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区域发展创新论

16. 发展中国家的人口流动与区域发展时间: 2017-09-12信息来源:中国区域经济学会文献 作者:林斐 责编:万山

专著连载十六

中国区域经济学会文献

 区域发展创新论
  主  编:罗布江村 陈达云 陈栋生
  副主编:肖金成 郑长德

发展中国家的人口流动与区域发展
林斐
(安徽省社会科学院经济所)

一、发展中国家:人口流动与区域发展背景
    人口流动受区域发展的影响。区域发展状况对人口流动起着导向作用,一个区域经济发展水平代表了经济机会的不同,当一个地区经济发达,那里的工作较多,收入较高,就会吸引人口和劳动力数量更多。区域发展差异会对人口流动的趋势 产生导向作用。一个区域经济兴盛,会提高这一地区人口净流入量。反之一个区域经济萧条,人口净流出量则较高。因此,人口流动是对区域发展程度的反映。
        人口流动与区域发展两者是相互作用的。人口由经济水平低的地区向经济水平高的地区流动,具体反映在人口流动由内陆向沿海地区,由中小城市向大城市,由农村向城市,由小城市向大城市流动。同时,人口流动又会影响区域发展。当一个区域劳动力稀缺时,地区产业发展更倾向于技术或资本替代型。
       人口由农村向城市流动是人口流动的一个主要现象,这既存在于发达国家的工业化与城市化的某个发展阶段,也出现在发展中国家经济发展过程之中,但是对于发达国家与发展中国家却有着截然不同的表现。发展中国家不仅因为人口基数大,劳动力富余,而且区域发展差距,尤其是城乡发展差距大,导致人口流动规模大,人口分布的不均衡程度显然比发达国家都要强烈得多。
       人口流动主要是受市场因素导向的,这在发达国家表现得尤为突出,劳动力市场决定的工资收入水平,决定了劳动力流动的去向。而在发展中国家,人口流动,不仅决定于城市工资收入,地区经济水平高低,而且考虑到就业机会、就业市场是否向他们开放,考虑农村的土地、城市的住房、子女教育等,都是影响流动的因素,而这些因素又受各国区域发展政策的影响。
       尽管发展中国家国家与地区经济、社会发展状况有很大的不同,但是人口流动却有着相似的特征与共同的问题。
       共性的特征主要表现为自上个世纪五十年代开始发展中国家人口由农村向城市流动显得尤为突出,向发达地区的流动人数多,在大城市流动集中程度高,城市人口增长过快于中小城市。巴西大都市化特征明显,第一大城市圣保罗地区1950年人口为250万人,1980年达到1350万人。 泰国曼谷市人口要比第二大城市大45倍。印度孟买与新德里几乎吸取了来自全国的人口。而印度尼西亚近三分之二的人口集中在爪哇与巴厘岛。然而,大都市化现象明显,而逆城市化现象却不曾出现过。拉美一些国家城市化水平达到70%以上,大城市人口却并没有出现向非都市区的扩散,反而过度城市化问题显现。自上个世纪五十年代后发展中国家人口由农村向城市的流动加快,人口向城市的集聚又导致区域间、城乡间发展差距进一步扩大,从而地区发展不平衡问题凸显。面临着区域发展不平衡与人口流动过度集聚的问题,许多发展中国家采取了较一致的发展政策,即寻求通过区域发展政策使城乡发展协调(Ian, 1974)。
       今天中国面临着与发展中国家在上个世纪五十年代以来出现的相同的或相似的问题,比如区域发展不平衡,造成人口由欠发达地区向发达地区的流动的主要原因,经济发达的沿海地区,人口增长加快,内陆地区发展滞后。另外城乡发展不平衡加剧,城市发展过快,农村发展相当滞后,大城市人口过快增长,低技术的劳动力供给过剩,而农村地区人口流出过多,造成一些地区劳动力季节性短缺。我们如何看待人口流动与区域发展相互关系,进而如何利用好政策杠杆,实现人口流动与地区资源组合与产业结构达到最佳组合,从分析发展中国家的政策经验是否可以得到一些有益的启示。

