立了汽车、拖拉机、电子、石油化工、航空、航天、核工业等新的工业部门。无论是传统部门的规模扩大、水平提高,还是新兴工业部门的形成和发展,国家重点建设都起了决定性的作用。

从“一五”到“五五”期间,全国建成投产的大中型建设项目共3531个,投资总额为3539.68亿元,占同期全部建设项目投资总额的48.8%(见表2)。这些重点建设项目使我国经济实力大幅度提高,特别是在国民经济中处于主导地位的工业生产能力显著增强。据统计,这些建成投产的重点建设项目新增生产能力,煤炭工业(包括平顶山、阜新、大同、淮北、鹤岗、淮南、铜川、峰峰、鸡西、开滦)为8608万吨,占全国生产能力的1/10;石油工业(包括大庆、胜利、华北、辽河、新疆、中原、大巷、河南、吉林油田等)为9579万吨,占石油生产能力的2/3;冶金工业中炼钢(包括鞍钢、武钢、攀钢、马钢、首钢)为1443万吨,占全国生产能力的1/4;化学工业合成氨(包括西川化工厂、泸州天然气化工厂、吉林化学工业公司、栖霞山化肥厂、安庆石油化工总厂、太原化学工业公司等)为195.3万吨,占全国生产能力的1/10;机械工业中第一汽车制造厂和第二汽车制造厂的生产能力接近全国一半,洛阳轴承厂、洛阳拖拉机厂、齐齐哈尔重型机器厂、哈尔滨三大动力、武汉重型机床厂、兰州石化机械厂等都是本行业的重点骨干企业。

进入80年代以来,从1982年开始,国家在基本建设计划中,每年都安排一批国民经济急需的能源、交通、原材料以及机电、轻纺、军工、科技文卫等部门的大中型项目。8年来累计按合理工期组织建设的项目共314项,截至1989年底,共完成投资2401亿元,其中已全部或部分投产的重点项目共180个。


表2    “六五”以前重点建设基本情况

投产大中型

项目(个)

投资总额

(亿元)

占同期全部建设

项目的比重(%

“一五”

595

302.79

51.5

“二五”

581

596.61

49.5

19631965

355

189.77

45.0

“三五”

743

464.67

47.6

“四五”

742

917.18

52.0

“五五”

515

1068.66

46,6

合计

3531

3539.68

48.8

注:由于国家在1958年、1962年、1972年、1977年、1979年先后5次修订了《大中型建设项目划分标准》,因此,各历史时期的大中型项目数不完全可比。


(1)19个重点煤炭矿区,已建成投产42对矿井和露天矿,新增煤炭开采能力6884万吨为在建规模14018万吨的49.1%,占同期全国基本建设新增原煤开采能力的41.1%。建成投产若干特大型现代化矿井。

(2)大庆、辽河、胜利、中原、新疆、华北6个大油田,共新增石油开采能力10893万吨,为在建规模1917万吨的87.2%,占同期全国新增原油开采能力的94.6%。

(3)88个重点电力工程,全部建成47项,部分建成9项,共投产132台发电机组,新增发电装机容量2919万千瓦,为在建规模5392万千瓦的54%,占同期全国新增发电装机容量的5687万千瓦的57%。

(4)33个重点铁路工程,全部并通或部分并通。新建铁路里程1644.1公里,复线2816公里,电气化铁路3853.3公里,分别为在建规模的65.5%、70.4%和61.1%。

(5)13个重点港口项目,新增港口吞吐能力为13363万吨,为在建规模的69.9%,占同期全国港口吞吐能力的59.2%。建成投产的重要港口有:山东石日港是我国第一个拥有10万吨级泊位的煤码头;秦皇岛港是我国以能源输出为主的综合性国际港口,其中煤炭输出量居全国沿海港口之首,它是我国自动化程度最高、能力最大的煤码头,也是世界第一能源输出大港;上海港经过几十年扩建,目前拥有码头泊位100个,其中万吨级泊位46个,货物吞吐量1129.]万吨,跨入世界10亿吨港口的行列。

(6)63个原材料工业项目,已建成29项,部分建成9项,新增炼钢能力325万吨,炼铁能为383万吨,为在建规模的38%和42.6%,占同期全国基本建设新增能力的68%和62%;新增氧化铝能力45万吨,电解铝22万吨,为在建规模的27.3%和66%;新增乙烯90万吨,合成复90万吨,尿素156万吨,纯碱75万吨,为在建规模的60%、60%、78%和38.5%;平板玻璃1320万重量箱,水泥571万吨,为在建规模的100%和63.4%,占同期全国基本建设新增能力的54.2%和23.6%。建成投产的重大项目有上海宝山钢铁总厂、山西铝厂、北京东方化工厂,山西、镇海、新疆三套大化肥厂,广东云浮磁铁矿,黑龙江大庆、南京扬子、山东齐鲁三套乙烯装置,云南昆明三聚磷酸钠厂,江苏仪征化纤工业联合公司,河南平顶山帘子布厂,上海金山石化总厂(二期),山东烟台合成革厂,河北冀东水泥厂,安徽宁国水泥厂,上海跃华皮尔金顿玻璃厂等。

由于这些重点建设项目集中了国家优势资源,有些是成套引进项目,技术水平达到70年代末、80年代初的水平,有些接近世界先进水平。因此,这些项目成为各工业行业领域先进技术的代表,成为我国工业体系的骨干力量。

3、重点建设项目体现了国家的产业发展重点和发展方向

重点建设项目是国家最迫切、最急需的基本建设项目,因此它代表一个国家产业发展重点和方向。

“一五”时期的重点建设是以(原)苏联援建的“156”项为主体,同时包括国内自行设计建设的(投资在1000万元以上)694项限额以上的重点工程。这些项目体现了国家“优先发展重工业”的方针。在重点建设总投资中,冶金工业居第一位,占18.6%。其次是机械(主要是军工)、煤炭、化学、石油、森林与建材工业,重工业部门的总投资约占89%。轻工业中以纺织工业为主。其次是食品工业中的制糖工业。

“二五”时期的重点建设突出了“以钢为纲”的方针,钢铁生产指标一升再升。一方面,继续大规模新建、扩建“一五”时期开工的鞍山、本溪、上海、包头、武汉、太原、重庆等钢铁基地;另一方面,又集中大批物力财力先后开始建设酒泉和攀枝花两大钢铁基地。整个“二五”时期,钢铁工业基本建设投资占全国基本建设总投资的14.8%,超过“一五”时期水平的50%。由于“大跃进”是造成国民经济的全面失调,通使1964年开始大幅度压缩基建投资规模,重点建设也全面受到影响。

