您现在的位置:首页>区域经济 > 区域发展创新论
区域经济

30. 基于主体功能区的区域协调发展研究时间: 2018-01-08信息来源:中国区域经济学会文献 作者:王倩 邓玲 责编:万山

 专著连载三十
 中国区域经济学会文献


 
 
区域发展创新论
 
 
主  编:罗布江村 陈达云 陈栋生
  副主编:肖金成 郑长德




 
基于主体功能区的区域协调发展研究
王倩   邓玲
(四川大学经济学院)

 
 
        我国区域发展不协调问题由来已久,是一个历史存在的经济现象。改革开放以来,我国区域经济迅速发展,与此同时,区域发展不协调问题大量出现,区域协调发展及其不协调治理也在探索中前行。国家“十一五”规划在区域协调发展战略中首次提出推进形成主体功能区,把推进形成主体功能区作为促进国土空间开发和区域协调发展的新举措。本文在反思我国区域协调发展及其不协调治理基础上,针对我国区域协调发展的薄弱环节,探讨了主体功能区在促进区域协调发展方面的着力点及其新思路。
 
        一、我国区域协调发展及其不协调治理的反思
        (一)观念层面:混淆区域差异与差距,对区域协调发展缺乏全面认识
        一直以来,在区域发展中,对区域差异与区域差距的认识是不清楚的,很多生态脆弱地区无视自然地理条件的区域差异,追求区域差距的缩小和经济的赶超,结果常常是经济上的落后还没有摆脱,又导致生态环境上的更大破坏,造成经济、社会、生态的多重差距。正如马凯在2003年9月18日在全国 “十一五”规划编制工作电视电话会议上的讲话指出的,“有的地区对缩小地区差距,缺乏长期作战的思想准备,急于求成。有的地区,把地区协调发展,完全等同于缩小地区差距,又把缩小地区差距,完全等同于缩小国内生产总值的差距。” 对区域协调发展的内涵、目标、途径缺乏整体和全面的认识,难以把握区域发展不协调在不同发展阶段的主要矛盾。
        (二)战略层面:战略部署为主,区域政策针对性较差
        无论是平衡发展,还是非均衡发展,或是协调发展,只是战略布局以及手段和路径的差异,从一定意义上讲本质和目标始终还是区域协调发展和共同富裕,我国几代领导集体的区域协调发展思想可以说是一脉相承。但是,我国一直比较缺乏相应的区域政策手段的有力支撑。改革开放以前的区域经济发展以及生产力布局主要是依靠国家计划手段实现的,基本上没有明确的区域政策,中央政府关于区域发展的政策工具也比较单一,主要是拨款和贷款。改革开放以后,以扶贫为重点的区域政策有所发展,但区域政策支撑对象主要是贫困地区和西部地区。随着西部大开发和振兴东北以及中部崛起战略的提出,我国的区域协调发展开始关注问题区域,区域协调发展战略也开始有了一定的政策支撑,但是无论是把全国划分为东中西三大地带,或是东中西东北四大板块,政策覆盖范围都太广,区域政策的针对性较差。如何实施分类指导、有针对性、差别化的区域政策问题,一直是困扰区域协调发展的一个突出难题。
        (三)关注对象:注重地域繁荣,忽视人的繁荣
        我国的生产力布局思想以及协调区域发展的思想,是从促进地域繁荣为出发点的。如我国的农村扶贫政策,绝大部分的扶贫项目和扶贫投资主要是针对贫困地区的,而不是直接针对贫困家庭和贫困人口的。以发展为导向的经济目标主导着地区经济发展,在认识上存在将缩小地区差距等同于缩小经济差距的误区。这样的结果,一方面导致在区域协调发展及其不协调治理的手段选择上必然选择以开发为主的手段,注重经济,尤其是GDP的跨越式发展;另一方面,也忽视了从社会发展和公共服务角度满足人的需要和全面发展,导致经济社会发展的不协调以及地区之间基本公共服务差距日益拉大。随着科学发展观的提出,以人为本的思想在社会经济中得到了全面贯彻,区域经济发展也慢慢从重视地域繁荣向以人为本转变。
        (四)实施手段:开发为主,缺乏空间约束与开发引导
        受国外落后地区开发经验的影响,我国无论是促进区域协调发展,还是治理不协调问题,其根本手段是开发,辅助手段是援助。在指导思想上,我国一直试图走一条采取开发手段增进落后地区发展能力的道路。各个区域也把区域开发作为发展的根本手段,并把区域开发主要理解为自然资源的开采利用,追求产量、产值的增加,各地争相建设各种类型的开发区,不断扩展城市范围。空间的无序开发,致使有些不适应大规模开发的区域因为不当的开发活动而带来生态环境的严重恶化,有些经济较为密集的区域开发过度,带来土地、水以及能源的紧张和环境污染问题等等诸多空间失衡问题。空间失衡成为目前区域不协调诸多表现集中的一个焦点。
        (五)区域调控:按行政区进行区域调控,区域优势发挥不充分
        长期以来,我国对区域经济发展的评价基本上是按各级行政区划进行的。这虽然有利于调动行政区的积极性,便于区域政策操作,但很容易导致不同发展条件的地区之间盲目攀比,并使对地区发展的评价和区域政策有失客观。同时,我国各地区自然地理与经济发展基础差异很大,不同区域发展的路径和方向以及面临的突出问题是不同的,单纯按照行政区来编制规划,按照投资和项目,并以此为依据进行区域调控,缺乏针对性,也难以有效解决不同区域面临的紧迫问题,难以发挥不同区域的比较优势,致使区域分工与合作的利益机制难以构建。
        (六)绩效评价:按行政区采用相同的经济指标进行区域绩效评价,无视区域差异
        我国现行区域绩效评价存在的问题和弊端可以归结为三个方面:(1)无视区域资源环境承载能力、开发密度和潜力以及发展内涵和路径差异,主要采用经济指标进行区域评价带来的无序开发,不顾资源环境承载能力的盲目开发、过度开发已经带来了很多区域资源环境的严重破坏;(2)主要以行政区为单元进行区域绩效评价带来的盲目攀比。统一按照行政区并主要采用经济指标进行的区域绩效评价直接与部门工作绩效以及干部考核体系挂钩,不顾发展条件的盲目攀比也就难以避免。同时,行政区之间争强项目与投资也人为阻碍了区域比较优势的发挥;(3)使用同一标准评价差异化区域带来的区域调控失灵。对发展条件、发展基础和发展内容不同的区域使用同一评价标准,难以找出并解决不同区域面临的急迫问题,也难以有效引导不同区域发展比较优势。
 
