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区域经济

4. 我国实行以开放促和谐的战略思路及政策选择时间: 2017-06-30信息来源:中国区域经济学会文献 作者:魏后凯 刘长全 王业强 责编:万山

专著连载四

中国区域经济学会文献

 


区域发展创新论


  主  编:罗布江村 陈达云 陈栋生
  副主编:肖金成 郑长德

 

 我国实行以开放促和谐的战略思路及政策选择
魏后凯,刘长全,王业强
(中国社会科学院;中国民用航空总局清算中心)

    构建社会主义和谐社会,是建立良性的经济、社会、文化运行体制的过程,是使各方面关系趋于协调的过程,对外开放在构建和谐社会的过程中应发挥重要的作用。但是,从近年来对外开放的实践看,虽然对外开放有力地促进了我国经济的发展,但也引起或加剧了一些社会问题,如国家经济安全面临更大风险、粗放型经济增长对资源环境的影响、农业发展受到制约、对社会利益格局产生影响,导致不同群体利益的失调等。随着我国对外开放所面临的国内外环境发生变化,对外开放所肩负的任务逐渐多元化,其战略重点、政策目标与手段也将发生转变,这些都表明我国对外开放已进入一个新时期。一方面,必须坚持对外开放的基本国策不动摇,进一步扩展对外开放广度和深度,全面提高对外开放质量和开放型经济水平;另一方面,要统筹对外开放与国内发展,实行内外联动、相互促进,依靠对外开放促进我国经济社会发展,促进社会主义和谐社会建设。

