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第三章 统筹区域发展要求解决的主要区域发展问题(3.3)时间: 2019-11-15信息来源:中国市场出版社 2007年1月 作者:主编 陈宣庆 张可云 副主编 孙广宣 周毅仁 责编:qgy

3.3  东部地区部分发达城市的膨胀问题

 

改革开放以来,中国进入了一个崭新的历史时期,中国的大城市飞速发展。以北京、上海为龙头的东部城市在短短二十几年里,经济实力不断壮大,城市规模不断扩大。然而,在看到改革开放累累硕果的同时,我们也应当注意到逐渐暴露的东部部分发达城市的膨胀问题。

 

3.3.1 东部地区部分发达城市膨胀间题的界定

随着城市经济的飞速发展,城市人口的迅猛增长,城市的土地面积扩张相对增长缓慢,在城市化的进程中,人口继续由农村向城市迁移,形成大规模的人口流动,给大城市的发展带来很大的压力。到20世纪90年代末,我国东部沿海的一些特大城市出现了城区人口急剧膨胀、住房短缺、房价高速上涨、就业竞争激烈、公共交通设施略显不足、环境污染的现象。东部沿海地区特大城市的膨胀问题初露端倪。

——膨胀问题的提出

膨胀问题,即“膨胀病”,通常出现在膨胀区域。所谓膨胀区域,是那些经济活动和人口过度密集,以至于出现了明显的聚集规模不经济的区域。所谓膨胀问题指的是,当一个国家的发达地区接近中等发达水平(人均GDP5000-6000美元)时,在发达地区的部分城市显露出的以人口过度膨胀、人口密度和企业密度过大、路网交通建设相对经济发展滞后、生态环境因经济发展而恶化、经济结构不合理、经济发展缓慢甚至停滞为特征的城市发展现象。

——我国东部特大城市发展阶段判断

上海与北京等重要经济中心早在20世纪初就出现了膨胀的迹象,东部部分比较发达的地区早已受到拥挤膨胀问题的困扰。例如,1989年,上海市10个中心区的人口密度和工业企业密度分别达到25104/平方公里与20.7/平方公里,在面积为149平方公里的老市区,这两个指标分别高达42900/平方公里与34/平方公里,其拥挤度从全球范围来看也是极其罕见的。人口与产业高度拥挤不仅使现有企业的发展受到制约,居民生活质量难以提高,而且在用工、用地、用水、用电、环境等诸多方面妨碍了高新技术产业与第三产业的发展。可以说,20世纪90年代的上海就已经发展到了膨胀的边缘,若不适时调整产业布局并将传统产业转移出去,上海便有可能陷人萧条的境地。

从人均GDP来看,北京2001年为25523元,2002年为28449元,2003年为32061元,2004年为37058元,平均增长率为13.2%①。按照这个发展速度,北京将在2005年,人均GDP超过40000元大关,达到中等发达水平。上海2003年的人均GDP46718元②,超过了40000元大关,达到了中等发达水平。在2003年人均GDP超过40000元的城市,还有厦门、珠海、广州、深圳,其中深圳的人均GDP达到了189525元。

从发展阶段来看,东部部分发达城市的经济实力已经达到了中等发达水平。这也意味着膨胀问题可能会在一些比较发达的城市地区出现,我们应当对东部部分发达城市的这一问题给予关注,尽可能做到未雨绸缪。

 

3.3.2   东部地区部分发达城市膨胀问题的主要表现

改革开放初期,我国东部沿海的大城市大都保持了快增长、高效益、低通胀的良好发展势头,但随着自身的进一步发展,东部部分发达城市的发展也遇到了一些问题。尤其是东部部分特大城市规模不断扩张,城市自身的膨胀问题开始显现。城市问题主要表现在以下几个方面:第一,空间处于高负荷状态;人口密度加速增长;第二,传统产业所占资产总量很大,但贡献率不高,挤占了以高新技术产业为代表的新经济产业的发展空间,产业转移困难;第三,城市基础设施供给能力不足,以交通拥堵状况最为明显;第四,环境问题继续显现,无法有效治理,水电以及其他资源短缺趋势加重。

——人口总量膨胀,人口密度过大

第一,人口密度过大。以北京市为例,北京市人口绝对量增长迅速。1990年,北京市常住人口1086万人,到了1995年增长到1251.1万人,2000年达到1363.6万人,2004年达到1492.7万人。历年的常住人口情况见图3-11

 

 

 

