第七章 统筹区域发展的政策支持(7.3-7.5)时间： 2019-12-03信息来源：中国市场出版社 2007年1月　作者：主编 陈宣庆 张可云 副主编 孙广宣 周毅仁 　责编：qgy

7.3  重点区域援助政策选择

 

援助政策包括直接援助政策和间接援助政策。直接援助是绝大多数国家最常用的区域政策工具，是直接针对特定区域内的以企业和家庭为王的微观王保的奖励措施，目的是创造改善问题区域的社会经济状况的必要条件；同接援助是将问题区域而不是问题区域内的企业或其他主体作为区域政策工具作用的直接对象，通过在问题区域创造良好的投资和经营环境而间接地援助问题的企业O。直接援助主要有三种方式：拨款、优惠贷款和税收减免；间接援助主要有发展基础设施和创建工业与科技园区两种方式，见图7-4。

 

 

援助政策主要面向落后区域和萧条区域。

并非选择所有的援助政策就必然会对受援区域产生明显的积极作用，同时，政策的实施面临成本制约，最少量而又最有效的政策组合是政策选择的理想目标。因此，援助政策选择的一个必要前提就是对现有的区域援助政策效应进行综合考察，并在此基础上进行优化组合。

具体到中国，重点区域援助政策选择问题我们将以西部地区作为落后区域代表、以东北老工业基地作为萧条区域代表展开分析。

 

7.3.1促进西部地区发展的援助政策选择

中国经济发展空间不平衡问题突出，西部地区长期处于落后状态。新中国成立后国家就一直对西部地区进行援助，帮助其发展经济，1999年更是提出了西部大开发战略。那么中央援助政策效果如何呢？

未来促进西部地区发展的援助政策如何合理选择和组合呢?

——西部大开发政策评价①

1999年提出西部大开发战略以来，中央政府制定了许多有关健进西部大开发的政策：国条院颁布的《关于实施西部大开发若干政策措施》（200年12月）、《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》（201年8月）、《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（202年4月）、《退耕还林条例）（2002年12月）；国务院办公厅转发的国务院西部开发办《关于西部大开发者干政策措施实施意见》（2001年9月)。此外，还有一些专项规划和总体规划中也含有政策内容，如中央办公厅、国务院办公厅印发的《西部地区人才开发十年规划》（2002年3月）以及国家计委、国务院西部开发办制定的《“十五”西部开发总体规划》（2002年7月)。

国务院颁布的《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》（以下简称《实施意见》），是1999年提出“西部大开发战略”后制定的一个比较完整的政策规定。《实施意见》的主要内容包括：政策措施的适用范围；加大建设资金投入力度；优先安排建设项目；加大财政转移支付力度；加大金融信贷支援；大力改善投资软环境；实行税收优惠政策；实行土地使用优惠政策；实行矿产资源优惠政策；运用价格和收费机制进行调节；扩大外商投资领域；拓宽利用外资渠道；放宽利用外资有关条件；大力发展对外经济贸易；推进地区协作与对口支援；吸引和用好人才；发挥科技主导作用；增加教育投入；加强文化卫生等社会事业建设；政策实施的解释和落实（以上共20条，包含细则70条）。这里结合《“十五”西部开发总体规划》，从西部大开发政策的管理机构与程序、作用对象、目标以及工具四个方面对这项政策进行分析，最后综合分析《实施意见》的缺点。

（1）西部大开发政策的管理机构与程序。

为了统筹西部大开发，2000年1月，国务院成立了西部地区开发领导小组，其主要任务是：组织贯彻落实中共中央、国务院关于西部地区开发的方针、政策和指示；审议西部地区的开发战略、发展规划、重大问题和有关法规；研究审议西部地区开发的重大政策建议，协调西部地区经济开发和科教文化事业的全面发展，推进两个文明建设。领导小组的办事机构为西部开发办。西部开发办的主要职责是：研究提出西部地区开发战略、发展规划、重大问题和有关政策、法规的建议，推进西部地区经济持续快速健康发展；研究提出西部地区农村经济发展、重点基础设施建设、生态环境保护和建设、结构调整，资源开发以及重大项目布局的建议，组织和协商退耕还林（草）规划的实施和落实；研究提出西部地区深化改革、扩大开放和引进国内外资金、技术、人才的政策建议，协商经济开发和科教文化事业的全面发展；承办领导小组交办的其他事项。但是，西部开发办的办事机构设在国家发展和改革委员会（当时为国家发展计划委员会），其职能没有得到立法机构(全国人大）的明确界定，西部开发办没有独立的决策权，也没有独立掌握的区域政策基金工具，其所规定的援助西部大开发措施需要在许多部门的预算框架内安排，这些部门包括铁道、交通、水利、农业、林业、信息产业等部门和国有银行。

在政策程序方面，《实施意见》没有任何规定。这同西部大开发政策决策权分散是有密切关系的。

（2）西部大开发的作用对象。

《实施意见》规定了明确的适用范围：“实施西部大开发若干政策措施和本实施意见的适用范围，包括重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区（新疆生产建设兵团单列）和内蒙古自治区、广西壮族自治区(上述地区以下统称：西部地区）。其他地区的民族自治州（湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州、吉林省延边朝鲜族自治州），在实际工作中比照有关政策措施予以照顾。”这就是所谓的“12+3”。