    一、当前我国对外开放中存在的不和谐因素
    总体来看,对外开放在为和谐社会建设创造条件的同时,也带来了一些挑战和制约。突出表现在以下几个方面:
    1. 内外资不公平竞争与社会公平问题突出
    我国在对外开放过程中,通过实施一系列的优惠政策来吸引外资。进入WTO后按照规则,我国对外资企业实行国民待遇,但实际上至今仍对外资实行各种超国民待遇。优惠政策的核心是各种税收减免政策,但也包括在操作层面所给予的各种特殊照顾。长期以来,我国对外资企业贯彻“税负从轻、优惠从宽、手续从简”的原则,普遍地给予外资企业税收优惠待遇。在所得税方面,内资企业的实际税负要比外资企业高出一倍或以上。尽管1994年税制改革对内外资企业的所得税税率实行了统一,但仍给予外资企业十多项超国民待遇的优惠政策。外资企业名义税率是15%,实际只有11%,在一些地方仅有7.5%;内资企业名义税率为33%,实际为22%,国有大中型企业则高达30%(陈华亭,2005)。外资企业在职工工资的税收抵扣方面也享受了特殊的优惠,内资企业则要同时缴纳个人所得税和企业所得税。在流转税方面,对外资企业投资总额内的设备进口实行关税和增值税减免。从政策手段来看,对外资的税收优惠主要采取事后的直接减免方式,较少使用间接税收优惠手段,如折旧备抵、投资补贴等。外资企业在投资、金融和外贸管理等方面也享受优于内资企业的照顾。在投资管理方面,主要是外方投资不受国家固定资产投资规模限制的约束,并实行单独的、更宽松、更快捷的审批程序;在金融管理方面,可自行从国际市场筹措资金,可开立外汇账户,实行意愿结汇等;在外贸管理方面,享有普遍的进出口经营权,对部分进出口配额实行单独渠道管理等。总体来看,外资企业要享有更宽松、更开放的经营管理环境。
    在改革开放初期这种倾斜性优惠政策的设计有其合理性,但也带来了一些问题并逐渐显露出来,特别是内外资企业间的不公平竞争问题。超国民待遇引起的不公平竞争对内资企业产生了很大冲击,对外资进入也起到了不合理的引导作用。首先,内资企业的竞争地位被削弱。这进一步强化了外资的挤出效应,促使一部分内资外逃,以“外资”的身份重新流回国内,享受税收优惠。事实上,目前一些内资企业获取“利润”的最好办法,就是进行“合资”或者想方设法变成“假外资”,因为内外资企业的税率差异比有些行业的平均利润率还要高。其次,外资企业由于优惠政策而获得较高的报酬,扭曲了中国对外资的实际需求,在当前国内资金过剩的情况下,还进一步诱致外资大规模进入。第三,即使没有先进的生产技术与管理经验的支撑,外资企业仍能够获得市场竞争力,这就削弱了外资采用先进技术的动力,也降低了外资进入的门槛。随着内外资企业统一税制的确定,不公平竞争问题有望得到扭转,但5年过渡期的存在,使这种不利影响短期内还将继续存在。另外,内外资企业在不公平竞争的环境下形成的竞争力和市场地位的差异也将长期具有影响。
    2. 政策体系不完善使对外开放中的环境问题凸现
    改革开放以来,GDP成为考核地方政绩的主要指标甚至是唯一指标,导致对经济增长的过度追求。在此过程中,大量技术效率低、环境污染严重的产业以外资的形式流入中国,在享受外资优惠政策而快速发展的同时,也加剧了对环境的污染和破坏。当前,粗放型增长方式仍是外资引进的重要特征,并对人与自然的和谐和可持续发展产生严重负面影响。另外,在快速推动经济增长的目的引导下,国内一批以出口为导向的劳动密集型、资源密集型产业也得到了快速发展,在加速国内紧缺资源消耗的同时,也使产业结构锁定在低级水平上。这些问题的出现,一方面受当前我国所处发展阶段和国际产业梯度转移的影响,另一方面则是由国内对外开放配套政策的不完善引起的。
    在外资流入拉动我国经济增长的同时,一些高污染产业也纷纷转移过来,造成局部地区的环境恶化和经济的不可持续增长。在利用外资发展经济的迫切愿望下,一些地区在引进外资的过程中具有较大的盲目性,对项目审批把关不严,缺乏对地区经济可持续发展的考虑,给发达国家转移污染产业和夕阳产业提供了机会。制革、印染、电镀、杀虫剂、造纸、橡胶、塑料等产业一般具有高消耗、高污染的特点,是造成环境污染的主要产业。然而,这些产业一度成为外商在沿海地区投资的“热点”。不少外资企业利用中国环境管理、引资可行性分析与审批中的漏洞,向中国转移具有较高污染的产业、生产技术和设备等,造成环境污染,严重损害了社会公共利益。如一些外商通过直接投资向中国转移别国限制的生产设备和技术流程,有些投资者甚至把外国垃圾转移到中国,进行循环再利用。