1963年国民经济进入调整时期。同年12月根据毛主席指示拟定的“三五”计划设想,确定要加强内地建设、重点建设项目主要安排在大三线地区(包括川、黔、陕、甘、青、宁、豫、鄂、湘、晋等10省区)。主要是加快以攀技花、酒泉和重庆为中心的建设:约需增加投资38亿元;成昆等5条铁路干线,约需增加投资42亿元。三线建设的产业重点主要包括两大部分:一部分是当时为建立战略后方基地,服务于备战和国防建设的国防科技工业,以机械、电子部门为主体,是三线工业的核心和精华;另一部分是配合国防科技工业建设和开发三线地区建设的冶金、能源、化工、电力和交通运输等民用部门和基础工业。国家先后在这一地区投入2000多亿元资金:形成固定资产1400多亿元,占当时全国固定资产总额的1/3。建立了全民所有制工业企业2.9万个,其中大中型骨干企业和科研单位2000个,形成了45个以重点产品为主的专业生产科研基地和30个各具特色的新兴工业城市。在整个三线地区,基本构成了以国防科技工业为重点,以交通、煤炭、电力、钢铁、有色金属工业为基础,以机械、电子、化工为先导,门类比较齐全的工业体系,从而大大促进了三线地区的工业发展,初步改善了我国的工业布局。

70年代初期,国际形势发生了变化,导致工业战略布局和投资结构的转变,能源和原材料等基础工业部门受到重视。同时,为了改变国内工业技术水平的落后状况,国家制定了设备进口计划。项目主要是以石油化工为主的原材料工业和电站设备,其中包括13套年产30万吨合成氨的大化肥设备,4套大化纤设备,3套以乙烯裂解为主体的大型石油化工设备,一个烷基苯厂,43套综合采煤机组,3个大型电站,一米七轧机及其附属设备,透平庄缩机和燃汽轮机等。到1978年,又大幅度扩大引进规模,其中包括6套大型的以石油为原料的化工成套项目和1套以煤为原料的大化肥设备,宝山钢铁总厂及德兴、贵州有色金属冶炼,合成革与帘子布,煤矿设备等。这些项目构成了“四五”后期和“五五”的重点建设项目。这些项目的产业指向主要是电力工业、化学工业和钢铁工业,以解决极为紧张的原材料和电力供应问题。

进入80年代,我国确立了改革开放的经济发展总方针,开始了对外开放、对内搞活经济的新的发展时期,重点建设的投资结构和布局也发生了新的变化。投资结构的调整主要是加强轻纺工业。优先发展轻纺工业是这一时期结构调整的一大特点,是对过去长期坚持优先发展重工业的扭转。1979—1985年,中央对轻工业发展实行“六优先”的政策,即在经济调整中,把发展消费品生产放在重要地位,在能源和原材料供应、运输条件、投资和贷款、外汇使用等6个方面优先保证轻工业生产的需要。1981年11月,第五届全国人民代表大会第四次会议通过《政府工作报告》,提出经济建设的十条方针,其中一条是:把消费品工业的发展放在重要地位,进一步调整重工业的服务方向。同时,在经济计划中放慢重工业的发展速度,促进轻工业更快增长,另一方面,是迫于经济进入高速增长期对能源的迫切需求,提高能源工业的投资比重。能源工业的基本建设投资占工业基本建设总投资的比重“六五”前四年上升至44.57%,而“四五”、“五五”时期仅分别为31.79%和39.77%。能源工业建设主要表现为:山西煤炭能源基地的建设,1982—1987年期间,整个基地的原煤产量由1.88亿吨增长到3.30亿吨;内蒙古东都三大露天矿建设全面展开,并部分投产;开工并建成了一大批大型水、火电站,特别是水电投资比重增加。


二、重点建设项目对城市布局和工业发展的影响


1、重点建设项目的空问配置决定了城市布局的变动趋势

社会主义城市发展和建设是与工业化分不开的,也是与国民经济建设同步进行的,表现在空间上,就是各地区的城市发展与国家的生产力布局和重点项目建设密切相关。

“一五”重点建设项目的布局贯彻了加强东北老工业基地的同时,重点在内地建设新工业基地的方针,除采煤工业外,重点建设项目主要配置在已有的大中城市;如东北的沈阳、吉林、抚顺、哈尔滨、鞍山、长春、齐齐哈尔;华北的北京、太原、石家庄、包头;华中的武汉、洛阳;四北的西安、兰州;西南的重庆、成都等。同时,在交通方便、建设条件较好的小城镇布局重点建设项目,形成新兴工业城市如富拉尔基、宝鸡、株洲、绵阳等。在城市中,重点建设项目通过“联合建设”即由国家计委牵头组织与在该市建厂的有关部委组成联合工作组进行厂址选择成组布局,建设综合配套的工业区。

第一个五年计划,国家共在100多个城市安排了重点建设项目和限额(单项投资超过1000万元)以上的工程建设。“一五”时期,结合“156”个重点项目的选址,在包头——呼和浩特地区、西安——宝鸡地区、兰州地区、西宁地区、张液——玉门地区、三门峡地区和长明地区发展了许多新型工矿城市,如1955年设立玉门市,1956年设立集宁市、马鞍山市、焦作市,1957年设立平顶山市、三门峡市,使内地的城市得到进一步的发展,初步改变了我国城市偏集东部沿海的局面。除了上述地区外,其他地区的城市也随重点建设项目展开而发展,到1957年底全国城市由1952年底的159个增至178个。

当时,由于没有城市规划,城市建设比较盲目,对工厂、住宅、交通运输及文教建设等方面没有进行合理配套。工厂建设有计划,城市建设无计划,影响了城市的总体发展,城市建设与工业建设极不适应。为了使城市建设更好地配合工业的建设,1950年6月召开了全国第一次城市建设工作会议,明确了“城市建设必须贯彻党在过渡时期的总路线、总任务,为国家的社会主义工业化、为生产、为劳动人民服务。并按照国家统一的经济计划,建设的地点和进度,采取与工业化相适应的重点建设,稳步前进的城市建设方针”。强调“一五”时期的城市建设,必须集中力量于156个项目所在的重点工业城市。从而把城市建设纳入了有计划、有步骤的轨道。

为了贯彻重点建设、稳步前进的方针,根据重点建设项目集中的程度和重要性,以及国家财力,为保证重点建设项目与城市建设协调发展的需要,把安排156个重点建设项目较多的太原、包头、兰州、西安、武汉、大同、成都和洛阳,列为重点建设城市。这些重点建设城市的共同特点是:近期建设量大,城市建设任务繁重。为了使这些城市在最短时间里发展起来,国家从中央及东部沿海的一些原有的工业城市抽调了大批技术骨干,有的工业企业甚至还成建制地迁到了内地。在投资使用上,国家保证这几个重点建设城市有足够的资金,使这些城市的工业建设和城市建设始终在有国家投资保证的情况下进行。