（3）西部大开发政策的目标。

《实施意见》没有规定具体的西部大开发目标，但在之后的《“十五”西部开发总体规划》规定了“十五”时期西部开发的主要目标包括七个方面：第一，水利、交通、能源、通信等领域一批重大基础设施项目建成投产或开工建设，基础设施落后的状况明显改善。第二，长江上游地区及三峡库区，黄河上中游地区，黑河、塔里木河流域的生态建设与环境治理全面展开，重点治理地区生态环境恶化的趋势初步得到遏制，污染防治有明显进展。第三，优势农副产品、矿产资源产品、旅游业的市场竞争力明显提高，传统工业改造取得明显进展，有优势的高新技术产业开始形成规模，产业结构调整取得明显进展，经济增长的质量显著改善，经济效益不断提高。第四，先进适用技术在重点开发领域普遍得到应用，科技创新能力得到加强，九年义务教育基本普及，人才队伍壮大，人才素质提高，城乡居民文化卫生等公共服务水平明显提高。第五，直辖市和省会、自治区首府城市基础设施状况显著改善，中小城市和小城镇建设取得较大进展，环境质量有所改善，城镇人口所占比重明显上升。第六，国有大中型企业现代企业制度基本建立，非公有制企业产值和资产占全部企业的比重较大幅度上升，利用外资和进出口贸易占全国的比重明显提高。第七，农村贫困人口温饱问题基本解决，居民生活达到小康水平，人口自然增长率明显降低，与中部、东部地区人均收入差距扩大的趋势初步得到控制。

（4）西部大开发政策的工具。

《实施意见》在西部大开发工具方面作了比较明确的规定。

①直接援助工具。

《实施意见》确定的直接援助工具大部分是十分明确具体的，如在降低或免征进入西部地区的内资与外资企业的企业所得税率方面，规定“对设在西部地区国家鼓励类的内资和外资企业，在2001年至2010年期间，减按15%的税率征收企业所得税”。

但是，有些直接援助政策规定还不够具体。在人才培训与人才流动政策方面，没有具体的规定，对农业和生态建设的优惠贷款措施也不详细。直接援助的具体政策工具见表7-2。西部大开发主要直接援助政策工具表7-2

 

 

②间接援助工具。

西部大开发的间接援助工具主要集中在基础设施建设方面。在《实施见》中，没有专门的工业与科技园区措施。间接援助的具体政策工具见7-3。  

表7-3    西部大开发的间接援助政策工具

间接援助	具体工具
基础设施建设	●投资于重大基础设施工程建设 ●公路主干线贷款 ●城市基础设施贷款 O 以基础设施项目受益权或收费权为质押的贷款 ●新办交通企业减免企业所得税
工业与科技园区	缺

资料来源与符号意义同表7-2。

  

（5）西部大开发政策的评价。

总体而言，《实施意见》等一系列政策性规定的出台，为西部大开发战略的实施提供了强有力的支撑。纵向比较，最近几年出台的西部大开发政策比以往任何时期的政策都具体明确。但是，一方面由于全国的区域管理机构设置与程序安排没有引起足够重视，另一方面由于标准区域与问题区域框架不存在，西部大开发政策同其他类型的区域政策一样，缺陷规范的制度基础支持。受这种基本缺陷的影响，目前的西部大开发政策不可避免会存在以下不足：第一，政策决策主体与执行主体的职责范围缺乏规范的、具体立法意义的界定；第二，政策程序不清楚，这会造成西部各地区“跑部钱进”，即想方设法“寻租”，因而会增大政策受益者的成本；第三，政策作用对象范围过大，有可能使中央财政负担不堪重负，大强度的政策援助在中长期内难以为继，如退耕还林还草政策等；第五，政策目标十分不明确，因而难以监督政策执行过程，也难以评价政策执行效应；第六，政策工具虽然有很大一部分相当具体，但由于作用对象不明确，这些政策会引发地区间矛盾，并诱发腐败等问题；第七，对西部地区的大强度援助有可能使中部面临同样问题的地区产生不满情绪。由此可见，西部大开发政策本身有许多待完善之处。

——未来促进西部地区发展的援助政策选择与组合

未来促进西部地区发展的政策措施主要有财政拨款、优惠贷款、税收减免、基础设施建设和注重生态环境保护等。从1999年开始连续几年的政府债券的发行量的增加用途主要倾向于西部地区，西部地区有7个省份的投资增长对经济增长的贡献率超过40%，成为推动西部地区经济发展的最强劲动力，因此未来相当长时期内，财政拨款仍然是促进西部地区发展的主要政策之一；税收减免政策对吸引外部投资的作用不会再像过去那么突出，特别是对外资的吸引力会越来越小，因此短期内税收减免依然是促进西部地区发展的重要政策，值从长期看，税收政策随着其效应弱化将逐渐淡出；在21世纪的西部大开发中，基础设施建设和生态环境保护仍然处于核心地位，决定了西部地区投资环境的完善程度，直接影响到西部地区吸引外来投资的规模和水平。

未来促进西部地区发展的援助政策工具组合仍然在直接援助工具和间接援助工具之间进行，但不同的时间范围内组合不同。

短期内接助工具组合为：关键性的拨款+优惠贷款+比较重要的税收减免+重要的基础设施建设。因为在短期内，拨款对促进西部地区发展的作用仍然是关键性的，在西部经济真正意义上的起飞之前，西部地区没有足够的实力进人经济发展的良性循环，因此中央政府的外力——拨款意义十分重大；商业银行的优惠贷款短期内对促进西部地区发展的作用还不突出，因为在西部地区商业银行的网络本身就不是很健全，此外银行的优惠贷款对于西部地区企业和个人而言依然是不小的负担；税收减免对于吸引外部资金的作用在短期内还是比较突出；借鉴西方发达国家落后地区发展的经验，基础设施建设对促进西部地区经济起飞非常重要。