        二、推进形成主体功能区关于区域协调发展思路的创新
        (一)认识区域发展的不协调的角度从区域差距转向区域差异
以往对区域发展不协调的认识主要是从区域差距出发的,认为区域发展不协调的表现就是区域差距。对区域差距的认识也有一个变化的过程,起初主要是从经济差距,尤其是GDP的绝对差距认识区域差距,随着区域发展不协调矛盾的转化及其认识的进一步深入,渐渐认识到区域经济差距背后是更大的社会差距和制度差距,到了九十年代后期,逐渐认识到我国的区域差距是一种综合的复杂的区域差距,或者说是一种系统差距。这种差距表现在社会经济生活的方方面面。
        推进形成主体功能区,是从差异角度来认识区域发展不协调的。首先,认识到区域发展差距的实质不是GDP的差距,而是人口分布、经济布局与资源环境的空间失衡;其次,认识到缩小区域发展差距,不是缩小生产领域的GDP差距,而是居民生活水平和公共服务的差距。因为生产领域的经济差距是不可能缩小的,而公共服务领域的差距缩小是应该、必须和可以缩小的;再次,每个区域的国土空间应该在工业化和城镇化进程中承担不同的功能,有些应该是开发功能,而有些应该是保护功能。同时承担开发功能的区域也要分优化开发还是重点开发,承担保护功能的区域也要分限制开发还是绝对禁止开发。
        (二)协调区域发展的手段从遍地开发到科学开发
        以往从差距角度认识区域发展的不协调问题,导致在协调区域发展的手段和政策选择上以开发为主导。从中央来看,协调区域发展的主要导向是落后地区开发。无论是输血还是造血,其主要目的是提高落后地区的发展能力,实现落后地区经济上的追赶。从地方来看,也都采取了遍地开发的发展方式,通过资源开发来缩小与发达地区的经济差距。
        推进形成主体功能区,从差异角度来认识区域发展的不协调,采取的协调手段是“有开发有保护”的管制手段而不是开发手段。认为并不是所有的国土空间都适合并能够承载大规模的工业化和城市化,有些生态脆弱地区的“不开发”的收益和贡献会远远大于开发的短期收益。对于发展条件较好、资源环境承载能力较强的区域,要进一步集聚发展,集约开发。
        (三)协调区域发展的对象由地区经济结构转向空间结构
        以往促进区域协调发展,协调的对象是地区经济结构,主要追求地区之间总量与产业的均衡。总量均衡和产业均衡一直是我国宏观调控和区域调控的重要目标。而人口、经济与资源环境的空间均衡一直没有纳入调控的范围,这也是我国空间开发无序问题以及空间失衡引致区域发展不协调的一个不容忽视的原因。
        推进形成主体功能区,协调区域发展的对象是空间结构。通过科学确定指标体系,利用遥感、地理信息等空间分析技术和手段,对国土空间的客观和综合分析评价,在分析评价基础上根据人口、交通、产业等对空间需求的预测以及对未来国土空间变动趋势的分析,划定各类主体功能区,在根据各类主体功能区的资源环境承载能力、先有开发密度和发展时序,明确各个主体功能区的定位、发展方向、开发时序、管制原则以及相应的政策配套以及绩效评价。推进形成主体功能区,实质是利用空间因素作用于区域之间的功能协同,来重组主体功能定位明确、突出的国土空间格局。
        (四)基于区域协调的调控与管理进一步向功能区延伸
        以前协调区域发展,是按照行政区、经济区进行的,如地带协调、省际协调、发达地区与欠发达地区的协调。从经济地带格局演进来看,我国先后经历了“沿海、内地”两大经济地带——“一线、二线、三线”三大经济地带——“沿海、内地、边疆”三大经济地带——“东部、中部、西部”三大经济地带——“东部、中部、西部、东北”四大区域板块。从经济区的演进来看,我国也先后有不同的省区经济区划和流域经济区划。随着城市群和大都市区的崛起,以城市群、大都市区以及“泛”区域为主体的区域协调发展不断推进。 
        主体功能区的提出,在行政区协调、地带协调、经济区协调、城市群协调、大都市区协调等基础上,更加细化了区域协调发展的空间单元,突出了不同区域主体功能的差异,以及发展方向和发展重点的差异,从而使区域调控和管理进一步延伸到功能区层面。
 