“二五”时期(1958—1962年)受到“大跃进”(1958—1960年)的影响,工业建设由重点建设走向遍地开花。而且“大跃进”只强调工业建设,不重视城市建设,使在“一五”时期已经不适应了的城市基础设施不但没有得到补偿,反而由于工业建设规模扩大,城市人口增多,运行超过了城市所能承载的程度,严重地影响了工业生产,特别是重点建设项目的投资效果。“二五”时期,全国施工的大中小型项目达21.8万项之多,新铺的工业点数以千计。5年中全国工业基本建设投资较之“一五”时期增长2倍,由于投资过大,城市规模迅速扩大,城市数量增加过快。被迫进行了3年调整(1962—1965年),压缩了市的建制,1965年底城市调整到169个,比1961年减少了39个。

1964年以后,由于对当时国际形势的判断,提出了一、二、三线战略布局和建设大三线的战略方针,并提出了三线建设布局要“分散、靠山、隐蔽”和“分散、靠山、进洞”的方针,将许多重要建设项目建立在远离城市的偏僻地区。必不可少的城市建设项目只有列入工业建设计划的附属工程中才能列项。在经济建设中形成只有重点建设而无城市建设的状况。有的城市(如攀枝花)把一个有机的城市肢解成若干块,由各重点建设单位各自为政进行建设,不仅浪费了建设资金,而且给工业生产造成了很多困难。

进入70年代,工业建设逐步由西向东推移。在全国能源紧缺的形势下,重点进行了石油,煤炭工业建设。在大庆油田建成年产5000万吨规模的同时,开发了胜利、冀中、辽河等油田。与此相应,在北京、天津、辽阳、大庆、淄博、南京、上海等地建设了一批以成套引进设备为主的石油化工厂;在四川及川滇、川黔交界地区建设了若干天燃气化肥厂;在靠近煤炭消费地的华北地区重点建设了充州、两淮采矿区和一批坑口电站。70年代以引进项目为主的重点建设,在项目布局上注意依托原有的城市。东部及中部的主要工业城镇集聚区是引进项目布局的主要地区。两批引进的47项主要成套项目中,东部沿海地区24个,中部和西部分别为12个和11个。东部和中部又主要集中在辽宁甲部(辽陌化纤总厂、辽河化肥厂、清河电厂),京津唐地区(燕山石化总厂、北京化工二厂、沧州化肥厂、天津化纤厂、大港和陡河电厂),长江三角洲和长江下游沿岸(金山石化总厂、栖霞山化肥厂、南京烷基苯厂、安庆化肥厂、仪征石油化纤和石油工厂、宝山钢铁总厂),胶东(齐鲁第二化肥厂和石化总厂、烟台合成革厂),江汉平原(武钢一米七轧机、湖北化肥厂、洞庭化工厂)。在西部地区主要布点于四川盆地南部泸州、赤水、昭通、成都天然气化肥厂、长寿维尼龙厂)。由于这些项目多数依托原有的中小城市,而且布局在城镇集聚区,不仅增强了原有城市的经济实力,扩大了城市规模,充分发挥了城市的集聚效应,而且促进了城市群和城镇网络的发展。重点建设形成的交通网络和基础设施大大密切了城市间的经济联系。

进入80年代,我国转入经济建设为中心的轨道。从1982年开始国家在基本建设计划中,每年都安排一批国民建设急需的能源、交通、原材料及机电、轻纺、军工、科技文卫等大中型项目。项目数量逐年增多,从1982年的50项增加到1989年的204项。8年累计按合理工期组织建设的重点建设项目314项,截至1989年底共完成2401亿元。这些项目在地区上主要配置在东中部;在城市规模上,主要集中在大中城市。

“六五”期间,在城市中共安排了472个大中型项目,约占“六五”全部846个项目的56%。按当时城市的分类,特大城市最多,约占一半,以下顺序是中等城市、大城市、小城市。投资分布是:城市大中型项目“六五”计划投资共计655亿元,其中特大城市290亿元,占44.2%;大中城市各155亿元,各占23.7%;小城市55亿元,占8.4%。

从总体上分析,“六五”计划的重点还是特大城市和大城市,这两类城市在项目和投资上均占全部城市的2/3。其中京、津、沪3个特大城市是重中之重,共安排116个项目,约占特大城市重点建设项目的一半,或全部城市项目的1/4。

按每个城市平均投资情况看,特大城市为13.18亿元/个,大城市为5.17亿元/个,中等城市为1.72亿元/个,小城市为0.31亿元/个:按人均投资来看,特大城市为611元/人,大城市为707元/人,中等城市为534元/人,小城市为277元/人。

项目布点集中在大城市和特大城市,对这两类城市调整产业结构,加速经济发展,更好地发挥工业中心和经济中心作用,起了重要的促进作用。同时,由于城市规模不断扩大,加之基础设施建设没有跟上,这两类城市普遍出现能源供应紧张、原材料短缺和交通、住宅、通讯矛盾加剧的局面。

“七五”计划提出按东、中、西三大经济地带布局生产力,使三大地带城市的重点建设项目配置情况也不一样。“七五”计划基建大中型项目投资额为245457亿元,占基建总规模5000亿元的43.09%,技改限额以上投资额473.83亿元,占技改总规模2700亿元的17.17%。在三大地带的分布情况是:东部11省市区为1229.9亿元,占46.79%。其中,基建997.04亿元,占全国大中型项目计划投资额的46.28%;技改232.86亿元,占全国限额以上技改项目计划投资的49.14%。中部地带9省区为752.85亿元,占28.64%。其中,基建618.34亿元,占全国大中型项目计划投资额的28.7%;技改134.51亿元,占全国限额以上项目投资的28.38%。西部地带9省区为399.66亿元,占15.2%。其中,基建322.57亿元,占全国基建大中型项目投资额的14.97%;技改77.09亿元,占全国技改限额以上项目投资的16.27%。

东部地带城市发展在“七五”时期由于重点建设项目布点多,也进一步加快了发展速度。特别是对外开放的迅速发展,涌现了一批新兴工业城市,如特区城市深圳、广东的惠州、佛山、江门、东莞等城市,工业发展异常迅速,成为沿海地区新兴的工业城市。一些老城市通过重点建设,也初步改变了面貌,如宁波市通过港口、电力、石化项目的重点建设,已成为华东地区新的电力基地、港口枢纽和工业中心。

2、新建重点项目往往成为新兴城市的生长点

新建的重点建设项目成为新兴城市的生长点,在我国主要有两类:一类是因矿而发、因煤而立、因油而兴等资源型城市;另一类是三线建设时期形成的机电和国防军工为主体的工业城市。前者如大庆、攀枝花等,后者如十堰、襄樊等。