容纳了全市19.75%的人口,而远郊区57.09%的面积却只有31.12%的人口居住。尽管近年来城市郊区化进程开始提速,中心区外围的周边地区陆续新建了一些居民小区,城区危旧房改造进程加快,城区居民开始外迁,但是由于受到通勤方式、配套设施和布局分散等因素的影响,城市中心区的人口密度仍然很大,城区居住压力尚未得到根本缓解。  

 

第二,人口自然增长速度较慢,但是人口机械增长过快。

北京市常住人口2004年已达1492.7万人①。与1949年的420.1万人相比,55年间常住人口增长了近2.6倍,平均每年增加19.5万人,年均增长率为2.3%20世纪90年代以前,常住人口增长以自然增长和户籍迁移增长为主;90年代以后,以外来人口增长和户籍迁移增长为主。1991年以来,外来人口大量涌入北京,逐渐成为北京市常住人口增长的主要因素,北京常住人口发展进人外来人口大量增加阶段。1991-2004年,在全市增加的人口中,外来人口占到63%;自然增加人口只占全部增加人口的7%

2004年,北京市人口机械增加14.65万人②,比2001年的14.11万人增加0.54万人。而同期北京市人口自然变动2003年为-1.30万人,2004年为0.36万人。因此尽管北京市人口自然增长率并不高,如图3-14所示,甚至在2003年出现了负增长,2004年也不到0.1%,但是北京市的常住人口依然增长迅速。  

未来二十年,人口自然增长对北京市人口增长的影响将越来越小,而人口机械增长将越来越成为北京市人口增长的主导因素。人口机械增长呈高增长势头,人口规模难以控制。

—一工业运营成本偏高,企业运营环境质量下降

对于东部发达城市来说,在发展方向选择时应着力发展无污染、低耗能、环保型、劳动密集型的工业,但是由于种种原因,在东部发达城市中,传统工业依然占据着较大的比重。

以北京为例,北京市传统产业的企业覆盖面仍然很高,2004年在北京市大中型工业企业中,传统能源、化工、冶金类企业共51家,占所有大中型企业的1/8。而所有传统产业的企业更是占大中型企业数的81%①。2005111月,高新技术产业的累计工业增加值为482.2亿元,仅占全部工业增加值的30%②。

尽管近几年国有企业改制工作不断加强,但全部国有工业的企业数比重仍然偏大。2004年北京市国有工业企业1331家,占全市4324家企业的比重为30.7%③。不仅如此,北京市还聚集着一些消耗能源的企业。众所周知,北京市是能源匮乏的城市,因此许多计划经济时代建立起来的高耗能企业在北京聚集显然是不经济的,无法获得聚集效应和区域优势。

在北京市有限的空间内部,传统经济没有及时外迁,阻碍了适宜在北京市发展的都市型工业的发展。从土地、用电和用水三个直接成本来看,北京的优质产业用地价格比上海略低,但与武汉和重庆相比,工业用地价格就太高了。北京工业用地价格是重庆的3倍,武汉的10倍①。

北京的工业用电成本偏高。从北京、夫津、上海和广东四个地区综合用电价格来看,北京是最高的。比较北京、天津、上海、广东的工业用电价格,可以看出,北京的工业用电价格0.39/千瓦时,比天津高0.04/千瓦时,日广东高0.07/千瓦时,和上海的差距更是达到了0.09/千瓦时②。

此外,北京市原本就是缺水的城市,在城市不断膨胀的时候,城市所容纳的企业的数量不断上升,水资源匮乏的问题直接制约北京工业的发展。反映在水价上,北京的工业用水成本达到每立方米3.2元,是上海的3倍,广州的2倍多,比天津高出33个百分点③。

如果不及时将重污染、高耗能的工业门类及时外迁,一方面必然会挤压现代制造业和适宜都市发展的工业的成长,另一方面也会使得北京市不堪重负,无法承载重化工业之重。

——房价节节攀升,城市住房紧张

城市规模的急剧膨胀,城市人口的迅速增加,人口密度特别是城区人口密度不断上升,是东部具有膨胀问题的城市的共同特征。人口总量与人口密度的迅速上升,必然产生对于住房的迫切需求,在短期内就会形成巨大的住房供给缺口,房价不断上升。

城市膨胀给政府城市基础设施建设投资带来巨大的压力。当城市财政收入无法满足城市基础设施和市政建设需要的时候,为了筹集城市建设资金,满足城市基础设施和市政建设的需要,缓解财政压力,从20世纪80年代中期开始,市政府及有关业务部门出台了一系列集资办法,对房地产开发项目征收品种繁多税费,这些税费自然要进人开发商的开发成本。住房价格在原来的基础上,进一步上升。