    贸易结构不合理也是引起环境问题的重要因素。在我国对外出口中,货物贸易增长速度要远高于服务贸易。1997-2003年我国货物贸易出口年均增长30.2%,同期服务贸易出口年均只增长11.3%。2006年,我国货物贸易顺差高达2177亿美元,而服务贸易逆差88亿美元。目前,在出口商品中,资源消耗高、环境污染重的产品仍占有较大比重。这些产品主要依赖对国内紧缺的能源、矿产、土地和森林等资源的消耗,大量出口将会对资源环境产生严重的负面影响。即使是劳动密集型的产品,也存在一些污染严重的生产技术和工序,如棉印染、毛染整、丝印染、制革、毛皮鞣制等,如果不加选择和控制,也容易造成严重的环境污染。例如,吴江盛泽丝绸在国内外享有很高的荣誉,而盛泽镇河道下游地区的水资源也因丝印染业的发展受到极大污染(沈亚芳、应瑞瑶,2005)。
    与对外开放相配套的政策体系不完善是导致开放过程中环境问题凸现的深层次原因。正如前面所说到的,引进外资过程中的盲目性和对项目审批的不严是高污染产业流入的重要原因,而环境标准、技术标准、资源消耗标准缺失或太低是这种情况出现的政策基础。由于环保标准的缺失或较低,使发达国家有可能将不符合本国环境保护要求的产业与生产技术转移到中国。虽然《中外合资经营企业法实施条例》明确规定造成环境污染的项目不予审批,《外资企业法实施细则》也做了类似的规定,但仍有不少外资企业利用中国环境管理、引资可行性分析与审批中的漏洞,向中国转移具有较高污染的产业、生产技术和设备等。正是由于这些政策缺陷的存在,在我国经济发展受到严重资源环境约束的同时,低价值的资源和劳动密集型产品的出口规模还在快速增长,结果造成自然资源的过度利用和环境污染的加剧。
    3. 加剧了差距扩大和阶层分化的趋势
    改革开放以来,国内居民收入差距不断扩大,并出现新的阶层分化,对外开放中出现的不和谐因素加剧了这个趋势。其中,以上提到的内外资待遇上的差别就是一个重要因素,外资流入与进出口规模等的不均衡分布也使得这个问题日益突出。
    (1)地区、城乡、阶层差距不断扩大
    目前,中国是世界上收入差距最大的国家之一,基尼系数在2000年就突破了0.4的国际警戒线,目前已达到或超过0.45,甚至有人认为达到了0.47。中国的收入差距主要表现为城乡差距、地区差距和社会各阶层差距。在城乡差距方面,城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比1985年为1.86:1,2005年达到了3.22:1,2006年为3.28:1。据研究,如果仅考虑货币收入,剔除农民收入中的实物部分,目前城乡收入差距将扩大为4倍多。如果考虑到社会福利方面因素的差异,城乡实际收入差距将进一步扩大到6倍左右(孔泾源主编,2005)。在地区差距方面,自改革开放以来,我国的东西差距和农村地区差距一直在不断扩大。在1980-2005年,东部10省市人均生产总值相对水平从128.7提升到153.4(以各地区平均为100),而东北3省由150.8下降到104.0,中部6省由78.6下降到68.7,西部12省区市由71.2下降到60.6(魏后凯,2007)。此外,伴随经济结构的变化和收入差距的拉大,国内社会阶层也出现了分化。胡鞍钢、熊义志(2003)曾提出,中国存在着“一个中国,四个世界”和“一个中国,四种社会”。还有学者根据各个社会群体占有或占用经济资源、政治资源、文化资源的情况,提出十大阶层的观点(彭心安,2005)。
    (2)外资流入不均衡是加剧收入差距的重要因素
    首先,是扩大地区收入差距。中国的对外开放是从沿海向内地逐步推进的,受地理位置、经济基础和优惠政策等诸多因素的影响,目前外商在华直接投资仍高度集中在沿海地区,尤其是珠三角、长三角和环渤海湾地区。2005年中国实际利用外资626.3亿美元,其中流向东部10省市的就有535亿美元,占了85%以上,中、西部和东北地区分别只占6.5%、3.1%和4.9%,东部地区引资的绝对规模分别是三个地区的13.1、27.6和17.6倍。即使按人均引进外资的规模算,东部地区仍是中、西部和东北地区的9.9倍、21.4倍和4.1倍。截至2005年,中国各地区累计实际利用外商直接投资6438.2亿美元,其中,东部10省市占82.1%,中部6省占7.2%,西部12省区市占4.3%,东北3省占6.4%。
    外商直接投资高度集中在东部地区,有力地促进了东部地区的资本形成、产品出口规模扩大和基础设施建设,增强了其经济发展后劲。由此进一步加剧了地区差距特别是东西差距的扩大趋势。据研究,单纯从资本形成的角度看,在1985-1999年间,东部发达地区与西部落后地区之间GDP增长率的差异,大约有90%是由外商投资的差异引起的(魏后凯,2002)。其他的研究也表明,外商直接投资是导致改革开放以来东部和西部地区间经济增长差异和收入不平等的最重要的因素(Sun,1998)。