资源型城市大体占城市总数的1/4。这些城市的崛起,大大加速了资源地区的开发进度促进了我国基础产业的发展。以原材料、能源和重加工产业为主体的资源型城市对我国国民经济的发展作出了重要贡献。以油都大庆为例,投产30年来累计生产原油10.14亿吨,上缴国家利税779亿元,形成固定资产147亿元。这类城市的相继诞生,促进了我国城市化进程。

资源型城市在开拓、形成、发展过程中形成自身特征。

(1)资源富集程度高。如攀枝花以富饶的矿产资源和水能资源而蜚声中外。已探明的钒钛磁铁矿储量98.5亿吨,仅次于鞍本,居全国第二位。钒、钛资源保有量分别占全国67%和94%,占世界近一半。资源潜在价值高,发展深加工、高附加值产品前景广阔。区内金沙江、雅砻江水能资源总蓄积量1.05亿千瓦,占长江流域总量的40%,可开发容量3324万千瓦。优势资源和伴随发展起来的资源加工业决定着城市的性质。

(2)资源转换速度快。在国家重点投入推动下,城市多呈跳跃式发展。攀枝花1965年工农业产值只有5833万元,工业比重只占15%。1989年增加到20.5亿元,增长34.3倍,工业比重上并到93.19%。与投产初期的1970年比较,工农业总产值增长10.51倍,财政收入增加17.5倍,社会商品零售额增长6.71倍。到1989年,一期工程投资已全部还本,以冶金、能源工业为主体的基础产业初具规模。

(3)成为区域经济的增长极。50年代初期,我国冶金工业偏集于沿海东北一隅,西南、西北地区钢产量只占3.8%。经过40年的建设,攀钢、酒钢等大中型企业相继投产,这一地区钢产量上升到占全国13%。由重点建设项目带动而发展起来的新兴城市,形成的辐射和吸引能力通过资源互补、商品交换、协作互惠、资金互融、科技互流、信息互通等多种形式,逐步成为地区经济中心。象攀枝花市已初步成为川、滇交界的经济枢纽流通走廊,近距离辐射面达20万平方公里,人口约2000万的地区。

(4)具有城市与工业基地的双重属性。资源型城市既有一般城市的属性,同时,由一种或几种资源或产品,由此形成的主导产业在城市经济中的突出地位及其在国民经济中的骨干作用消战略地位,便资源型城市具有工业基热的属性;这种共性与个性的双重属性产生的双重职能(城市经济社会组织与服务功能和发展工业的产业支柱职能)象钢都鞍山市、攀枝花市和银都金昌等这类城市均具有基础产业优势,攀枝花以冶金工业为主体的基础产业在工业产值中的比重占87.5%。在资源型城市崛起的同时也形成了若干个以优势产业或优势产品为特征的工业基地,诸如石油基地、煤炭基地、钢铁基地、镍基地等。金昌市是我国重要镍基地,镍和铝的产量分别占全国80%以上;攀枝花的钒渣产量占全国80%,投产后使我国由钒的进口国一跃而为出口国。

3、重点建设项目使老城市发展焕发青春

经过40年的建设,我国各级各类城市国营预算内企业固定资产已达10000多亿元,成为我国社会主义建设的重要物质基础。但由于长期以来对技术改造重视不够,设备老化的问题日益突出,使得一批在我国经济建设和生产力的布局拓展过程中曾发挥重要作用的老城市,工业生产潜力未能得到充分发挥,这些问题主要表现在:①设备役龄长。根据1985年工业普查资料,全国工业企业设备近1/5老化,其中大中型企业已达1/4。据对134户企业做抽样调查,1986年设备平均役龄达15年。役龄达16—20年的占34%,21—25年的占4.5%,大于25年的占6.7%,超役的设备占39%。②设备技术水平落后。技术性能达到70年代末、80年代初国际同类设备一般技术水平的仅占12.9%;达到国内先进水平的占21.8%。③老企业设备老化更为严重。辽宁现有941个大中型企业,有604个是50年代前建成的,除38个进行了总体改造外,其余的技术装备仍停留在原有水平,拥有大量新设备的老企业很少。由于企业设备老化所带来的经济效益低下,大大降低了一批老工业城市的自我积累和自我发展能力,使一些老工业城市没能充分发挥区域经济增长极作用。

由于我国的老工业城市主要是特大型和大型城市,使得这一矛盾更为突出。由于这些城市具有生产、流通、贸易、金融、信息、科技文化、交通等多种功能,工业生产潜力长期没有得到开发,就阻碍了其他产业,特别是第三产业的发展,城市建设和改造,也难以起步。

老工业城市主要工业部门形成体系,门类齐全,配套能力强,综合优势显著,如上海、天津、武汉、沈阳、广州、重庆、西安等都是多功能综合性城市。但是,工业技术改造滞后,工业经济效益下降,自我积累、自我发展能力削弱,使得综合优势难以发挥。以上海为例,早在抗日战争之前,就曾经是一个经济、金融、贸易中心,在近代中国经济发展史上起过重要的作用。建国后,经过多年建设,上海已成为全国最主要的工业基地。在全国180多个工业行业中,上海有157个。但是,由于工业企业更新改造和城市改造没有跟上,一些优势正在不断丧失,经济地位逐年下降。80年代后期,上海技术装备中相当于国际五六十年代水平的占70%,相当于七八十年代水平的占20%,真正相当于80年代水平的占5%—7%。上海市主体工业企业有1/3尚未得到改造,原有的产业优势逐渐丧失,新的主导产业和支柱产品尚未在国内外市场确立竞争优势,没有达到合理的经济规模。交通拥挤、环境污染问题也日益突出。市区平均人口密度10977人/平方公里,每平方公里居住人口超过10万的街道25个,其中超过16万的有6个。市区人均道路面积仅为2平方米多一点,为伦敦的1/10,巴黎的1/4,莫斯科和东京的1/3。每天有400万吨未经处理的工业污水排入黄浦江及其支流中,市区降尘量和居民点的噪声,好多地方超过了国家规定的标准。

改革开放以来,我国通过引进外资和引进技术,加快了城市工业的更新改造步伐。“七五时期,国家有计划、有步骤、有重点地加强现有企业更新改造。5年间,累计完成更新改造投资3976.3亿元,平均每年增长19.7%,高于同期全民所有制投资平均增长13.4%的速度。占全民所有制投资的比重由“六五”时期的28.1%提高到32%。“七五”时期新增固定资产3101.6亿元,是“六五”时期的1.8倍,相当于1965年全国国营企业固定资产原值的38%以上。国家重点对天津、沈阳、上海等老工业城市进行了更新改造投资,总额达8292亿元,比“六五”时期增加1.8%,建成投资项目16200个,新增固定资产333.4亿元,使企业老化、设备陈旧、技术落后、产品水平低的状况得到了初步改善。