如表3-10所示,北京市的房价在2004年依然保持强劲的增长势头,1-11月,北京市的商品住宅现房涨幅2.7个百分点,商品住宅期房的价格涨幅更是达到5.1个百分点,平均售价分别为4653/平方米和5584/平方米。

诚然,北京市的房价上升不能排除炒作的因素,但是大量炒房团的涌入必然成因于对北京住房需求的未来预期。从北京市的人口增长、企业密度不断变高的趋势来看,北京市的房价不仅仅是虚火上升,而是有很大比重的市场因素。如果不能有效解决城市过度膨胀的问题,房价上涨的问题就无法得到根治。

 

将北京、上海的住房价格与收入比同全国的平均水平相比较可以发现,住房价格收入比北京为12.4,上海为8.7,而全国的平均水平仅为7.8①。上海市2003年平均房价达到5118/平方米,比上年增长24.2%,其平均地价水平为2164/平方米,比上年增长5.34%,地价增幅约为房价增幅的1/5。北京市2003年上半年商品住宅的平均售价为6847/平方米,比2002年的6227/平方米上升了10.0%,平均地价水平为2331/平方米,比上年增长2.34%,其地价增幅也是房价增幅的1/5。如果单从套房售价来看,北京的套房售价更是全国套房售价的2倍之多,上海也是全国平均水平的1.5倍之多、见表3-11

 

城市的膨胀问题显现的主要特征之一,就是城市基础设施和市政设施经济管理体制始终落后于城市的发展。这种落后给房地产经济也带来巨大的阻力。把原本应该由政府财政来解决的城市基础设施问题,推给房地产商来解决,这必然会导致房地产价格不断攀升。

随着经济社会不断发展,一些发达城市的膨胀问题不加以解决,对城市基础设施、市政设施、环境设施和社会设施水平的需求不断提高,房价不断上升,将会给居住在发达城市的居民带来困扰和忧虑,从而引发更多的社会问题。

——交通体系不堪重负,交通问题亟待解决

东部城市的现代化、城市化发展迅速,交通需求特别是机动车交通需求,正处于超常增长状态,因而使历史上逐渐积累起来的交通总需求与总供给失衡,导致大范围交通拥挤阻塞,造成城市活动效率日趋下降。

北京作为首都,是一座功能与结构复杂、人口与用地规模巨大、吸引与辐射范围广泛、社会活动与经济活动高度集中的特大城市,交通首当其冲,所以上述矛盾更加突出。从机动车辆增长速度来看,2003年,北京市机动车保有量从2002年的176.5万辆增加到199.1万辆①,增长率为12.79%,而同期公路长度的增长率仅为0.65%②。从图3-15可以清楚看到,自1993年以来,北京市公路增长率远远低于机动车辆增长率。这种差距必然导致公路上会拥挤更多数量的机动车,使得北京市的交通问题愈演愈烈。  

 

不仅如此,随着超强度的土地开发,市中心区吸引、产生了大量交通流,城区单位面积汽车保有量为近郊区的9倍,机动车出行强度为近郊区的5.1倍③。这势必导致膨胀愈演愈烈,使得市中心区土地开发强度愈来愈大,造成土地开发与其交通环境最大允许容量的矛盾日益突出。

20世纪80年代以来,随着城市建设用地不断扩张,中心区范围也逐渐扩大到三环路附近。扩展后的中心区,特别是其中黄金地段地价的不断上涨,导致了这一地区土地利用结构以及开发强度向不利于缓解交通紧张的方向发展,并与交通环境最大允许容量的矛盾日益突出。应该承认,利用级差地租的梯度分布原理,在地价高的中心区引资搞开发,有其合理与必要的一面。但是,这种开发活动与其他许多事物一样,如超过一定的限度,势必引发一系列负面影响,产生与开发的初衷相悖的负面效果。

此外,城市膨胀还会导致停车空间和停车设施严重不足,无法满足日益增长的对停车空间的需求。机动车数量的迅速增加,特别是私家车数量的增加,致使汽车停车设施严重短缺的矛盾,已从中心区扩展到市区外围和生活居住区。

——生态环境与资源恶化

城市膨胀问题的加重,还会使得生态环境超负荷,资源紧张。东部很多发达城市都出现了资源紧张的局面,各种污染问题也是这些城市的通病。

第一,空气污染严重。随着耗煤量的不断增加,北京市每年煤雾日从20世纪50年代的60天上升到80年代的150天左右。在规划市区范围内,总悬浮微粒和飘尘常年超标1-3倍。在市区建成区,一氧化碳和氮氧化物污染常年超标1-3倍。2002年二氧化硫全年平均达到0.067毫克/立方米,二氧化氮含量达到0.076毫克/立方米,分别是2001年的104.7%107%