长期来看，援助工具组合为：适当的拨款+地位逐渐突出的优惠贷款+基础设施建设和生态环境保护+适当的工业与科技园区建设。因为当西部地区经济起飞之后，随着自身积累能力的增强，中央拨款的作用应该适当减弱；随着银行网络在西部地区的完善以及为了给企业和个人适当的发展压力，以促进他们发展的动力，优惠贷款地位逐渐突出；基础设施建设与生态环境保护非常重要；为了培育西部地区的可持续发展能力，鼓励技术创新，适当的工业和科技园区建设会起到比较好的效果。

 

7.3.2  促进东北老工业基地振兴的援助政策选择

对促进东北老工业基地振兴的援助政策选择的分析也分为两个步骤：第一步，对已有的东北老工业基地振兴的政策进行评价；第二步，在此基础上，探讨未来促进东北老工业基地振兴的援助政策的选择和组合。

——东北老工业基地振兴政策评价

自党的十六大正式提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造”以来，与东北老工业基地振兴相关的中央政策主要有：《中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》(2003年10月)；《国务院关于成立国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组的决定》(2003年12月）。2004年，国家支持东北老工业基地振兴的政策相继实施：一是率先在黑龙江、吉林两省实行全部免征农业税政策；二是在总结辽宁省完善城镇社会保障体系试点经验的基础上，将试点范围扩大到黑、吉两省；三是选择部分老工业基地城市进行分离办社会职能试点，妥善解决厂办“大集体”问题，对老工业基地符合破产条件的企业优先列人全国企业兼并破产工作计划；四是允许商业银行采取进一步措施处置不良资产和自主减免贷款企业表外欠息，以有利于减轻相关企业的债务负担；五是率先在东北三省试行增值税转型试点和企业所得税改革等财税政策；六是简化老工业基地调整改造项目审批程序，加大国债或专项资金支持老工业基地的力度。

（1）东北老工业基地振兴政策的管理机构。为实施东北地区等老工业基地振兴战略，加快东北地区等老工业基地发展，2003年12月2日决定成立国务院振兴东北等老工业基地领导小组。

国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组的主要任务是：组织贯彻落实中共中央、国务院关于振兴东北地区等老工业基地的方针、政策和指示；审议东北地区老工业基地振兴战略、专项规划、重大问题和有关法规；研究审议振兴东北地区等老工业基地的重大政策建议，协调东北地区等老工业基地经济社会全面发展。

2004年4月，国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组下设办公室，在国家发展和改革委员会单设机构，具体承担领导小组的日常工作。

国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室主要职责是：研究提出东北地区等老工业基地振兴战略、专项规划、重大问题和有关政策、法规的建议；对东北地区等老工业基地振兴规划进行指导、论证、综合平衡和衔接；研究提出东北地区等老工业基地优势产业发展、资源枯竭城市转型以及重大项目布局的建议并协调实施；研究提出东北地区等老工业基地深化改革、扩大开放和引进国内外资金、技术、人才的政策建议，协调重点基础设施建设、生态环境保护和建设、工业与其他相关产业的协调发展；承办领导小组交办的其他事项。

（2）东北老工业基地振兴政策的作用对象。

振兴东北老工业基地政策的作用范围包括黑龙江、吉林、辽宁三省以及内蒙古东部呼伦贝尔市、兴安盟、赤峰市、锡林郭勒盟。

（3）东北老工业基地振兴政策的目标。

东北老工业基地振兴政策的目标主要包括六个方面：

①卸掉历史包袱。着力解决国有企业富余人员多、债务负担和社会负担沉重等问题，完成国有大中型企业的减员分流、主辅分离和资不抵债企业的关闭破产，债务负担大幅度降低。

②形成科技含量高、核心竞争力强的主导产业，经济结构调整取得明显成效。建成国家装备制造业基地和重要原材料工业基地；国有经济布局调整基本完成；二、二、三产业，轻重工业，高新技术产业与劳动密集型产业协调发展。

③形成多完化的经济结构，建立比较完善的社会主义市场经济体制。民营、外资、股份制经济快速发展；普遍建立规范的现代企业制度、有效的国有资产管理体系、完备的现代市场体系和高效的行政管理体制。

④形成全方位开放的格局，建立开放型经济体系。创造具有较强竞争力、吸引力的开放环境；推动经济、科技、社会各领域，省、市、县各层次全面开放；积极利用外资和国内资金。

⑤形成资源枯竭城市新的接续产业，区域经济布局趋于合理。全面完成采煤沉陷治理任务；资源型城市基本完成经济转型，煤炭资源枯竭地区接续产业初具规模。

⑥形成较为完善的社会保障体系，实现比较充分的就业。基本养老保险、基本医疗保险、失业保险依法实现全覆盖；将符合低保条件的城市困难居民纳入低保范围。

（4）东北老工业基地振兴政策的工具。

《中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》对东北老工业基地振兴的政策工具做了规定。

①直接援助工具。

东北老工业基地振兴的直接援助工具中的优惠贷款和税收减免规定比较具体，如在税收减免方面规定“2004年率先在黑龙江、吉林两省实行全部减免农业税政策”以及“对东北老工业基地装备制造业等八大行业允许新购进机器设备所含增值税税金予以抵扣”。但在拨款方面的规定有部分不具体，如“对东北地区老工业基地重大装备科研、攻关设计给予必要扶持”，“必要的扶持”是究竟多大程度上的扶持，显得比较模糊。直接援助的具体政策工具见表7-4。

 

 

②间接援助工具。

东北老工业基地振兴的间接援助工具主要集中在基础设施方面，如水利建设、农村公路建设、采煤沦陷区质量等。在《中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》中没有专门的工业与科技园区措施。间接援助的具体政策工具见表7-5。