以上海为例,“七五”期间,上海工业技术改造累计投资达209.7亿元,是“六五”期间工业技改规模的2.9倍,全市工业技术改造的覆盖面已达全市主体工业企业数的2/3。引进技术对外签约成交1068个项目,金额达11.6亿美元,比“六五”期间增长2%。经对1986—1988年建成投产的725个技术改造项目的投资效益作跟踪调查,这批项目在“七五”前四年实现产值140.28亿元,占同期全市独立核算工业企业新增产值180.61亿元的78%。725个项目的投入产出比是平均每投入1元,新增产值1.95元,利税0.42元。技改投资的加强,明显促进了上海产业结构调整,对继续发挥上海这个老工业基地的作用产生了深远的影响。

(1)原材料工业向高级化演进。数十年来,上海轻纺工业和有机化工工业的原料分别有60%和48%来自农副产品。原材料结构落后曾使上海工业发展严重受阻,1989年,上海替代农副产品原料的合成纤维、人造纤维、合成革、人造革等行业的产值达到42.94亿元,一定程度上缓解了农产品原料的不足,并大大提高了相关产品的挡次。钢铁工业通过技术改造,大量用国际标准组织生产的薄板、中厚板、无缝钢管、硅钢片等优质钢材,为上海的汽车、电器、造船等重加工工业提供了大发展的可能。

(2)加工工业出现向技术密集转化的趋势。这个趋势以迅速崛起的汽车、飞机、船舶、核电等产业为最显著的标志,它们将使已在上海工业比重中占1/3的机械电子产业,在一个更高的层次上发展。作为我国轿车生产基地,上海大众汽车有限公司现已年产6万辆轿车。今后十年年生产能力能发展到30万辆,产值可达200多亿元,预计相当于当年上海工业总产值的1/10。上海与美国麦道公司合作生产的MD—82大型客机,创汇上亿美元。上海建造出口的被誉为“90年代未来型”的技术密集型船舶,引起世界的关注。

(3)新兴产业与传统产业相互渗透并形成产业规模。上海高新技术产业,虽然目前创造产值比重不超过5%,但这些新的生长点渗透力强,辐射面广,高新技术的“滋长”、“发育”将促使上海产业结构向集约化、高级化的转换得以根本实现。

过去,我们建设城市,就是为了发展工业。上海解放以后,城市建设完全是以工业为中心来发展的。城市工业的集中投入使上海由过去所具有的多种功能向单一工业生产功能转化,上海作为贸易中心、金融中心的功能逐步萎缩,以至丧失,也就是必然的了。工业的过度发展,造成城市交通拥挤、住宅紧张、污染严重、城市基础设施落后的困难局面。现在,随着上海进一步对外开放,城市经济必然从单一的工业生产功能向多种功能转换。中央决定开发开放浦东也是促进上海向多功能综合城市发展,发挥上海老工业基地优势的重要步骤。这一重大战略决策必然使上海这个老工业基地城市重新焕发青春。


三、重点建设项目对城市产业结构和职能的作用


1、重点建设的产业指向对城市产业结构的作用

无论是具有全国意义及大经济区中心意义的城市,如北京、天津、沈阳、上海、武汉、重庆、广州等市(其工业结构具有一定的层次高度和综合性,且保持相对稳定),还是绝大部分中小城市,也包括部分工业基础薄弱的大城市,产业结构大多处于不稳定状态。影响城市产业结构变动的因素是多种多样的,但重点建设项目的产业指向对城市产业结构变动有直接和间接的作用。由于重点建设项目投资量大,配套项目多,关联作用强,布点在一个城市的重点建设项目往往对该市产业结构变动产生较大的影响。另一方面,城市产业结构的合理变动,需要与所在区域资源及经济特征相适应,才能使城市工业发展与经济效益提高比较好地结合起来。因此,如何使重点建设与城市产业结构优化与调整,特别是城市主导产业的合理选择有机地结合起来,具有十分重要的意义。

我国城市产业结构变动最突出地反映在工业结构变动上。从总体上说,城市工业结构变动大体经历了重工业化、轻型化和再重工业化三个大的结构变动。除工业专业化系数特别高的工矿城市以外,一般区域中心城市,大体都呈现这种变动趋势。

“一五”、“二五”时期,除一些城市依托国家重点建设项目而发展起来,成为专业化的工矿城市。如以石化为主体的大庆、茂名、东营、克拉玛依等;以煤炭为主的鸡西、阳泉、淮北、平顶山、阜新等;以冶金为主的本溪、马鞍山、黄石、渡口、个旧、金昌等市。这些城市以重点建设为主体的工业部门专业化系数很高,决定了这些城市产业结构的基本特征和经济职能。多数城市,尤其是东部城市是在依托原有基础恢复性发展的同时,都有不同程度的重工业化趋势。一方面,这一时期大规模发展重工业,普遍加强了我国城市能源、原材料及机械加工工业基础,如辽中南诸城市、京津唐等城市重工业部门大体与其周围地区的资源特征(煤、铁资源)相吻合,形成以钢铁、机械、化工及煤炭为主体的重型工业结构;另一方面,其他城市重工业部门的产值比重也都不同程度地得到提高,其中一部分城市脱离其所依托的区域资源基础,盲目发展重工业部门,造成不合理的工业配置。由于各主要城市片面追求重工业的发展,忽视轻纺工业的协调发展,结果导致轻重工业比例失调,影响了城市生产的良性循环。

60年代,国家重点建设转向三线地区,沿海地区城市产业结构变动不大,但中西部地区城市工业结构在工业规模不断扩大的同时,发生了明显的变化。由于三线工业以国防军工和为之配套的能源、原材料工业部门构成,这些行业的重点建设使得三线地区形成了一批新兴重工业城市(如攀枝花、德阳、绵阳、自贡、汉中、酒泉、十堰、襄樊等),同时,其他多数城市工业结构都出现了重工业化趋势。

70年代后期以来,国家重点建设产业重点的转移,及以技术引进为主线的工业更新改造,使城市产业结构出现了轻型化趋势。以轻纺、家电为主的高附加值产业建设项目急剧增加,重工业建设项目也以机械和设备制造居多,缓和了长期短缺的消费品市场,生产资料市场也逐步发育。强劲的需求拉力使城市工业持续高速增长,一些城市的工业年增长速度高过20%—30%。由于市场机制的作用,使得商品经济发达、产业素质和技术优势领先、自我积累和自我发展能力强的城市,取得了较好的产业结构调整效应,经济发展速度明显加快。东、中、西三大地带和各大地带内不同区域之间城市的结构效益差距越来越大,城市之间的结构性摩擦加剧。一方面,各城市追求发展高附加值产业,产业结构趋同度越来越大;另一方面,在城市间产业结构趋同的背景下,发展水平和经济效益差距不断拉大。