1  中国各地区实际利用外商直接投资情况
 实际利用外资金额(亿美元) 地区分布(%)
 地区
合计 东部
10省市 中部
6省 西部
12省区市 东北
3省 地区
合计 东部
10省市 中部
6省 西部
12省区市 东北
3省
1999 410.0 344.2 30.6 18.4 16.8 100 83.9 7.5 4.5 4.1
2000 423.8 348.9 29.6 18.5 26.8 100 82.3 7.0 4.4 6.3
2001 488.9 403.4 34.3 19.2 32.0 100 82.5 7.0 3.9 6.6
2002 561.5 457.2 44.0 20.2 40.1 100 81.4 7.9 3.6 7.1
2003 563.2 459.5 53.2 17.2 33.3 100 81.6 9.4 3.1 5.9
2004 659.3 521.0 61.5 17.4 59.4 100 79.0 9.3 2.6 9.0
2005 626.3 535.6 40.9 19.4 30.4 100 85.5 6.5 3.1 4.9
1979-2000 3542.7 2924.5 232.1 172.4 213.7 100 82.6 6.6 4.9 6.0
2001-2005 2895.5 2360.1 234.4 105.2 195.8 100 81.5 8.1 3.6 6.8
1979-2005 6438.2 5284.6 466.5 277.6 409.5 100 82.1 7.2 4.3 6.4
资料来源:商务部。

    其次,是扩大城乡收入差距。外商投资在各个领域的分布也是不均匀的,其中农业领域吸引外资规模及占全国的比重很低,而且自2002年以来比重出现连年下降的趋势。2002年中国农业(农、林、牧、渔业)实际利用外资10.28亿美元,占全国实际利用外资总量的1.95%。然而,2006年农业实际利用外资只有5.99亿美元,占利用外资总量的比重降至0.95%,是1997年以来的最低点。考虑到城乡人口规模的差距,农村地区人均实际利用外资的规模与城市地区相比存在巨大差距。虽然,通过产业间的关联,投向其他领域的外资也会对农业产生促进作用,但比起直接投资来说作用要小得多。因此,流向中国的外资更多的是促进了城市地区和非农产业的发展,加剧了城乡差距拉大的趋势。
    (3)对外贸易对收入差距的不利影响
    首先,出口规模的地区差距将推动收入差距扩大的趋势。与引进外资一样,对外出口在地区之间的分布也很不均匀。按货源地分地区统计(见表2),我国出口货物仍主要来自东部地区,但是与引进外资不同的是,出口向东部地区的集中趋势还在不断加强,目前已接近九成。2006年中国出口货物总值9689.4亿美元,其中来自东部地区的有8605亿美元,占到了88.8%。2000-2006年东部地区累计出口货物总值占全国的87.4%,比实际利用外资所占的比重还要高出不少。众多研究都表明出口增长是促进经济增长的重要力量(范柏乃等,2005;林毅夫等,2001;吕惠娟、许小平,2005),在内需不足的情况下,出口对经济增长的作用显得更加重要,出口规模的地区差距也将加剧收入差距扩大的趋势。由于地区间经济规模的差异,即使在同样的增长速度下,地区间收入差距也会不断拉大的,所以出口对收入差距的影响很大。另外,出口产业发展水平的地区差异还通过影响地区资金供给间接加剧收入差距扩大的趋势。外汇占款是社会资金投放的主要方式,因而出口多、引资多的地区,资金供给就相对充裕,而外汇创收少的地区则相对短缺。这就进一步强化了资金在不同地区间的不平衡分布,导致收入差距的扩大。
    其次,城乡对外贸易规模的差异也将引起城乡差距的进一步扩大。中国农产品出口比重较低,在促进农村经济发展方面作用有限。近年来虽然我国农产品出口总额逐年递增,但其占我国出口总额的比重却在不断下降。2005年中国农产品出口额271.8亿美元,占全国出口总额的比重只有3.57%,与2004年相比,出口额增长16.2%,占全国出口总额的比重却下降了0.37个百分点。在出口作用有限的同时,进口农产品的冲击还促使国内农产品价格和产量下降,进一步导致城乡收入差距的扩大。以大豆为例,2002年国内大豆平均售价为每公斤2.21元,而大豆进口价仅为每公斤1.82元;2002年我国大豆亩产133.6公斤,而美国、巴西、阿根廷等国在170公斤以上;国产大豆含油率一般在17%左右,而美国大豆平均含油率达到20%左右(李小云、李鹤,2005)。近年来,低价植物油和豆类的大量进口,对国内大豆种植业产生了很大冲击,使东北等地农业种植严重亏损,造成大量失业。

表2  1994-2006年各地区出口情况(按境内目的地和货源地)
年份 全国 东部地区 中部地区 西部地区 东北地区
 (亿美元) (亿美元) % (亿美元) % (亿美元) % (亿美元) %
1994 1210.1 984.5 81.4 65.6 5.4 62.9 5.2 97.1 8.0
1995 1487.8 1210.2 81.3 86.3 5.8 79.5 5.3 111.7 7.5
1996 1510.7 1247.0 82.5 79.7 5.3 69.9 4.6 114.1 7.6
2000 2492.0 2138.7 85.8 105.2 4.2 103.1 4.1 145.0 5.8
2001 2661.0 2304.6 86.6 112.3 4.2 99.7 3.7 144.4 5.4
2002 3256.0 2848.2 87.5 123.5 3.8 120.8 3.7 163.4 5.0
2003 4382.3 3850.7 87.9 159.8 3.6 159.9 3.6 211.8 4.8
2004 5933.3 5231.9 88.2 241.6 4.1 207.5 3.5 252.2 4.3
2005 7619.5 6746.9 88.5 277.0 3.6 263.4 3.5 332.3 4.4
2006 9689.4 8605.0 88.8 354.1 3.6 345.3 3.6 385.0 4.0
2000-2006 40242.1 35167.7 87.4  1605.1 4.0  1512 3.8  1957 4.9
资料来源:根据各年《中国统计年鉴》整理。