 

（5）东北老工业基地振兴政策的评价。东北老工业基地振兴政策的出台，为振兴东北战略的实施提供了强有力的支持，取得了明显成效。但同时由于机构设置和程序安排还没有到位、政策工具作用还不具体、政策的作用范围过大等问题的存在，未来政策的调整依然存在较大空间。

 

——未来促进东北老工业基地振兴的援助政策的选择和组合

未来促进东北老工业基地振兴的政策措施主要有：改善区域投资环境，鼓励经济中心和发达城市地区分散经济活动，引入跨国公司等高质量企业，发展新兴工业和转岗再培训等。东北老工业基地面临的不是落后问题，而是萧条问题。要实现振兴目标，区域投资环境的改善至关重要。20世纪60年代后期与80年代，西方国家治理萧条区域的政策是将以前重点支持私营企业的做法转为改善区域投资环境。东北地区的沈阳等大城市就存在经济活动过于聚集而导致空间外部不经济的现象，因此未来要鼓励这些大城市的经济活动适当分散。跨国公司不以获取政府的短期援助为目的，注重长远利益，能够对区域发展潜力作出客观评价，而不是简单地认同已有的既定看法，跨国公司的引入能够为东北老工业基地创造新的就业机会，提高人民的收入水平。老工业基地陷入萧紧的根本原因在于老化、因此改变老化的途径就是发展新兴工业，包括加速产业转移和发展内生新兴工业。东北老工业基地面临严重的结构性失业问题，而要使失业人员重新就业、就必须让他们掌握新技能，适应新兴产业的技术要求，因此转岗再培训就成为不可缺少的政策之一。

未来健进东北卷工业基地振兴政策工具的组合为：适当的拨款+适当的优惠贷款+一般意义上的税收减兔+重要的基础设施建设+关键性的工业和科技国区建设。如果从直接援助政策工具和间接援助政策工具这两个大方面看，间接援助政策在未来促进东北老工业基地振兴中将起到主导性作用。拨款和优惠贷款主要用于支持技术创新和基础设施建设，税收减免在分散大城市经济活动中发挥作用，工业与科技园区建设能促进产业转型和升级。

 

7.4  重点区域合作政策作用方向

 

根据开展区域合作的动力机制和合作主体的特征，庞效民将中国区域合作实践划分为对口帮扶和对口支援、辖区间政府的双边合作以及区域合作组织的建立和发展三种基本类型①。

我们认为，区域合作的作用主要体现在四个方面：首先，区域合作能抑制由于个别地区采取地方保护政策而造成的恶性竞争。其次，区域合作可以获得规模经济效应，提供某些公共服务与基础设施比单个地区提供更有效。再次，区域合作在一定程度上可以降低风险。通过合作，形成区域集团，可以有效降低瞬息变化的市场风云给区域带来的风险，这也是当今国际范围内在全球一体化呼声高涨的情况下区域集团化依然蓬勃发展的重要原因。最后，区域能够提供吸引私人投资所需要的整体“形象资产”。发展现代工业不仅要看企业所在地方的配套设施，甚至要看所在大区域的配套设施、相关产业发展等。在区域经济发展过程中，各个地区的相互依赖和相互补充程度大大提高，以合理的方式合作的区域往往要比单个单打独斗的地区发展得更好。

中央政府的区域政策在促进区域合作方面的作用主要体现在三个方面：消除区域合作网络形成与发展的障碍；规划并实施支持区域范围内的公共与私人合作的项目；支持地方政府在区域框架内更有效地综合利用资源②。

不同的区域合作类型开展合作的主要形式是不同的。

对口帮扶和对口支援是在中央政府行政动力推动下，发生在相对发达和相对欠发达地区之间的区域合作，在很大程度上是自上而下的政府行为，如国家规定对口支援三峡移民、对口支持西藏等，这种区域合作的合作方一般在空间上不形成一个完整的区域。

辖区间政府的双边合作主要是省级和地市各级政府在20世纪80年代为表现对中央政府推动区域经济合作政策的积极响应而努力开展的区域合作，如2000年底东莞市和银川市结成经济技术协作城市。这种区域合作的合作方既可以在空间上形成一个完整区域，也可以不形成完整区域。

区域经济合作组织的建立和发展是改革开放以来市场经济的产物，是自下而上创造出来的区域合作①。区域经济合作组织可以分为省（区）际间的经济协作区(如黄河经济协作区）、省毗邻地区经济协作区(如淮海经济协作区）、省内经济协作区(如辽宁中部经济区）和城市间经济协作网络(如长三角都市圈、珠三角都市圈以及京津冀都市圈)。区域经济合作组织的建立和发展要求在空间上必须形成完整的区域。

因为要分析的是重点区域合作政策，这里不过多讨论对口帮扶和对口支持、辖区间政府的双边合作这两种区域合作类型，而是重点分析区域经济组织的建立和发展这种类型的区域合作。

我们选择长三角都市圈、京津冀都市圈和淮海经济协作区作为重点区域合作的代表提出促进区域经济合作的政策作用方向。之所以选择这三者，是因为它们还代表了根据另外一种划分方法得出的三种区域合作类型：长三角都市圈是发达地区间的区域合作，京津冀都市圈是发达地区和欠发达地区之间的区域合作，淮海经济协作区是欠发达地区间的区域合作。

 

7.4.1  促进长三角都市圈合作的政策作用方向

长三角都市圈范围涉及上海及苏中南（南京、无锡、苏州、常州、镇江、扬州、泰州、南通）8城市和浙东北（杭州、嘉兴、宁波州、台州）7城市。在中国三大都市圈—京津冀、是综合竞争力最强的，也是经济最发达的。长三角问题是各自为政，市场分割和地方保护阻碍了经济资源的自经济合作。