2、不同规模等级城市产业结构与重点建设项目的关系

对城市工业产值结构和就业人口结构所作的专业化分析表明:我国城市的工业专业化程度与城市规模成反比。也就是说,随城市规模的扩大,城市工业将从专业化转向综合化。如大城市(100—200万人口)和特大城市(200万人口以上)一般没有职能强度很高的专业化部门,而中小城市(100万人口以下)往往容易形成某一部门突出发展,工业职能专业化比较高的结构类型。一般来说,大城市和特大城市由于经济基数大,工业部门相对齐全,产业间容易形成前后关联,综合发展能力强,规模效益显著,投入产出比较高;而中小城市工业部门比较单调,多数城市专业化部门突出,产业关联不强,投入产出比较低。

在专业化程度较高的城市中,大城市和特大城市的专业化部门多属于技术水平要求较高的加工工业,如石油加工、电子工业、交通运输设备制造业及冶金工业等;中小城市工业专业化部门多属第一部门的矿业及木材采运业。其中,木材采运、石油开采、煤炭工业都具有较高的专业化率。


表3   不同规模等级城市(不包括市辖县)经济总量和经济效益指标


资料来源:《中国城市统计年鉴1991年》,中国统计出版社,1991年9月版。


从东、中、西三大地带来看,城市工业专业化程度从沿海向内地由低变高,也就是说,中西部城市的专业化程度高于东部城市。就总体而言,东部城市的专业化部门主要是加工工业部门,如文教艺术用品及印刷业、橡胶及塑料制品业、电子工业、金属制品工业及纺织、缝纫业;中西部城市主要专业化部门以资源开发型的矿业和原材料加工业为主,如煤炭、电力、石油等部门。

从表3可以看出,大城市和特大城市数量不到全国467个城市的6%—7%,但其国内生产总值占全国城市的39.2%,产品销售收入占43.5%,利税总额占48.9%,固定资产原值占40%。这一特征与长期以来我国重点建设较多地布点于这类城市有直接关系。就大城市和特大城市的内部结构看,城市间差异仍很大,而且表现出强烈的地域差异。东部的大城市和特大城市,在很长一个时期处于消极控制和投资不足的情况下,工业技术装备和城市基础设施一直超负荷运转。技术进步、设备更新改造和产业结构高度化相对缓慢。工业发展主要依赖于外延增长和工业部门的横向扩张,工业用地规模的急剧扩大和高度集中于市区、近郊区,使城市住房、交通、环境问题尖锐化。中西部的大城市和特大城市主要集中分布能源、原材料和初级加工工业部门,除重庆、西安、武汉等一些老工业基地外,绝大部分的大城市和特大城市部门结构和产品结构的层次较低,作为一个省域和更大一点的区域中心城市,其经济实力和区域辐射尚不足以对区域经济形成较强的组织和带动作用。

除了“二五”时期和三线建设时期外,我国重点建设项目以布点在大城市和特大城市居多(城市等级划分分别以当时的标准为依据)。以“六五”为例,计划共安排了846个大中型项目,除去一线管线工程(如铁路、公路、输电线路、堤防加固等)、区域性工程(如鄱阳湖治理、灌区,新疆石油开发等),安排在城市里的项目共472个。按当时城市分类标准,特大城市安排了234项,占49.6%;大城市安排了74项,占15.7%;中等城市安排了113项,占23.9%;小城市安排了51项,占10.8%。大城市和特大城市(共55个)共有3个没安排项目,而中小城市(共272个)共有176个没安排项目。安排大中型项目5个以上的城市有23个,绝大多数都是大城市和特大城市,如北京有66项、上海26项、天津24项、南京12项,沈阳、齐齐哈尔各10项,太原、广州各9项,大连、昆明各7项,重庆、兰州、唐山、济南、郑州各6项,邯郸、淮南、徐州、成都、西安、乌鲁木齐、平顶山、株洲各5项。这些城市除平顶山和株洲外,均为大城市和特大城市。由地方安排在城市中的大中型项目共145个,其中安排在省会城市的共70个,约占一半。

重点建设项目虽然数目不多,但对改变大城市和特大城市产业结构仍有重要影响。以上海为例,三大重点建设项目——每年可供114万吨合成塑料、合成橡胶及各种化工原料和油品的上海50万吨乙烯工程;每年能生产冷、热轧板卷372万吨的宝钢二期工程;可年产6万辆国际先进水平轿车的上海桑塔纳轿车一期工程等,对改变上海建国初期形成的以轻纺工业为主体的产业结构格局,产生了直接作用。1989年,能源、原材料工业产值达到173.04亿元,占整个工业产值的1/6。大众汽车公司不断扩大生产规模,将使已在上海工业比重中占1/3强的机械电子产业,在一个更高的层次上与上海最大的纺织业争雄。

目前,我国大城市和特大城市综合投入产出效益、工业投入产出效益均明显高于中小城市。在我国经济基础还比较薄弱、财力不足、又迫切需要加速工业化进程的情况下,合理发挥大城市和特大城市的经济中心作用,保持适度的规模经济和集聚效应,仍是推进我国工业化进程的明智选择。从近十多年的情况看,除了一些资源指向性的重点建设项目外,多数重点建设项目都布局在大城市和特大城市,这与我国现阶段的宏观发展需要是适应的。

但是,随着工业不断膨胀,大城市和特大城市的限制因素变得越来越显著,而经济体制的变革,也使中小城市活力普遍增强。投资主体向多元化方向发展,使城市发展不再完全依赖于中央政府的投资和支持,地方政府和企业自身为重要的投资主体。在这种形势下,中小城市的发展有了强大的推动力。

在我国经济发展模式由速度型向效益型转变过程中,大城市发展不能走单一工业发展模式的道路,而应该向多功能经济中心发展,改变过去的重生产、轻流通、轻服务,城市贸易、交通、金融、科技、服务等综合性功能萎缩的局面。因此,调整大城市的产业结构,要以强化不同城市的功能特点,增强经济中心的各种功能为取向。就工业内部而言,要将重点转向传统产业的改造,推动产业结构高级化,发展优势产业部门,实现比较优势。

从统计数据看,大城市的经济效益的确高于中小城市。但是,随着城市规模的增大、经济规模集中程度的增强,逆规模经济也在增大,如交通拥挤程度相应加剧了,供电紧张了,污染治理费增加了。一旦城市规模超过了一个城市由其地理位置、交通、供水等基础设施条件和资源条件决定的容量,将导致企业由于交通不便、水电短缺、污染严重、地价高昂等因素,使边际成本超过边际收益。当这些限制因素强烈地起作用的时候,小数额的投资已无济于事,需要一个跳跃性地突破,这就是城市发展的“门槛”成本。如山东省淄博市花费巨额投资从65公里以外的水源地引水,以解决工业用水不足的问题。天津市耗巨资修建中环线工程,以解决交通拥挤问题等。