    4. 对民族产业和国内经济产生一定的冲击
    外资无限制的大规模流入对国内民间资本具有挤出效应。在国内资金缺短的情况下,外资进入将可以填补资金缺口。然而,在国内资金充足、没有得到充分利用的情况下,外资的进入将会对民间资本产生挤出效应。根据王志鹏和李子奈(2004)的研究,在全国范围内,FDI对国内投资存在显著的挤出效应,FDI每增加1个单位将挤出0.754-0.821个单位的国内投资。江小娟等(2001)、杨柳勇等(2002)、刘金钵等(2003)的研究也都证实这种挤出效应的存在。外商投资导致对国内资本和其他生产要素的占用、对国内市场的垄断,进而阻碍国内投资的可持续增加,这是外商投资产生挤出效应的根本原因。流入外资的投向、来源与技术特征等是外商投资产生挤出效应的直接原因。从外商投资的实际情况来看,在结构上,内外资存在很大的相似性;在技术上,外资主要投向技术密集程度不高的一般加工业;在来源上,来自港澳台的中小企业投资占有较高比例。目前,进入中国的FDI中大约有60%分布在产品过剩、生产能力闲置突出的消费品工业,投向重工业的外资只占40%(郭克莎,2000)。而且,内外资投资方向大体相同,在产业构成上具有很大的相似性,其相关系数高达0. 94(刘金钵、任荣明,2003)。因此,两者之间没有形成互补,从而加剧了外资的挤出效应。内外资的不平等竞争地位使得挤出效应更加严重,并可能导致整体效率的下降。外资进入的行业主要是那些竞争性行业或市场化程度较高的产业,在这些产业中,一些生产效率并不高的外资企业通过各种超国民待遇在国内市场获得竞争优势,挤压了相对具有更高效率的国内企业,其结果将会影响产业整体效率的提高。
    外资无限制的大规模流入将会在国内造成行业垄断,制约民族产业的发展。外资企业的进入一方面促进了市场竞争,能促进国内企业改善管理、提高技术,产生一定的技术溢出效应;但另一方面,外资企业也依靠技术、管理方面的优势及品牌等无形资产,在国内市场获得较强的垄断势力。在“以市场换技术”的方针指导下,这个问题表现得更加突出。如前所述,各种超国民待遇使得外资企业在国内获得很大的竞争力,即使是一些不具备先进生产技术与管理经验的企业,也能够据此获得市场优势。外资企业的垄断势力对国内产业的发展具有诸多不利影响。首先,这种垄断势力将会制约国内企业生产效率的提高,甚至使之下降。正如Atiken等人(1997)所指出的,外资企业的进入将导致国内企业市场份额的下降,平均固定成本上升,并有可能导致国内企业生产效率的下降。其次,由于在分工中处于劣势地位,国内企业往往主要从事加工环节,技术含量与附加价值都较低。从实际情况来看,外资企业的进入并没有完全改变中国工业品出口低水平扩张的局面,在部分行业,随着外资企业出口的增加,甚至出现了内资企业出口竞争力的弱化(杨丹辉,2004)。
    5. 企业社会责任问题没有引起足够重视
    企业社会责任是经济社会发展中的一个重要问题,任何企业都不仅是一个盈利组织,更是一个要对社会、自然与环境等问题负责任的组织。当前,企业社会责任问题是和谐社会建设中的重要问题,关系到社会公平的实现、人的全面发展、人与自然的和谐等。然而,一些外资企业或向中国出口产品的企业没有能够很好地承担其应有的社会责任,这些企业只把企业社会责任看作是一种附加行为或施善行为,并没有把企业社会责任融入到其核心决策中去。国家和地方行政管理部门对企业社会责任也没有足够的重视,监督管理机制不完善。
    首先是对产品安全与产品质量责任的忽视或歧视。保证产品质量是企业最基本的责任,然而也是外资企业和进口产品违背较多的责任之一,往往还涉及到广告诚信和企业伦理责任问题。以化妆品质量为例,众多国际知名化妆品在中国销售的产品中都曾出现违禁的重金属成分,广告也存在虚假宣传情况等。在涉外的产品质量问题中,有相当一部分具有针对中国市场的歧视性质,是对中国消费者所具有的社会责任的忽视。首先表现为产品质量的差异,如原料来源和质量、健康标准等的差异。一些食品企业在欧美承诺产品不含有转基因成分,而在中国销售的产品却使用转基因的原料。也有一些企业将一流产品销往美国,二流产品销往欧洲,其他的产品销往中国大陆及其他发展中国家。这种差异体现了这些企业在承担产品质量责任时所采用的不同标准,以及对中国消费者权利的漠视。其次是应对产品质量问题的政策差异,如保修、召回、更换和赔偿等政策差异。这方面的例子很多,如2000年东芝笔记本赔偿事件、2001年三菱帕杰罗越野车刹车质量问题维修与赔偿事件、2005年“雀巢奶粉碘超标”事件等。
    其次是对中国保障雇员权利的忽视。目前,在华外商投资企业直接从业人员达2400万人,占全国非农从业人员的10%。可以说,外资企业中的雇员权利保障问题对于劳动关系的和谐、人与人之间关系的和谐非常重要。一些劳工组织和跨国公司针对中国的劳工问题,制定了专门的“工厂守则”,要求中国的出口加工企业遵守。然而,恰恰有很多来自发达国家的外资企业,漠视中国的法律法规与劳动者权利,在工作安全、薪酬待遇等方面不能对中国雇员给予基本权利保障。一是不少外资企业员工获得应有劳动报酬的权利受到侵害。虽然外资企业普遍采用高工资对员工进行激励,但是工作强度也非常大,加班超时非常普遍,甚至有可能超过正常工作时间并得不到应有补偿。也有一些外资企业不按政策规定的最低工资向雇员发放劳动报酬。二是在雇员待遇方面存在比较普遍的歧视行为,如薪酬待遇、升迁机会等。在外资企业中,外籍或来自母公司的职员通常获得比中国本地雇员高得多的工资。三是在一些领域和企业工作环境差,对劳动者健康存在伤害。由于相关法律法规不健全、行政监督管理不到位,企业在解雇员工、造成员工人身伤害等方面所承担的赔偿责任很低,一些工作环境具有人身危险、有毒物质污染、有辐射、噪音等危害的外资企业因此而来到中国。其中,一些企业只顾追求自身的利益,不配置必要的职业防护设施,或不提供劳动保护用品,严重侵犯了劳动者的职业健康权益。由于这类企业大量进入,并忽视其在保障劳动者工作环境方面的责任,导致职业病发病数量快速增长,使我国在劳动者健康防护方面面临重大挑战。
    第三,是对承担环境责任的忽视。外资企业是中国经济的重要组成部分,对中国资源环境保护、可持续发展的实现具有重要的影响。正如前文所说,在对外开放过程中,一些高污染的外资企业流入中国,在享受外资优惠政策的同时,也对环境造成了较大破坏。由于高污染外资企业进入中国主要是为了减少污染控制成本和资源利用成本,缺乏提高资源利用效率、控制污染物排放的意识和动力,甚至是为了规避这方面责任。目前,发达国家对生态环境问题给予了极大的关注,采取各种经济和法律手段保护生态环境,如对污染排放直接征收污染税、对产品征收环境税等。然而,中国在保护环境方面的措施仍不健全,国内环境保护意识也比较淡薄。在这种情况下,高污染企业在发达国家从事生产的成本很高,为了达到生态环境保护的各方面标准,需要在技术、设备、工艺方面进行大量投资。在中国则不同,由于面临的社会压力较小,环境保护要求与标准较低,使用比较传统的设备与工艺即可满足要求,这对于这些企业降低生产成本、保持竞争优势具有重要的作用。在环境成本完全外部化的情况下,这些企业缺乏在环境保护技术研发和相关设备方面投资的动力和压力。