促进长三角都市圈合作的政策方向主要体央长三角都市圈的经济、社会和环境整合；在整合创新，进一步强化上海的胶务功能、

——发展层面上加快长三角角都市圈的经济、社会和环境整合

（1）区域产业整合。在整个区城范围内考虑支柱产业和主导产业的发展，形成长三角角都市圈的产业分和合作格局、各个城市因地制宜地在区域性产业结构中寻找自己的位置、发展特色产品和优势产业、改变当前重复建设和产业雷同现象。

（2）市场环境优化。打破城乡分割、地区封锁的经济格局，优化长三角一体化的市场格局。各个城市实行工商联手，定期和不定期地召开各种类型的交易会和订货会、加大商品交流的广度和深度、进一步改进长三角都市圈的商贸流通体系，共同培育、建设并开放面向整个区城和全国的大型商品市场。

（3）综合交道过验鉴金、以高速铁路社城前签轨交道为重点、那成长三角誉市圈一体化的交通心输网略。在建设上海国标航这中心集装磷派水港按质时、发排浙新江浩海、江苏淮江港口膜体的副中心作用、协调好各个城市滤润清江岸线资源的合理并发及科学管理。

（4）生态环境统等、以区域水环境涂理为重点、并展一体能的长三角敬市圈环境保护和生态建设、为整个区域签济社会整合濮供与英发展糖造应的自然环境文撑。

——在制度层面上进行跨行政区合作的整合创新

一般来说、区域合作的协调机制有两神：一补是比较刚性的“行致性”协调机制：另一种是比较柔性的“协商”协调机制。

（1）政府整合。线建由中央和三省市领导以及各个成员城市领导组成的长三角都市圈领导小组，负责制定全区城发展战略和政策、协调供决基础设施建设、区域城市体系规划和生态环境一体化治理中的重大问题、在领导小组指导下，建立对长三角都市圈发展有实质性推动作用的共同基金制度和投资管理机制。

（2）论坛促进。设立由政府、企业、专家等各方人士参与的长三角桃市图论坛，组织区域内外和国内外政府、企业、专家制定长三角都市圈发展议程，为在各种重大问题上达成共识提供讨论空间。

（3）社会参与。组建覆盖长三角都市圈的行业协会和其他社会中介组织。

——进一步强化上海的服务功能

上海作为长三角都市圈的龙头、应进一步强化其服务功能。首先、上海要做大做强自身，提高自己在长三角都市圈中的能量级差，真正成为具有强大国际竞争力和区域认同感的现代化国际大都市；其次，上海要进一步强化自己作为中心城市的使命感，通过加强对整个区域的融人意识和服务功能，真正有益于长三角都市圈的整体发展。

上海的服务功能分为基础性服务功能和国际大都市服务功能两个方面，基础性服务功能应当体现在产业分工、城市布局、交通网络建设和区域开放等方面，而国际大都市服务功能则应当体现在推进金融国际化和加强自由贸易区建设等方面。

 

7.4.2        促进京津冀都市圈合作的政策作用方向

京津冀都市圈范围涉及北京、天津两个直辖市和河北省的石家庄、唐山、承德、张家口、保定、廊坊、秦皇岛、沧州8市，是中国沿海地区的核心经济区域之一，其内部的合作不仅关系到内部各地区的社会经济一体化，同时对全国的统筹区域发展会产生相当大的影响。

促进京津冀都市圈的政策方向主要集中在两个层次：一是克服利益矛盾；二是引导企业合作。

——克服利益矛盾

克服利益矛盾，首先要在京津冀都市圈内形成统筹决策机制；其次要促进都市圈内部的合理分工；再次要推动跨行政区划的产业整合。

（1）统筹决策。

一个区域的发展，往往不能只从某个行政区划为出发点来考虑，要通过区域内各省市的协调统筹。京津冀都市圈在统筹决策方面应该做好以下几项工作：

①建立区域统筹管理的机构。加强区域的统筹管理，建立行之有效的区域统筹管理的机构，例如长江三角洲有市长联席会议，就整个长三角的重大事项进行协商讨论，长三角的学术会议也是年年召开；珠三角也有这样类似的机构。京津冀都市圈也要建立相关协调和仲裁机构，重点研究制定区内产业发展战略以及协调解决区内跨省市协作、联合、重组涉及的各方利益关系，减少经济活动的摩擦。

②制定区域发展的总体规划。要推进京津冀都市圈的一体化，必须要制定区域发展的总体规划，以避免重复建设和内部恶性竞争。尤其是面对不同的行政主体、不同的区域定位，要构成区域经济一体化的复合体，规划制定和学术研究要走在前面。

③消除各种关卡，建立京津冀都市圈统一大市场，使资源、人才、资金、企业资产等生产要素在区域内顺畅流动。

（2）促进合理分工。

对于京津冀都市圈中的城市来说，合理的定位和分工非常重要。作为全国的首都，北京应该强化商务、金融、信息、科技创新功能，疏解部分生产和服务功能。天津则要进一步发挥港口和滨海新区的作用，增强生产和制造基地功能，增强物流功能和制造基地功能，发挥已有优势的通信产业。河北要加强发展生态农业、特色农业、出口型创汇农业，发展有比较优势的医药和纺织等行业。