大城市过度发展的区域机会成本也很高。在物质资源和人力资源总数既定的前提下,大城市对这些资源的占有量过多,会减少区域内中小城市对资源的占有量。在现有体制下,城市之间的横向联系尚不发达,大城市发展对中小城市的带动作用尚不显著。在这种情况下,发展大城市的区域机会成本就很高。其次,中小城市数量较多,分布相对均匀,从而更接近手资源的分布。将建设项目集中布局大城市;不利于资源的合理开发和利用。例如,甘肃省在兰州和酒泉有两个钢铁企业:酒泉靠近煤、铁资源产地,有条件建成一个大型企业;兰州钢厂则并无资源条件,还需使用酒泉的生铁和煤。但兰州钢厂设在大城市,投资偏好趋向大城市,而酒泉钢厂建设速度缓慢。

中小城市有三个层次。一是中等城市(50—100万人),这类城市一般来说基础设施比较配套,劳动力比较充足,建筑密度不大,环境有一定的容量,有条件布局国家骨千建设项目;二是城市型工业为主导的小城市(20—50万人),这类城市与大城市有着广泛的社会生产、信息联系,产业结构以为大中城市工业配套的工矿业为主,城镇中有一定的公共福利设施,城市有一定规模,工业集聚已能产生规模效益;三是作为农村社会经济发展的支撑点的小城镇(20万人口以下),与周围农村社会经济联系多,城镇工业多数是为农村生产服务和农副产品加工的农村型,生产规模小,工业原料来源和产品服务对象主要在农村。

我们应该看到,我国工业进程中面临一个突出问题就是农村中几亿剩余劳动力迫切需要向非农产业转移,大城市收纳农村剩余劳动力,受到大城市自身规模容量的制约。而中小城市通过自我发展,在国家宏观指导下,在完成农村剩余人口向非农产业转移过程中具有特殊优势。

我国国民经济呈现产业结构、技术结构和资源结构多层次化的特点。传统产业与新兴产业并存,技术——资金密集型产业与劳动密集型产业并存,决定了国民经济结构的多层次性和不同规模等级城市分工的必然性。例如,就资源结构而言,我国劳动力资源丰裕而资金极为短缺,这就要求劳动对资本的替代。因此,劳动密集型产业的发展将长期在我国产业结构中占据相当大的比重。这类产业的发展,从城市间分工上,最适合集中在中小城市。

在传统体制下,城市之间相互封锁,缺乏专业化分工协作,形成“大而全”、“小而全”的产业体系。改革开放以来,国民经济从高度集中的强制性增长(资金供给制、奉命型技术改造和创新等)向自主增长(地方和企业自主投资、自我改造、自我发展)过渡,城市间横向联系大为增强。中小城市受传统体制束缚较小,改革活力日渐显示出来,多种投资形式的出现,使其更多地建设大中型工业项目成为可能。1990年全国117个中等城市全部工业总产值3834亿元,291个小城市3430亿元,分别比上年增长9.5%和14.6%,明显高于大城市和特大城市3.2%和8.6%的速度。

由于不同规模等级的城市发展条件、环境容量和产业结构特征不尽相同,因而重点建设可目布点条件也存在显著差异。就是同一规模等级的城市受所处地区的资源条件制约,对各类重点建设项目的偏好程度也不一样。

一般来说,重加工工业项目由于配套条件要求高,多数配置在综合性城市和大城市。如建国后至80年代初期,总投资在1亿元以上的机械工业项目约20个,除了三线建设时期的政策性因素影响之外,一般都布局在大中城市。如太原重机厂、沈阳鼓风机广、长春一汽、哈尔滨汽轮机厂、富拉尔基重机厂、南京汽轮机厂、洛阳轴承厂和拖拉机广、郑州砂轮厂、武汉重机厂、兰州石化机器厂、德阳重机厂、自贡东方汽轮机厂等。而轻加工工业项目则以中小城市布点居多,如建国后至80年代初期投产的5万绽以上的新建棉纺厂约40个,其中有半数布点在中小城市。如山西介休,江苏盐城,浙江肖山,安徽蚌埠、淮北,江西九江,湖北宜昌、沙市,四川达县等,同期投产的日处理原料1000吨以上的新建糖厂50余个,大部分布点在中小城市,接近甘蔗和甜菜产区。新建的大中型维尼纶厂和大中型毛纺厂也主要布点在中小城镇,如河北维尼纶厂在井陉,山西维尼纶厂在洪洞,安徽维尼纶厂在巢县,福建维尼纶厂在永要,江西维尼纶厂在乐平,广西维尼纶厂在宜山,四川维尼纶厂在长寿,云南维尼纶厂在沾益等。毛纺厂布局状况也大致如此。

能源、原材料重点建设项目布局有两种情况:一类是资金密集度大莉技术密集度高的产业仍主要布点在各类大中城市,如钢铁项目首钢、唐钢、太钢、包钢、鞍钢、本钢、马钢、舞钢、武钢、攀钢、重钢、酒钢等,除了个别项目外,多数项目并不位于原料产地,而是布点于工业技术水平较高的大中城市,可见城市的技术条件和集聚效应的拉力大于原料产地拉力。另一类是煤炭、电力、油田等项目,多数布点在资源和原料产地。以电力工业为例,建国后至80年代初期投产的装机容量60万千瓦以上的新建火电厂约21项,多数都布点在煤炭产区,如山西神头电厂、大同二电厂、安徽淮南电厂、淮北濉溪电厂等,这样可以最大限度地节省运力。而煤炭采掘和油田项目只能布点在资源产地,否则就无法正常生产。

3、重点建设项目对城市职能的作用

我国城市发展主要是由工业化推动的。在城市各种职能中,工业经济活动往往占有相当大的比重。就现在城市工业部门结构而言,制造业占绝对优势,为我国城市的主导工业部类,其产值比重占到全部工业产值的92.53%以上,职工比重也高达88.1%。采掘业中,煤炭工业占重要地位,但受价格因素影响,产值比重相对较小,而职工比重相对较大。机械工业(包括电子通讯)比重居首位,其次是纺织、冶金、食品、化学、建材。上述六部门产值比重约占全部工业的57.48%,职工比重占55.96%。

各城市的职能分工受所在地区的地理条件影响。我国南北资源结构差异与东西经济发展水平、规模的梯度变化也反映在我国城市职能分工上。南方城市轻工业比重大于北方城市,南北相差约10个百分点。东部城市轻工业比重大于中西部城市,东西相差约4—6个百分点。若就工业内部结构看,南北城市之间工业部门优势各一。北方城市在能源、冶金、重型机械工业方面占优势;南方城市则以轻纺、食品及家庭耐用消费品为主的轻工业方面居领先地位。又如在轻纺工业中,北方城市以毛纺、皮革制品居优;南方城市则以棉、麻、丝纺突出。再如机械工业中,北方城市以机车、船舶、矿山机械、重型汽车等重型机械工业为主;南方城市则以小型机菌产品、轻型小汽车、中小型通用机械、轻工机械等轻型机械制造工业为主。东西城市之间工业部门和产品生产上则存在技术水平差距。东部城市的加工工业,尤其是深加工最终产品占绝对优势。.而采掘、原材料工业比重低于中西部地区。再以纺织工业为例,中西部城市多以粗纺、坯布等初级产品占较大比重,一些城市轻纺工业的初级品率可达30%—60%,印染及后整理能力不是:而东部城市如长江三角洲沪、杭、苏、锡等市,除用于城市间合理分工调剂的初级品外,深加工及后整理的比例明显高得多。