第二,水质恶化。在流经城市的河渠中,污水中有机污染物逐年增多,其中数十种属国际上严格控制管理的致癌、致畸物质。如表3-12所示,到2003年,北京市受污染的河湖和水库数量为68.8%,其中受污染的河渠数量为总数的78%,受污染的湖和水库数量为51.9%。水资源形势严峻,让人堪忧。  

 

第三,生活和工业垃圾问题亟待解决。北京市每年排出工业废渣以百万吨计,其中大部分不能得到综合利用变成固体废物。随着北京市人口增加和居民生活水平的提高,城市垃圾的排放量也在逐年增加。在2004年,生活垃圾清运量491万吨,天津是181.6万吨,北京是天津的2.7倍①。

 

3.3.3  东部地区部分发达城市膨胀问题的原因分析

从某种程度上讲,东部膨胀问题是由于在相对较小的局部空间范围内人口和产业过于聚集而产生的不经济造成的,膨胀问题的成因主要集中在以下几个方面:

——城乡二元结构矛盾突出

城乡之间存在一定的差距是正常的。一个国家或地区在工业化、城市化进程加快时期,城乡之间、地区之间出现一定的发展差距是很正常的,但如果这种差距过大,就会不可避免地带来政治、社会等很多方面的问题。

从北京的情况来看,改革开放以来,北京市城乡经济基本处于一种非均衡的发展态势,这种不均衡的发展为打造首都国际化大都市,加快城市化、现代化进程奠定了基础。但在北京市城市化率达到79%,城市化已进入高级阶段,经济已具有相当基础后,城乡非均衡发展还继续惯性推进,城乡之间的差距还呈现出进一步扩大的趋势。这种趋势的扩大必然会带来以下影响:

第一,城乡居民社会福利待遇差距扩大。城乡居民在各种社会福利方面存在较大差距。很多社会福利实际上是居民的一种隐性收人。目前城市居民享受的住房公积金,各种社会保险如医疗保险、养老保险、失业保险,以及各种福利如最低工资和最低保障等,而农民都不能享受。

第二,城乡经济发展水平的差距扩大。农村经济增长速度长期落后于城市平均水平。农村经济占城市经济总量份额呈下降趋势。1990年北京地区生产总值500.8亿元,农村为117.2亿元,占全市的比重为23.4%1995年北京地区生产总值1395亿元,农村为306.6亿元,占全市的22%2003年北京地区生产总值2663亿元,农村为604亿元,占全市的16.5%②。

2004年北京市城市居民平均每人每年全部收人为17116.5元,而同期农村居民为7172.1元,仅为城市居民的42%③。

第三,城乡社会事业发展的差距突出。在医疗方面,区域之间在医疗资源的获得上存在较大差异。2003年,平均每千人拥有医院床位,城市为5.9张,农村为4张;平均每千人拥有医生,城市为4.2人,农村为2.5人;2002年,对全市1000户城市居民和2670户农村居民家庭抽样调查资料显示,城市居民人均年教育支出971元,是农村居民教育支出的1.9倍;在文化设施方面,城市平均每万人拥有公共图书馆、阅览室藏书1.9万册,农村只有0.4万册①。

第四,城乡公用事业的差距明显。城乡差距还体现在基础设施等公用事业建设上。虽然北京城市基础设施在全国处于先进水平,但农村基础设施仍较落后。农村居民饮用水大部分为自备水源,实现集中供水的地区仅限于部分小城镇的镇区。据有关部门数据显示,到2003年末,未通自来水的村还有75个,未通程控电话的村有4个,800多个村没通有线电视,400多个村的道路没有硬化,400多个村未建医疗点,900多个村未建文化体育场所。山区基础设施更为落后,有2万多人人畜饮水困难。农村一些地区垃圾、污水无人管理,生活环境差②。

——体制制度原因

第一,二元结构的管理体制造成城乡差距扩大。长期以来,政府管理部门从职能上实行的是城乡分割的管理体制,规划、基础设施建设、经济发展以及教育、卫生等许多管理部门,只管城市,不管农村。在社会福利制度、税收、就业、户籍等方面的制度安排上,都加速了城乡差别的进一步扩大。目前城市福利制度已基本完善,但农村福利制度的建立则刚刚起步,有些项目尚未列人政府议事日程。即使已有的社会福利项目如医疗、低保等,与城市相比也存在很大差别。