（3）推动产业整合。

推动京津冀都市圈产业整合，首先要调整不利于跨地区重组的体制和政策尤其是税制和金融体制，如改变按隶属关系纳税的办法，企业所得税全部改为属地征税；改变按行政区划贷款，银行存款不能异地贷款使用的原则，对不同地区注册的企业一视同仁，根据企业还贷能力发放贷款。其次在产业整合过程中，要加快现有产业结构的调整和升级，依托科技力量来加速产业的整合。再次要强化政府对跨地区重组企业的支持手段，如充分利用区域联合协作贷款、允许企业发行股票上市、企业兼并破产中给予呆坏账核销及债务清偿时免息等优惠政策。最后还要培育和建立跨地区产权交易市场。

——引导企业合作

由政府主导型向企业主导型转变是未来中国区域经济合作组织发展的趋势。许多拥有知名品牌的大企业布局于京津冀都市圈，同时，京津冀都市圈还有大量小规模、具有一定优势的小企业。但企业间尚未形成有机的联系，各地区企业分立发展问题依然比较突出，区域企业群体优势尚未充分发挥出来。未来应促进和加强企业间多种形式的联系与合作。

（1）在垂直型分工方面，加强中心城市上游加工制造业的优势，带动资源地区的企业发展。随着城市的现代化加速，城市发展的生命周期规律①将发生作用，传统产业由城市向周边地区转移是一种必须的趋势。城市政府不能于地方利益而在城市范围内转移传统产业，这种做法至少会产生三方面的不利影响：对未来的城市郊区化产生极其不利的负面效应；在区域经济发展规律的作用下，企业不得不多次转移，这无疑置企业于死地；在地区间造成地区封锁印象，不利于地区间协作。为避免这三种消极影响，京津冀区域城市政府必须用前瞻性、长远性、全局性的眼光来看待短期的利益流失，否则，就有可能既破坏了区域范围内的团结氛围，又为自身的未来发展设置了障碍。

（2）在水平型分工方面，京津冀都市圈各地区均有一定的优势与基础，应各展所长，避免低水平重复建设。从近期来看，应着力调整各地区的主导产业选择、开发区的布局与内部结构。

（3）在同类产品生产分工方面，必须尽可能避免两种倾向：一是各地区在相同产品生产上不注重地区间优势互补，盲目竞争，多败俱伤；二是大城市在传统产品生产上缺乏特色，同周边地区合作方式陈旧落后。在相同产品生产方面，地区间合作的途径很多，国内外许多区域已经积累了相当丰富的经验。京津冀都市圈应充分利用OEM、ODM和OBM①等多种合作方式，充分发挥各地区的资源、设备、研究与发展、品牌等方面的优势，形成京津冀都市圈综合的一荣俱荣的企业群体。

 

7.4.3  促进淮海经济协作区合作的政策作用方向

淮海经济区，范围涉及苏鲁豫皖四省接壤地区的20个地市，包括江苏的徐州、连云港、淮阴、盐城、宿迁；山东的枣庄、济宁、泰安、莱芜、日照、临沂、菏泽；河南的开封、商丘、周口；安徽的蚌埠、淮北、宿州、阜阳、毫州。

淮海经济区北连京津唐渤海湾，南接宁沪杭，东濒黄海，背依中原，处于南北经济的接合部，是东靠西移的接力站，也是苏鲁豫皖四省经济发展的“后劲”所在。

促进淮海经济协作区合作政策方向主要体现在三个方面：因势利导，加快多极主导的经济合作格局的进程；加快企业集团和行业协会为代表的企业型经济合作组织的发展，逐渐实现由政府主导型向企业主导型经济合作组织的转变；帮助落后地市加快经济发展，缩小淮海经济区内部的经济差距。

——因势利导，加快多极主导的经济合作格局的进程

20世纪90年代中期以来，淮海经济协作区内部成员相对经济实力发生明显变化，已经动摇了徐州市一极主导的格局。因此，应该加快多极主导格局的进程。从理论上讲，单极格局在主导极实力超强的情况下会形成超稳定格局，但同时利益分配也向主导极倾斜，其他地市只是由于力量不足而“敢怒不敢言”，当主导极力量优势并不明显突出时，会导致局面的动荡不安，在动荡中，其他极获得发展，格局朝着多极化方向转化。淮海经济区应该有一个具有最高决策权的机构，以便对合作领域的相关事宜作出最后的决断，目前的市长、专员联席会议可以履行这一职责，而作为常设机构的准海经济区联络处不论是人员的配置还是经费的提供都有必要进行调整。淮海经济区的经济合作不是徐州市的一家之事，而是淮海经济区20个地市的共同之事，联络处理应保持相对于任何一地市的独立性，其人员的配置不应该再由徐州市一家安排，而应由各地市推荐，再由联席会议投票表决，联络处的领导由联席会议选举任命产生，但可以连任。联络处的经费来源则可以通过根据各地市的经济实力的大小来提供相应的份额得到解决。在联席会议的表决权上，应为一市一票制，因为按照贡献额度设置的表决权会损害弱势群体——经济落后地市的利益。

——加快企业集团和行业协会为代表的企业型经济合作组织的发展

随着区域市场的完善和政府体制改革的深化，在继续发挥政府型经济合作组织作用的同时，应加快企业集团和行业协会为代表的企业型经济合作组织的发展，并逐渐实现由政府主导型向企业主导型经济合作组织的转变。过去的19年中，淮海经济区内部跨地市的行业协会和企业集团已有了一定的发展，但相对于淮海经济区内部的市场经济的发展要求仍然存在一定的滞后，今后在淮海经济区的合作中，应该是“政府搭台，企业唱戏”，行业协会和企业集团理应成为推动淮海经济区内部合作的中坚力量。