    二、新时期实行以开放促和谐的总体战略思路
    首先需要明确的是,对外开放只是手段而不是目的,必须为我国经济社会发展与和谐社会建设服务。在以提高对外开放质量为核心的全面开放新时期,必须按照落实科学发展观和构建和谐社会的要求,实行以开放促和谐的新型开放战略。要全面提高对外开放质量和开放型经济水平,统筹对外开放与国内发展,实行内外联动、相互促进,切实依靠对外开放促进国内发展,促进社会主义和谐社会建设,走出一条以开放促和谐的新路子。
    1. 实行以开放促和谐战略的基本思路
    “以开放促和谐”战略就是,按照落实科学发展观和构建和谐社会的要求,以进一步扩大对外开放为突破口,以全面提高对外开放质量为核心,以促进和谐社会建设为目标,统筹对外开放与国内发展,着力于以开放促改革、促发展、促升级、促协调、促和谐,依靠进一步扩大对外开放,全面提高对外开放质量,促进国内经济社会发展,促进社会主义和谐社会建设。总之,对外开放应服从、服务于经济社会全面发展的需要,要以科学发展观为指导,贯彻和体现五个统筹的基本思想。
    (1)坚持以开放促改革。依靠扩大对外开放,促进国有企业改组改造和政府职能转变,促进经济运行机制和公共管理制度完善,加快现代市场体系建设,为经济发展、社会和谐创造良好的外部环境。
    (2)坚持以开放促发展。依靠扩大对外开放,促进我国经济社会的全面发展和繁荣。经济发展是社会发展和人的发展的基础,坚持以经济建设为中心是始终不能动摇的方向。但当前更应发挥对外开放在推动社会进步中的重要作用,切实改变过去那种重经济指标轻社会进步、重物质成果轻人的价值、重眼前利益轻长远福祉的发展模式。
    (3)坚持以开放促升级。就是依靠进一步扩大对外开放,全面提高对外开放质量,促进我国产业结构升级,推动企业技术进步,增强自主创新能力,提高产业国际竞争力。尤其是,要加强高新技术的引进吸收,鼓励外商投资发展高新技术产业和产业链高端环节,推动产能过剩的优势产业向海外转移和高技术产品出口。
    (4)坚持以开放促协调。就是积极调整国家对外开放战略,采取切实有效的政策措施,大力推进中西部地区、东北地区等老工业基地和农村地区对外开放的步伐,合理引导外商投资和加工贸易西进,鼓励外商参与我国主体功能区建设,使对外开放成为促进城乡区域协调发展,推动地区差距逐步向缩小方向转变的重要力量。
    (5)坚持以开放促和谐。就是依靠扩大对外开放,进一步加强资源、环境和劳动保护,大力发展节地、节水、节能、节材技术和环境友好型产业,提高资源利用效率,加快资源节约型和环境友好型社会建设,促进人与自然的和谐发展。
    2. 实行以开放促和谐战略的重点任务
    构建社会主义和谐社会,其内容十分广泛,涉及到政治、经济、社会、科技、教育、文化等各个方面。实行以开放促和谐战略,内涵也十分丰富,涉及到诸多领域和部门。当前,着重要按照社会主义和谐社会建设的要求,积极调整对外开放战略,尤其是招商引资和对外贸易战略,全面提高对外开放水平和质量,为我国构建社会主义和谐社会提供有力保障和创造良好条件。
    (1)全面推进产业结构优化升级。一是有选择地吸收外资,全面提升利用外资质量。要改变过去那种单纯追求外资数量和规模的做法,把着眼点更多地放在高新技术产业、高端产业、环保产业等领域,同时加强吸收外资研发、设计、营销、技术服务等环节,引导外资更多地流向科技、教育、文化、卫生、商务和社区服务等领域,优化吸收外资结构,促进社会全面发展。二是加强引进技术的消化吸收,增强自主创新能力。要改变过去那种重硬件、轻软件,重引进、轻消化吸收的做法,鼓励企业在引进国外先进技术设备的同时,加强对引进技术的消化、吸收和创新,着力提高企业自主创新能力。三是调整对外贸易战略,促进对外贸易优化升级。要积极鼓励高新技术产品和高附加值产品出口,限制资源消耗高、污染环境的资源型产品出口;逐步调整加工贸易政策,提高加工贸易水平和质量,积极引导加工贸易西进,鼓励企业由OEM向ODM进而向OBM方式转变。四是实施“走出去”战略,鼓励建立海外生产基地。当前,我国还没有整体进入大规模“走出去”的阶段。实施“走出去”战略,必须为促进国内发展和和谐社会建设服务。为此,要鼓励企业充分利用海外资源,在海外积极开展资源勘探和开发,建立海外资源和原料生产基地;同时,鼓励优势企业在海外建立生产基地,开辟境外经济合作区,促进国内过剩行业的产能转移,带动国内就业、设备、技术和零部件出口,并避开国际贸易摩擦。
    (2)促进经济和社会和谐发展。当前,我国经济与社会发展的不和谐,是与过去我们实行的重经济、轻社会的改革开放模式紧密联系在一起的。为此,必须按照构建和谐社会的要求,加快社会事业和服务业的对外开放,依靠扩大对外开放促进经济和社会的和谐发展。一是加快推进社会事业的对外开放。要积极引导外资参与科技、教育、文化、医疗、卫生、保险等社会事业发展,加强在社会领域的技术交流和合作。二是推动服务业和服务贸易的发展。围绕推进和谐社会建设,把服务业作为下一轮对外开放的重点,加快现代服务业的发展,积极开展服务贸易,提高承接国际服务业转移的能力,使中国成为全球服务业外包的重要基地,扩大服务贸易出口。
    (3)促进城乡区域协调发展。改革开放以来,我国实际利用的外商投资和出口高度集中在沿海少数地区,明显加剧了地区差距的扩大趋势。为此,在未来对外开放中,必须消除和弱化这种不和谐因素,把扩大对外开放与促进城乡区域协调发展有机结合起来,逐步形成以开放促协调的良性互动格局。一是大力推进新农村建设,促进城乡协调发展。重点围绕新农村建设和解决“三农”问题,鼓励外商投资发展现代农业和农产品加工业,开展产前、产中和产后服务,推进农业产业化进程;加强农业技术和良种引进,大力发展创汇农业和订单农业,鼓励农产品出口;充分利用各种海外资源,推进小城镇和农村基础设施建设。二是落实区域发展总体战略,促进区域协调发展。要着力推进中西部和东北地区的对外开放,积极引导外商投资“北上西进”,参与西部大开发、中部崛起和东北振兴,由此形成全面开放和以开放促协调的发展格局。同时,要在利用外资、投资促进、对外贸易、口岸建设等对外开放各个领域,支持贫困地区、革命老区、民族地区和边疆地区加快发展,尽快改变落后面貌。三是积极引导产业转移,构建新型产业分工格局。一方面,要鼓励和支持跨国公司在大城市中心区建立总部、研发机构、设计中心、采购中心和营运中心,并在周边地区建立零部件和组装生产基地,由此在大都市区形成按产业链延伸的新型分工格局;另一方面,要鼓励珠三角、长三角、京津冀等地区提高产业准入门槛,推动外商投资的一般加工制造业向中西部、东北和沿海周边地区转移扩散。
    (4)促进人与自然和谐发展。在过去对外开放的过程中,一些地区由于受突出政绩和急于求成思想的影响,对外资进入把关不严,引进了一些浪费资源、污染环境、档次较低的企业。在不少地区,目前大都存在低价出让工业用地的现象,一些外资企业大搞“花园式工厂”,造成土地资源浪费严重。为此,今后必须按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求,提高对外开放和利用外资质量,依靠对外开放促进人与自然和谐发展。一是建立更加严格的资源和环保标准,调整利用外资和出口产品结构。要严格禁止引进那些资源消耗高、污染排放高的外资企业,提高利用外资质量;禁止低价出让工业用地和建设“花园式工厂”,尽快推行工业用地“招拍挂”;严格限制或禁止出口那些高能耗产品和紧缺的资源型产品。二是积极推广资源节约、清洁生产和循环利用技术,提高资源利用效率。一方面,要加强国际技术合作,积极引进和推广应用节能、节水、节地、节材和环保技术;另一方面,要鼓励外资企业采用先进技术,大力发展资源节约型和环境友好型产业。