        三、区域协调发展的薄弱环节:空间协调、功能协同与区际关系协调
        (一)空间协调
        空间既是资源,又是环境。作为区域社会经济发展的前提,空间是资源,它是固定在特定地域范围内的资源;作为区域经济发展的载体和生产生活场所,空间又是环境,包括自然环境和人文环境。这种双重性就决定了空间内含了既受经济规律支配又受自然规律支配的空间开发秩序。经济活动的空间极化与扩散,自然生态的环境修复,既是空间开发的条件,又是空间开发的制约因素。因此,认识到空间的双重性以及经济规律和自然规律双重支配下的空间开发秩序,必须及早地对空间因素给予更大关注。
        与联合国布伦特兰报告相一致,可持续发展不但包括在环境上合理的经济发展(保护现有的资源以备后代之用),而且包括平衡的空间开发,这意味着特别要协调空间开发的社会、经济需求与地区的生态和文化功能的关系,从而在更大规模上有助于平衡、可持续的区域发展。[1]可持续发展内涵在空间层面的要求也进一步说明了空间协调的重要意义。
        事实上,在我国的区域经济发展中,已经出现了严重的空间无序开发以及附带的各类问题,正如前文论述,空间失衡已经成为制约区域发展不协调问题的一个焦点。必须深刻反省我国在空间开发中既违背经济规律又违背自然规律的开发活动,加强空间开发的管治与区域经济发展的空间协调。
        (二)功能协同
        从科学发展观来认识区域,区域是国民经济各组成部分相互联系中的有机整体。区域经济各组成部分有着不同程度的相互作用和相互关系,形成具有一定结构和功能的有机整体。区域的主体功能是指在更高一层系统内所履行的职能和发挥的作用,区域功能形成的内在因素和作用机制是复杂的,它具有多样构成,并在不同系统中承担不同功能。任何一个区域都具有多种功能,但其主体功能确实有限的。从区域经济的基本性质来看,区域经济的综合性反映的是区域的综合功能,而区域经济的区域性反映的是区域的主体功能。
        区域经济学较少关注对区域功能的研究,地理学较早关注了一个地区的功能,但局限于区域在自然生态系统中的功能,而相对发展较为成熟的生态功能区划也主要是依据区域生态环境敏感性、生态服务功能重要性以及生态环境特征的相似性和差异性而进行的地理空间分区。目的是明确区域生态系统类型的结构与过程特征,评价不同生态系统类型的生态服务功能及其重要性,明确生态环境敏感区,提出生态功能区划方案。[2]而在区域协调发展中,机械地按照地区比较优势进行分工并不能充分反映不同区域在大系统中的功能定位,也就无法按照差异协同来组织区域经济发展与分工合作,区域之间的功能协同没有得到充分重视。
        各地区在全国经济、社会、资源和生态系统中履行的功能不同,区域协调发展应充分重视区域之间的功能协同,从而实现系统的整体优化。
        (三)区际关系协调
        区域之间是相互联系、相互依赖和相互作用的,而区际关系协调的核心是区域利益的协调。在我国区域经济发展中,区际关系协调的问题一直没有得到有效解决,一是缺乏区域协调的机构,二是区域协调机制很不健全,三是对区际关系协调的前景或是目标较为模糊,四是区域协调手段有限。
 