实行城乡分割的二元管理体制,对农民限制过多、服务过少,既不利于城市带动农村,也不利于农村内部搞活。在首都总体建设规划中,考虑市区规划多,考虑农村少,缺乏长远科学的规划,特别是在农村学校建设、污水处理、垃圾处理、公共绿地、基础设施和公共设施建设方面投入不足,使得城乡差别日益明显,企业、人口和各种物质文化成果向城市聚集,城市人均资源总量快速增加,而农村人均资源很难增长。长此以往,城乡之间人均资源、经济和文化成果的占有差距就不可避免地扩大。

第二,财政体制与行政划分的矛盾,导致城市产业空间转移受阻。现行财政、税收体制是分灶吃饭,地盘越大,税收越多,城市政府可用的财政开支就越高。所以,谁都不愿意把自己的城市行政区域的企业外迁。这样的财政政策,带来的消极结果就是,所有地区在发展中都在打自己的经济算盘,不能按照项目合理化和区域整体协调来考虑经济发展问题。

城市财政收入主要来源于财产税、营业税和其他小税种以及中央政府的财政拨款。城市规模的扩展促使城市政府将更多的资金用于城市基础设施建设,以满足城市社会经济发展的内在要求,同时,也会给城市发展带来更加充展的资金。因此,尽管城市空间的功能失调和基础设施老化、城市空间配置不合理的问题日益显露,但是,东部发达城市仍然不舍得把一些不符合自身发展的企业和产业向自己的行政辖区外转移,于是我们看到了北京的“退二进三”、“退三进四”,等行政辖区内部小范围产业转移现象,可是这种解决措施无法从根本上保证北京长远的可持续发展。目前在北京、上海等东部发达地区城市,依然存在为竞争投资所引发的税收优惠、重复建设等问题。

第三,人口管理制度不合理,流动人口不断增加。近年来,户籍制度改革呼声日渐高涨,这无疑是国家政治经济生活方面一个重要进步的表现。但是在城乡差距明显,农村剩余劳力数量庞大,城市下岗问题依然类锐,城市社会保障制度尚不健全、覆盖能力有限的情况下,如果不认识二元经济下我国农村剩余劳动力无限供给问题,以及这种无限供给对中国城市户籍制度改革的要求以及制约,改革过缓或过急都会导致许多社会问题。

东部部分发达城市已经不堪重负。农民工大量涌人,原有的城市人均资源占有量减少,就业、住房、用水、交通、医疗、教育、卫生、社会救济等城市公共事业供给严重不足。以北京为例,北京市目前已经有数百万外来务工人员,总量还在继续增长。因人口不断增加,北京人均水资源量将继续减少,即使南水北调可以带来12亿立方米水,未来只能增加人均70立方米水资源量,因而不可能根本改变北京市水资源供给状况。

在城市就业市场逐步对农村劳动力开放的条件下,我国城市失业问题今后将继续与农民进城有紧密联系。在城市劳动力市场无限供给情况下,即使目前国有、集体企业下岗工人再就业问题基本解决,严重的结构性失业问题基本缓解,但面对不断增长的城市新生劳动力,以及成本低而几乎是无限供应的农村劳动力,城市社会就业与企业用人机制中现有的问题仍然会在今后相当长时期内存在。

——历史发展原因

东部发达城市出现膨胀问题,并非一日之寒,还有深刻的历史原因。以北京为例,新中国成立后,北京在“变消费城市为生产城市”的改造中,单纯靠行政手段,没有充分尊重市场规律。到20世纪90年代初期,国家统计的工业门类是164个,北京拥有147个,占90%以上,北京的工业产值占到了全国的1/30。北京成为了一个实实在在的工业发展中心。

一方面,北京发展重化工业确实为北京带来巨大的经济效益。在一定时期,特别是一个城市处于发展的“年青阶段”,发展工业不但可以解决新增劳动力就业的需求,而且转移工业也会带来原有劳动力重新就业的压力。北京从事工业生产的劳动力,占劳动力总数的40%以上。从财政上讲,北京的工业为财政提供了巨大的贡献。比如首钢对北京的社会贡献额每年为60亿元,其中包括上缴财政收入20亿元,支付工资及劳动保险费20亿元,福利性支出、培训及贷款利息等20亿元。

另一方面,北京发展重化工业在一定时期内也符合国家工业化发展战略的要求。上世纪后20年,正是中国要实现两步走、奔小康的关键时期,北京工业占了全国工业总量的1/30,其分量至关重要。国家的发展需要北京工业的发展,北京工业的发展支持了国家工业化发展战略的实施。然而,在长期非市场机制作用下形成的工业体系,给北京未来的产业结构调整以及现代化进程带来了隐患。&