    三、实行以开放促和谐的主要政策措施
    根据新时期实施以开放促和谐战略的总体思路和重点任务,在今后一段时期内,必须进一步完善相关政策措施,推进形成以提高对外开放质量为重点的全面开放新格局。
    1. 调整国家利用外资政策,提高外资利用质量
    随着改革开放的不断推进和国际国内环境的变化,当前我国已经进入生产能力过剩、资金相对充裕的时代。在这种情况下,除了鼓励中国企业“走出去”进行海外投资,建立海外生产基地之外,还必须对利用外资的功能重新定位,及时调整国家利用外资政策,全面提高利用外资的质量。为此,必须强化外资在促进地区协调发展、推动产业升级、提高技术与管理水平方面的功能,制定实行差别化的利用外资政策,积极引导外资为促进全国产业升级和地区协调发展服务。
    (1)调整和规范招商引资政策。外商直接投资是资本、技术、品牌、人才、经营和管理经验的综合体。然而,长期以来,在各地的招商引资实践中,更多的是看重其资金功能,注重的是外资数量和规模。其结果,在不少地方,利用外资实际变成了单纯的资金引入。在早期国内资金供给不足的情况下,这种引资战略及其相应的政策设计具有一定的合理性。然而,近年来随着国内资金缺口的改善和产业整体素质的提高,外资作为资金补充的功能已明显下降。更重要的是,这种“重量轻质”的引资政策已经对国内民间资本产生了较强的挤出效应,加剧了国内生产过剩状况。从国内资金供求来看,到2007年7月为止,我国金融机构各项存贷款余额已达到117847亿元。在国内资金供给充裕的情况下,引进外资应更多地注重其技术、品牌、人才、制度与经验等载体的功能,逐步削弱其资金补充方面的功能。同时,在招商引资过程中,应采取有效措施,制止各地在优惠政策方面进行恶性竞争,搞低水平重复建设,要努力依靠改善投资环境来扩大招商引资,切实降低引资成本。
    (2)加快服务业的对外开放。长期以来,我国利用外资过多地集中在制造业,尤其是劳动密集型制造业,技术、知识密集型产业和服务业比重明显偏低。当前,应抓住国际服务业加快转移的机遇,不断拓展服务业对外开放的广度和深度,积极引导外资投向服务业,尤其是公共服务领域。一是完善服务业发展的法律、政策体系,使服务业政策与产业政策、技术政策、劳动力政策、货币金融政策等协调配合,以创造良好的吸引外资环境;二是根据国际惯例和中国的实际情况,规范外资进入服务领域的途径和方式;三是鼓励外资投向科技、教育、文化、医疗卫生等公共服务领域,采取合资、合作等方式参与教育、文化、影视服务等行业发展。
    (3)设立技术、产业和环境标准,提高利用外资质量。为全面提高利用外资质量,做到有选择地吸收外资,当前必须按照构建社会主义和谐社会的要求,积极引导外商投资方向。首先,设立技术标准,提高外资进入的技术门槛。根据产品的技术含量、在国际国内市场的发展前景、生产技术与效率水平的高低等技术标准,实行差别对待,鼓励具有先进技术的外资的流入。其次,设立产业标准,推动产业升级和产业转移。今后引进外资的重点应是一些高新技术产业、制约经济发展的瓶颈产业以及产业链中研发、设计、品牌、技术服务和关键零部件等环节。对外商投资应放弃过去普遍优惠的办法,实行差别化的有限优惠政策,鼓励外资进入以上重点领域,而一般性的外资企业仅可享受国民待遇。为此,需要与上述外资进入的技术标准相结合,明确外资优惠的产业范围。第三,设立资源消耗和环境标准,促进人与自然和谐发展。从资源集约度、投入产出效率和环境效应等方面出发,设立外资进入的资源消耗和环境标准,以此作为外资进入的硬标准,达不到要求的产业、企业绝对不允许进入。
    2. 实行差别化的引资政策,促进区际关系和谐
    从国际经验看,市场经济国家对外资的区域性优惠大都集中在各种问题区域,如落后地区、萧条地区等。自改革开放以来,我国对外资实行的区域性优惠政策恰好相反,过去主要集中在相对发达、增长迅速的东部地区。其结果,国家的外资政策在较大程度上加剧了地区差距的扩大趋势。为改变这种状况,当前必须采取多方面综合措施,积极引导外资投向中西部和东北地区,以促进城乡区域协调发展和东西良性互动。
    (1)积极引导外商投资“北上西进”。改革开放以来,我国实际利用的外商投资高度集中在东南沿海地区。为促进区域协调发展,借鉴英国、法国、荷兰等国家的经验,当前可以考虑采取“胡萝卜+大棒”的办法,积极引导外商投资“北上西进”。一方面,对珠三角、长三角等沿海发达地区,要设置更高的市场准入标准,限制其发展资源消耗高、能耗高、排放高、产品档次低的一般性产业和产品;另一方面,鼓励外资和沿海企业到中西部和东北地区投资,并在土地、信贷、财政贴息和税收刺激等方面给予相应支持。
    (2)帮助中西部搞好投资促进工作。一是帮助中西部地区编制产业发展规划,确定产业发展重点和投资导向,明确规划招商的理念;二是加大资金投入,健全商务人才培训网络,加强对中西部商务尤其是投资促进方面的人才培训;三是加强对中西部投资促进方面的设施建设,打造一体化的中西部投资促进信息平台;四是利用乌洽会、西洽会、中部博览会、中国—东盟博览会等投资贸易平台,促进区域营销和形象建设,强化对中西部投资项目的包装、推介和宣传。
    (3)鼓励沿海经济技术开发区西进。经过一二十年的发展,目前我国沿海有不少国家级经济技术开发区都面临着发展空间不足的问题。从长远发展看,除了鼓励这些开发区向海外发展外,还应该鼓励它们利用自身的管理、营销、人才和资金优势,采取合资、合作、参股、委托经营等多种形式,向中西部和东北地区扩张,以解决其发展空间不足问题。
    (4)研究制定主体功能区利用外资政策。“十一五”规划纲要明确指出:根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,并按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价。目前,国家层面的主体功能区区划规划工作正在按计划稳步推进。为支持国家主体功能区建设,当前应尽快组织力量,研究制定四类主体功能区的对外开放战略和差别化的利用外资政策。显然,对于不同的主体功能区,由于其功能定位和发展方向不同,在利用外资、扩大出口以及经济技术合作等方面也应有所差别。
    3. 促进沿边地区和重点区域的全面开放
    我国有2.2万公里陆地边境线,与十几个国家和地区接壤。沿边有9个省、自治区的135个县、旗、市、市辖区,辖区面积达180万平方公里,居住着30多个民族的2200万人口。因此,加快沿边地区对外开放步伐,大力发展边境贸易,实行以开放促开发的战略,建设沿边开放带,对于推动沿边地区发展,实现兴边富民、保土安民的目标,构筑沿边全面开放的新格局,具有十分重要的战略意义。