——帮助落后地市加快经济发展，缩小淮海经济区内部的经济差距

经济差距是导致区域经济合作走向分裂的离心力，阜阳、菏泽、亳州、商丘、周口等地市长期以来落后境况的不见起色必然使其产生离队情绪，而淮海经济区作为一个整体，失去了这些地市，就如一台残缺不全的机器，会运作不灵。所以，帮助落后地市发展，同时也是在帮助发达地市自身的发展，有助于准海经济区整体的实力增强。要消除区域差距对区域经济合作的负面影响，途径集中在两个方向上。一个方向是扩展外部利润空间，在这方面，淮海经济区已经有了不错的表现。当前，淮海经济区能够扩展的利润空间主要表现在两个领域：①发展淮海经济区的大旅游业，旅游业是淮海经济区未来国民经济和社会发展中比较优势突出的产业之一，旅游资源开发应作为淮海经济区经济合作的重点方向：第一，建立旅游合作机制，可以成立一个由淮海经济区地市政府、企业界、学术界人士组成的官方半官方的“旅游发展委员会”，其作用是制定旅游发展计划，举办旅游发展论坛，对区域旅游合作的各种方案进行论证和分析，解决旅游合作中出现的问题，开展旅游信息交流。第二，合作进行旅游规划，采取双边或多边的合作方式协调进行，这样既能突出各地特色又可达到整体优化组合，以增强对游客的吸引力。第三，合作改善旅游基础设施。第四，联合设计和开发不同空间层次的区域性旅游线路。②加快“数字化准海”的进程，建立淮海信息港及各市信息港，利用开放的电子商务平台进行电子商务，建立淮海经济区综合规划与管理信息系统，加快社会公共领域的信息化进程，为整个区域的经济综合开发与协同发展提供准确、及时、系统的信息服务，使信息网络成为各级政府引导企业和农民调整结构的重要手段。另一个方向就是缩小淮海经济区内部的经济差距，能够采用的扶助途径有：①对口支援，就是由发达地市与落后地市结成“对子”，由发达地市向对口的落后地市提供技术和资金支持，帮助落后地市加快发展，这也是我国开展区域经济合作比较通行的办法。②利益分配机制适度向落后地市倾斜。按照纯市场力量作用，由区域经济合作创造的利润大蛋糕中，必然被发达地市分得大头，只有通过政府的介入，对利益分配机制进行适度的调整，使得利益分配在一段时期内有意识地向落后地市倾斜。③成立区域发展基金，这在欧盟国家就有很好的经验借鉴，欧盟曾经成功运用结构基金、聚合基金、农业发展基金等基金加强对落后区域发展的扶持。淮海经济区成立区域发展基金，它的来源一方面可以通过各地市财政按照实力大小出一部分，吸收社会游散资金一部分，再向国家申请一部分，由专家独立运作，用于对落后地市的发展扶持，而基金的主要使用方向应该是落后地市的具有发展前景的企业，帮助落后地市培育未来的主导产业，形成潜在的增长力量。

 

7.5  本章小结

 

政策支持是统筹区域发展的最终落脚点，统筹区域发展过程中区域问题的治理都必须通过政策的选择和实施来完成。

区域政策的实施是有重点的和有方向性的。区域问题的阶段性变化以及政府资源的有限性决定了区域政策的实施是有重点的。

不同发展阶段的区域政策重点不同。在前工业化社会，用于开拓外部空间和协调空间经济关系的区域政策尚未形成。在过渡社会，区域组织问题引起了人们的高度重视，需要推动转型的区域政策。在工业化社会，社会经济转型遗留下了许多区域问题，特别是区域差距明显扩大，需要实施大强度的区域政策。在后工业化社会，区域融合基本实现，区域政策的焦点主要是城市与大都市区域的问题。

不同战略目标的区域政策重点也不同。以区域均衡发展为目标的区域战略，政策实施通常是通过支持广阔腹地地区的经济发展实现其预期目标，因而重点支持区域的范围要大一些。这类政策往往由于重点支持的地区范围太大，政策效果并不明显。以区域发展援助为目标的区域战略，政策实施通常是通过支持落后地区和衰退地区的发展实现其预期目标，其重点支持地区的范围往往要小一些。但在中国，以西部大开发战略和东北地区等老工业基地振兴战略为代表所实施的区域援助政策还不完善，重点援助区域的地理和人口范围仍然很大，政策效果受到影响。以优先发展为目标的区域战略，政策实施通常是通过支持具有优势区域的发展实现其预期目标，其重点支持地区的范围也相对小一些。

党的十六届三中全会提出统筹区域发展要求以来，中国区域战略目标与过去相比，更为综合，当前和未来一段时期内，中国区域政策的重点集中在援助西部地区及其他落后地区发展、促进东北地区等老工业基地振兴和消除东部部分发达城市出现的膨胀问题三个方面，简言之，就是要治理落后病、萧条病和膨胀病这三种区域病。

在不同的国家和地区，或者在同一个国家和地区的不同发展阶段，由于区域问题和问题区域存在形式的不同，区域政策的方向也会不一样。

从20世纪90年代开始，西方发达国家的区域政策方向开始转变，主要体现在以下三个方面：①以促进区域内小型企业的成长与新企业的创建代替支持外部企业迁人。②补贴性资金用于支持区域技术创新。③以资助建立自由经济区和自由港，改善区域投资环境代替重点援助工业部门。

中国未来的区域政策发展方向是：在区域政策实践方面，完善区域管理制度基础、完善落后地区发展政策、制定新的膨胀区域发展政策、制定新的萧条区域发展政策以及完善区域合作政策，是统筹区域发展所要着力解决的关键问题；在区域政策研究方面，规范区域政策研究、增强区域政策研究的使用价值将直接推动中国区域经济研究的发展。