上述城市产业职能的地城差异固然与其所处地域资源条件和城市原有的产业结构有关,但国家重点建设对城市专业化部门的形成和产业职能变化也有重要作用。

直接作用:国家重点建设项目投资量和规模都很大,能直接增加某一产业部门的产值比和职工比,但这种作用随城市规模增大而减小。由于重点建设项目在中等城市布点较多,以对中等城市产业职能和主导产业形成的影响最为显著。

我们以几个中等城市为例。包头市50年代产业结构以农业为主,是西北地区一个皮毛、粮食集散地。1957年国家投资建设包钢,到1985年累计投资25.5亿元,占该市固定资产投资的0%,使这一城市产业结构发生了根本变化,成为以钢铁工业为主体,包括机械、稀土、建材等行业的冶金工业城市。马鞍山市也是随着马钢的建设而成为冶金工业城市的,1984年马钢的产值占全市工业总产值的54.61%,上交利税占全市上交利税总额的81.61%,其它门类工业也多是围绕钢材的后加工而发展起来的。

十堰市则是依靠加工工业重点建设项目发展起来的一个案例。1967年第二汽车制造厂破土动工,共有27个专业分厂,职工5.8万多人,工业建筑面积133万平方米,民用建筑面积140万平方米,铁路专用线83公里,厂区分路144公里,设备2万多台,成为十堰市的基本构架。以二汽为依托,以“东风”系列产品为链条,带动了一批企业的发展。如为二汽配套的东风轮胎厂以及黄龙滩发电站。以汽车工业为龙头的加工工业成为十堰市的主导产业,占该市工业总产值的90%以上。

德阳市50年代是一个以轻纺工业为主体的城市。三线建设后期,国家在德阳投资建设重型机械工业,兴建第二重型机器厂、东方电机厂和东方汽车轮机厂等重点建设项目,使这个城市的产业职能发生了根本变化,重型机械、化学和建材工业成为该市的主导产业,特别是重型机械工业的发展,带动了工业技术水平的迅速提高,拉动了一批中小企业的发展。1990年该市工业总产值近80亿元,超过自贡、绵阳而成为四川第三大工业城市。

我国专业化程度较高的工矿城市,多数与国家重点建设有直接关联。如以石化为主的大庆、茂名、东营、克拉玛依等;以煤炭为主的鸡西、阳泉、淮北、平顶山、阜新等;以冶金为主的本溪、马鞍山、黄石、攀枝花、个旧、金昌等。有些专业化城市本身就是在重点建设项目基础上发展起来的。

就是综合性大中城市,重点建设项目形成生产能力后,也会对城市产业职能发生直接作用和影响。以宁波市为例,该市以前是个以轻纺工业和海港中转为主要职能的城市。70年代后期以来,国家先后在宁波投资建设北仑港(已投资14亿元)、北仑港发电厂、镇海石化总厂等重点工程,使宁波产业结构发生了明显变化,重工业产值比迅速提高。截至1991年,宁波市总发电能力达到180万干瓦,成为华东地区新的火力发电基地;港口吞吐能力已达4000万吨,成为沿海地区新的大型中转港;石化工业也迅速兴起,成为新的主导产业。

间接作用:国家重点建设项目的产业指向和布局政策对不同区域的城市产业职能变化也会产生影响。一般来说,如果重点建设项目中能源;原材料工业项目多,而又强调接近原料地和燃料地时,则重点建设项目会较多地布局在内地城市,使之能源、原材料工业部门职能强化。若加工工业项目居多,则项目布点必然更多地偏向工业基础较好的沿海、沿江地区、或城市密集.区,强化这些城市的综合发展能力。在传统体制和内向发展条件下,重点建设完全依赖国家积累资金,项目布点受政策因素影响较强。在改革和开放条件下,投资形式多元化,自筹、拼盘和引进外资项目增多,则自我积累能力较强的城市,产业结构调整加快,产业职能变动和升级也较快。

各个五年计划期,重点建设的产业指向不同,因而各地区城市产业发展的作用也不同。“一五”时期的目标是奠定国家工业化基础,重点建设项目以冶金、煤炭、电力、化学、石油等能源,原材料工业和国防工业为主。项目安排主要集中在东北、华北的资源富集地区,使其城市普遍形成以重型工业为主的产业职能。三线建设时期,项目重点是国防工业和与之配套的冶金、能源、交通等部门,使中西部地区城市在轻工业没有充分发展的条件下,普遍出现重化工化倾向、重型加工和能源、原材料部门成为这一区域城市的产业职能部门。“五五”时期开始以引进项目为中心的工业建设,引进的47项重点建设项目,加工工业项目占很大比重。布点也主要集中在工业基础较好的城市密集区和沿海、沿江地区。使这些地区,包括中南、京津唐、长江三角洲、胶东、江汉平原、四川盆地的城市综合加工能力明显增强。80年代对外开放后,沿海城市通过引进外资兴办重点建设项目,青岛、天津、大连等老工业城市对原有项目进行了大的更新改造,使沿海城市产业的综合发展能力进一步提高。

当然,重点建设项目布点不当,也会造成城市间不合理的产业分工,使城市职能背离自身的优势。如相当一部分重点建设项目的布点与城市性质及其在区域城镇体系中担负的基本职能不协调。如首都北京及杭州、苏州、桂林等许多旅游资源开发条件较好的城市,却不适当地配置了较多的重化工业项目。北京作为首都,是我国与国际交往的政治、科技文化、交通、信息通讯和国内外旅游的中心城市。依据其城市发展的方向,其产业发展重点应放在电子、精密机械,信息通讯、印刷等高技术产业及旅游业上。然而,自50年代以来,以钢铁、石化、基本化工等为主的原料工业发展一直居于主导地位,其产值比重不断上升,到80年代超过加工工业,造成大量原材料及初级产品调出、调进。每年需调进1800万吨煤炭、600万吨石油、400多万吨铁矿粉及其他物资。而初级产品中,每年又调出几十万吨生铁和钢坯、100多万吨焦炭及大量化工原料。这些大耗能、耗水、运量大、污染多的工业部门给北京市供水、供电、交通运输及环境整治带来沉重负担,并且制约了高新技术产业的发展。&


          (1993年5月)·142.