    (1)强化大通道和口岸建设。加快沿边地区的开放开发,应着重加强大通道和口岸建设。一是强化大通道建设。通过双边或多边协商,积极推动连接口岸的国际铁路、公路、航空和水运通道建设,保障客货运输的畅通。当前应尽快启动泛亚铁路,积极推动绥芬河、珲春口岸中俄双方铁路建设;建设联结东北亚、中亚、东南亚、南亚的航空运输体系;推进澜沧江—湄公河次区域合作,加快建设连通缅甸、越南和老挝的高等级公路,开通和改善澜沧江—湄公河航运;加强与中亚、俄罗斯的油气管道建设。二是加强口岸设施建设。尽快开通建设阿尔山等口岸。设立边境口岸建设专项资金,加大对重点口岸基础设施的投入,尽快实现重点口岸通水、通电、通路、通电讯,强化口岸功能,搞好大通关建设,实行通关便利化。建议将沿边重点口岸建设列入国家基本建设规划,并在口岸关税方面给予相应支持。
    (2)加快建设沿边对外开放带。实行“大边贸”战略,按照以开放促开发和“出口带基地、基地带产业、产业促发展”的思路,构筑“基地产业、口岸企业、出口市场”的产业化模式,统筹沿边对外开放和沿边地区发展。实施沿边公路干线工程,沿着边境线修筑一条高等级公路干线,将边境各县市和重点口岸连接起来。利用邻国丰富的资源和口岸优势,建立一批边境出口加工园区或基地,围绕国内外市场需求,大力发展以毗邻国进口原材料和满足毗邻国市场需求为主的口岸加工贸易。如黑龙江绥芬河木材出口加工基地;内蒙古满洲里石油、天然气和木材加工基地,二连浩特畜产品、有色金属加工基地等。
    (3)对口岸加工园区给予政策支持。一是在口岸加工园区设立保税仓库,或者按照国家现有保税区、出口加工区等政策,实行海关监管,封闭运行。二是在资金信贷方面,对口岸加工园区的基础设施建设,在中央外贸基金或其他方面给予支持,对园区企业给予出口信贷支持。三是在质量认证和出口商品检验方面,积极支持园区出口企业通过产品论证、国家安全认证、企业质量体系论证和环保论证。四是在开放服务贸易领域方面,允许外资银行、证券、保险、物流、商贸、中间服务等机构进入园区设立分支机构,并开展相应业务。
    (4)建立跨国经济合作区和保税区。早在1995年,国家就批准在黑河边境经济合作区成立“保税仓库”;1999年6月,国家批准在绥芬河设立“中俄绥-波互市贸易区”。为进一步推进沿边地区对外开放,促进沿边地区经济发展,建议进一步加大沿边开放力度,近期内可考虑选择条件成熟的边境口岸组织边境经济合作区试点。例如,在中俄边境组建黑河—布拉戈维申斯克、绥芬河—波格拉尼奇内、珲春—哈桑跨国经济合作区,促进双边边境贸易的发展,繁荣两国边境地区的经济。从长远发展看,可以考虑在一些有条件的边境口岸,设立以保税仓储、出口加工和转口贸易为中心业务的保税区,或者建立边境自由贸易区。
    4. 完善对外贸易政策,促进贸易结构优化升级
    通过优化进出口结构转变贸易增长方式,充分实现国内、国外资源的优势互补,是构建社会主义和谐社会的重要战略举措。为此,必须研究制定一系列相关政策措施,明确重点鼓励和限制的进出口产品领域,使进出口结构更加符合我国的产业发展需要和资源环境特征,从而促进经济社会可持续发展和和谐社会建设。
    (1)进一步优化对外贸易结构。要从可持续发展角度出发,切实转变对外贸易增长方式,优化进出口商品结构。在出口商品结构方面,要继续控制高耗能、高污染和资源性产品出口,降低出口商品的资源和能源消耗;同时,要支持具有自主知识产权、自主品牌、高附加值的产品和服务产品出口,提高出口商品的技术含量和增值程度。在进口商品结构方面,适当扩大国内短缺资源以及生产急需的能源、关键技术、重要设备和重要原材料的进口。
    (2)推动加工贸易转型升级。改革开放以来,加工贸易在推进我国对外贸易和经济发展中起到了重要作用。但也存在过多消耗资源、增值率较低、仅获取少量加工费、缺乏自主创新能力和自主品牌等诸多弊端。当前应采取多方面政策措施,引导和促进加工贸易转型升级。第一,提高国内企业参与加工贸易的程度和水平;第二,推动加工贸易产品结构升级,向以高新技术产品为主的方向转变;第三,鼓励国内企业特别是中小企业为跨国公司配套,增加零部件和原材料国内采购的比重,促进加工贸易产业链条向上下游延伸,提高技术含量和附加值;第四,完善加工贸易监管,规范发展出口加工区,探索国际通行的自由贸易区,提高加工贸易的便利程度,创造加工贸易稳定规范发展的环境。
    (3)实施倾斜性贸易优惠政策。当前,我国外贸出口高度集中在沿海少数地区,这种不平衡的贸易发展格局,是与各地的区位条件、产业和经济基础以及过去国家实行的“东倾”政策紧密联系在一起的。从构建社会主义和谐社会的角度看,政府部门应该更多地注重公平目标,实施倾斜性贸易优惠政策,促进中西部和东北地区对外贸易的发展,以充分发挥对外贸易在促进地区协调发展中的作用。首先,要加大力度促进中西部和东北地区的农产品出口,主要通过完善政策,健全对这些地区有利的农产品出口促进机制、财税支持和信贷支持等,创造良好的政策环境和贸易环境。其次,通过土地、信贷、财政贴息、税收和出口补贴等政策促进东部地区劳动力密集型出口产业向中西部地区转移,促进这些地区工业化水平的提高和农业人口的转移。
    5. 加强引进技术的消化吸收,提高自主创新能力
    从国家战略的高度,当前亟需加强对引进技术的消化、吸收和创新,切实提高企业自主创新能力和资源利用效率。首先,要促进引进技术的消化吸收,提高技术引进的实效,实现“引进技术一消化吸收一创新开发一提高国际竞争力”的良性循环。其次,要优化技术引进结构,注重引进技术的环境效应。尤其要加强资源循环利用技术、清洁生产技术、废物处理技术,以及清洁能源技术、新材料技术、能源节约技术等的引进。第三,要将引进高新技术与改造传统产业结合起来,发展高科技农业和先进制造业,在增加产出的同时减少污染物和各种废物的排放,降低人类活动对自然环境的影响。
    为实现以上目标,需要建立相应的支撑体系与鼓励措施:第一,要搭建更加完善的技术引进信息和政府公共服务平台,提高引进技术的适用性、先进性,避免低水平重复引进;第二,扭转“重硬件、轻软件”的倾向,增加技术引进过程中消化吸收配套资金比例,提高专利和专有技术许可的引进比重;第三,建立企业技术引进和创新促进体系,促进引进技术的消化吸收和推广;第四,要综合运用经济手段鼓励技术引进和创新,包括金融支持、信息支持和决策咨询等,对引进技术的消化吸收再创新工作给予适当的税收减免等优惠政策;第五,继续鼓励跨国公司来华兴办研发和设计中心,加强知识产权保护,优化创新环境,促进跨国公司在华研发活动的渐次升级;第六,设定环境效应标准考核引进技术,对能够显著改善环境、降低环境负荷、促进人与自然和谐发展的技术提供优惠政策。

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