综合治理各种区域问题的关键政策必须符合三个方面条件：相关要求、相互支撑要求和便于操作要求。

产业政策较好地满足了上述三个方面的要求。从政策内容看，区域产业政策能够将各类问题区域有机联系在一起；从各类问题区域未来发展出路看，产业发展都是关键。

产业空间转移和联动升级代表了区域产业政策的核心思想，即通过产业空间转移和联动升级综合治理各类区域问题。产业空间转移和联动升级综合治理各类区域问题的基本思想在于在一个有机联系的系统中，通过相互关联和相互促进，共同提升，共同发展。

援助政策包括直接援助政策和间接援助政策。援助政策主要面向落后区域和萧条区域。

并非选择所有的援助政策就必然会对受援区域产生明显的积极作用，同时，政策的实施面临成本制约，最少量而又最有效的政策组合是政策选择的理想目标。因此，援助政策选择的一个必要前提就是对现有的区域援助政策效应进行综合考察，并在此基础上进行优化组合。

重点区域援助政策选择问题以西部地区作为落后区域代表、以东北老工业基地作为萧条区域代表展开分析。

《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》等一系列政策性规定的出台，为西部大开发战略的实施提供了强有力的支撑，但还存在以下不足：第一，政策决策主体与执行主体的职责范围缺乏规范的、具体立法意义的界定；第二，政策程序不清楚，这会造成西部各地区“跑部钱进”，即想方设法“寻租”，因而会增大政策受益者的成本；第三，政策作用对象范围过大，有可能使中央财政负担不堪重负，大强度的政策援助在中长期内难以为继，如退耕还林还草政策等；第五，政策目标十分不明确，因而难以监督政策执行过程，也难以评价政策执行效应；第六，政策工具虽然有很大一部分相当具体，但由于作用对象不明确，这些政策会引发地区间矛盾，并诱发腐败等问题；第七，对西部地区的大强度援助有可能使中部面临同样问题的地区产生不满情绪。由此可见，西部大开发政策本身有许多待完善之处。

未来促进西部地区发展的政策措施主要有财政拨款、优惠贷款、税收减免、基础设施建设和注重生态环境保护等。未来促进西部地区发展的援助政策工具组合仍然在直接援助工具和间接援助工具之间进行，但不同的时间范围内组合不同。短期内援助工具组合为：关键性的拨款+优惠贷款+比较重要的税收减免+重要的基础设施建设。长期来看，援助工具组合为：适当的拨款+地位逐渐突出的优惠贷款+基础设施建设和生态环境保护+适当的工业与科技园区建设。

东北老工业基地振兴政策的出台，为振兴东北战略的实施提供了强有力的支持，取得了明显成效。但同时由于机构设置和程序安排还没有到位、政策工具作用还不具体、政策的作用范围过大等问题的存在，未来政策的调整依然存在较大空间。

未来促进东北老工业基地振兴的政策措施主要有：改善区域投资环境，鼓励经济中心和发达城市地区分散经济活动，引入跨国公司等高质量企业，发展新兴工业和转岗再培训等。未来促进东北老工业基地振兴政策工具的组合为：适当的拨款+适当的优惠贷款+一般意义上的税收减免+重要的基础设施建设+关键性的工业和科技园区建设。

区域政策在促进区域合作方面的作用主要体现在三个方面：消除区域合作网络形成与发展的障碍；规划并实施支持区域范围内的公共与私人合作的项目；支持地方政府在区域框架内更有效地综合利用资源。

这里，选择长三角都市圈、京津冀都市圈和准海经济协作区三种不同类型区域合作作为重点区域合作的代表提出促进区域经济合作的政策作用方向。

促进长三角都市圈合作的政策方向主要体现在三个方面：在发展层面上加快长三角都市圈的经济、社会和环境整合；在制度层面上进行跨行政合作的整合创新；进一步强化上海的服务功能。

促进京津冀都市圈合作的政策方向主要集中在两个层次：一是克服利益矛盾；二是引导企业合作。克服利益矛盾，首先要在京津冀都市圈内形成统筹决策机制；其次要促进都市圈内部的合理分工；再次要推动跨行政区划的产业整合。引导企业合作，主要是在垂直型分工、水平型分工以及同类产品生产分工方面合理安排。

促进淮海经济协作区合作的政策方向主要体现在三个方面：因势利导，加快多极主导的经济合作格局的进程；加快企业集团和行业协会为代表的企业型经济合作组织的发展，逐渐实现由政府主导型向企业主导型经济合作组织的转变；帮助落后地市加快经济发展，缩小淮海经济区内部的经济差距。&

 

 

第七章注释

第198页

①参见张可云：《区域经济政策》，北京：商务印书馆2005年版，第257~292页。

第199页

①详见张可云：《区域经济政策》，北京：商务印书馆2005年版，第481~488页。

第207页

①庞效民：《区域要素流动、区域合作与区域发展》，陆大道等著：《中国区域发展的理论与实践》，北京：科学出版社2003年版，第351页。②张可云：《区域经济政策》，北京：商务印书馆2005年版，第359页。

第208页

①转引自庞效民：《区域要素流动、区域合作与区域发展实践》，北京：科学出版社2003年版，第360页。

第211页

①.城市生命周期属区域生命周期的一种形式，详见陈秀山、张可云：《区域经济理论》，北京：商务印书馆2003年版。或参见Thompson,JI.,“Some Theoretical Considerations for Manufacturing Geography”,Econonie Geography,(42):357~358,1966。

第212页

① OEM(Original Equipment Manufacture)指原始设备生产，即通常所说的“贴牌生产”；ODM(Original Design Manufacture)指原始设计生产；OBM(Original Brand Manufacture)指原始品牌生产。&