        四、基于主体功能区的区域协调发展新思路
        (一)推进形成主体功能区解决区域差距过大的思路
        推进形成主体功能区,把促进区域协调发展定位于“人”,而不是地区生产总值,即促进区域协调发展的根本目的不是单纯地缩小区域生产总值的差距,而是使生活在不同区域的人民享有大体相当的生活水平和公共服务。
推进形成主体功能区,既要支持欠发达地区发展经济,也要引导发展经济条件不够好的区域的人口在工业化和城镇化进程中逐步转移到经济规模较大的区域,通过发展经济、人口转移、财政转移支付等多种途径,缩小区域间人民生活水平和公共服务的差距。
 
        (二)推进形成主体功能区解决空间失衡的思路
推进形成主体区,不是全国所有的国土都要开发,也不是所有的国土空间都要工业化和城镇化,而是少数发展经济条件较好和适宜人居的区域形成人口和经济密集区,绝大部分国土空间保持自然状态或作为生态环境得到改善的人口密度较低的农业区。
推进形成主体功能区,在区域发展总体战略基础上,进一步明确哪些区域要优化开发,哪些区域要重点开发,哪些区域要限制开发,哪些区域要禁止开发,前瞻性地引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应,促进人口、经济、资源环境的空间均衡。
        推进形成主体功能区,通过空间开发约束和开发引导,形成小区域集中、大区域均衡的开发格局。发展经济条件较好和适宜人居的区域实现人口集中布局、经济集中布局,有效控制人口和经济占用的空间,合理布局并适度扩大生态空间,形成生活空间、生产空间和生态空间结构合理、疏密得当的空间格局。
 
        (三)推进形成主体功能区促进区际关系协调的思路
        基于主体功能区的区域协调发展是一种空间管治下的区域协调发展。它是基于不同的客观因素评价的一种空间单元划分,不同于行政区划。同时对发展基础和发展内容不同的区域区别对待、分类引导,实施针对性和差别化的区域政策、绩效评价和政绩考核,这些都有利于在一定程度上打破行政区经济。
        推进形成主体功能区,各类主体功能区之间既有分工,又有合作,互促共进。优化开发区向重点开发区进行产业转移,以减轻流动人口、资源大规模调动和环境压力;重点开发区通过经济集聚,增强吸纳限制开发区和禁止开发区超载人口的能力,减轻限制开发区和禁止开发区公共服务和财政支出的压力;限制开发区和禁止开发区通过生态环境保护,为优化开发区和禁止开发区提供更多的生态功能、环境容量以及发展空间。这对于建立协调的区际关系有一定的积极意义。
        但是,需要说明的是,区际关系的协调归根到底是利益的协调。推进形成主体功能区,并不能自然就形成区域协调发展的利益机制,空间管治也不能协调区域所有的利益关系。
 
        (四)推进形成主体功能区解决问题区域的思路
        落后地区、生态脆弱区、环境恶化区、资源短缺区、资源型地区等各类问题区域的存在是造成我国区域发展不协调的主要因素,这些问题区域的走向也决定了未来我国区域发展格局。推进形成主体功能区,为解决这些问题区域提供了一个整体解决的框架。
        对于落后地区,主要通过发展经济、转移人口和转移支付提高其自我发展能力和公共服务水平;对于生态脆弱区,主要通过限制或禁止开发,转移人口以及提高公共服务水平来促进生态恢复;对于环境恶化地区,主要通过产业转移、环境治理、发展方式转变、自主创新来提高环境容量;对于资源短缺地区,主要通过有限和集约开发,发展资源节约型经济,优化结构来破解资源制约;对于资源型城市,要通过发展方式转移和产业升级来促进老工业基地振兴。
 
 



[1] Commission of the European Communities. European Spatial Development Perspective: Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the EU. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1999.
[2] 国务院西部地区开发领导小组办公室,国家环境保护总局.生态功能区划技术暂行规程[Z].2002年7月30日发布,2002年9月1日实施.