二、发展中国家:区域发展政策对人口流动的影响
       所有的发展政策对人口流动与人口分布都会有影响,影响是可大可小,或显性或隐性。以下这五类区域发展政策在许多发展中国家都曾运用过,综合起来看,发展政策对人口流动影响既有共同之处,也有差别的地方。
       第一是农村发展截流型(Stop the flow at the source)
       多数发展中国家人口流动是从农村到城市,流动的主体是无地与少地的农民。农村人口大量外出虽然减轻了人口对土地的压力,但是随着劳动力的外出,人口持续不断减少,对农村地区发展产生了负面影响也会越来越大,最主要的是农业生产缺少劳力,耕作不充分,土地抛荒。所以为了减少人口从农村的持续流出,各国都先后开展土地制度改革和社区发展等农村发展项目,这些项目实施有着多重目的,通过种植多样化,引进新品种,提高化肥使用和扩大种植面积,提高农业生产率,提高农业生产产量,提高农户收入,改善农村地区的生活条件,从而鼓励人口留在农村,而不是大量外出谋生。 1964年古巴,实施的一项鼓励 “重返故土”(return to the land)政策,就是通过农村发展项目,减缓人口向城市流动速度。从农村发展政策实施对人口流动的影响主要有三个方面:
       一是改革土地制度。多数土地是属于少数拥有者,大多数农民只是佃户,耕种租赁来的土地,处于受剥削和贫困的境地中,农户的生活水平较低,所以拥有土地也就成为缺少土地的佃户们的强烈愿望,一旦农民拥有土地,自已耕作,收入提高,这样他们有可能会更少愿意离开农村。因为土地的原因,使他们在农村安居下来。
       二是农业技术革新.有利于提供农业生产水平,提高农民的收入水平,但是由于机械的运用,替代人力,加强了管理。如印度在20世纪60年代推行“绿色革命”后,开始实行农业新战略,政府选择农业生产条件较好的地区进行重点扶持,优先投入与推广农业新技术,这些地区很快发展起来,吸引着落后地区农村的劳动力的流向新开发的农业地区。
       三是农村社区的发展。  除了提高农业生产与制度改革外,许多发展中国家通过各种项目鼓励农村社区的发展。 社区发展项目包括公共服务(包括农村信贷、健康卫生、供水和教育等),这种社区发展会对农村人口外流是否会产生的影响。委内瑞拉政府上个世纪五十年代后期实施的农村地区住房改造计划,建设廉价、结构更好的住房以取代传统棚屋,到1965年完成约5万套住宅。调查结果显示这一时期无论是留在农村的还是到城市去的人,并不因为住房条件的改善,来决定他们的去留,决定了他们是否到城市去,往往取决于是否能在那里找到工作,靠亲戚朋友的帮助,能在城市安定下来。45%的人是因为家庭或工作原因而不去城市,只有9%的人因为城市的住房短缺而放弃去城市(MacDonald , 1968)。农村社区发展,住房建设只是一项有关社区发展的公平项目,通过提高与改善农村居住地,虽获得一些成效,但效果显然只是暂时的,并不必然会使农村外出人数减少。
       从发展中国家的实践经验看,土地改革与农村社区发展都是作为社会公平的项目来看待的是十分必要的,但是否必然导致农村人口外流减少或增加,并没有一个明显的结论。首先,农村地区生活条件的改善,似乎也不能降低农村人口流向城市,相反农村大量的年青人还是不断外出,留在农村的都是些老人与孩子。土地改革与社区发展的影响只在社会公平上,以及在提高农业生产率上。其次,土地制度改革,土地改革可以使部分农民受益,使他们暂时留在农村,获取土地所有权会使年龄大的人会留下来,但对年青人不会起到同样的作用,因为这种土地改革并没有给予年青人以同样的土地拥有权。另外不难想象,成功的土地改革,几年后是否还会改革初期同样的效果。考虑到农业生产率的提高,对劳动者的教育程度要求相应提高,对劳动力需求减少。农村人口不断增长,耕地面积减小,农村劳动力受教育程度普遍提高,加之城市就业机会的吸引,农村人口向都市地区的流动不会停止。
       另外一个重要的原因是,农业技术革新与土地制度改革在一定程度上促进农业与农村的发展,但是不能从根本上缩小农村与城市发展的差距,城市的发展速度总体上要比农村快得多,可能会使农村人口外流速度较以往有所减缓,却实际上反映出在许多国家农村地区的土地改革导致农村人口外流仍然是持续不断。
       二是新区开发引流型 (draw migrants to remote regions)
      新区开发政策,作为一种空间发展战略对策。在城市偏向型政策下,乡村发展滞后,不可避免带来人口由农村向城市的流动。因此,通过边远地区开发引导人口向“新区”流动,这包括重新安置的移民计划、地区间人口流动计划、殖民地开发计划,以及土地开发计划,这些计划的目的,通过开发新区,分散向大城市人口流动压力,从而实行地区间人口的合理分布。
       新区开发计划往往并不能按照原计划进行。一个典型的例子是发生在上个世纪六十年代印度尼西亚的“外岛开发”,新居住区计划都是在政府计划下的殖民地和未开发地区,这些地方都是在人口稀少迁移到新开发区的居民, 都是来自人口密集的爪哇和巴厘地区,可以得到那里的土地与由政府资助建设的住房,一些基础服务设施,这项迁移计划达到每年10万户,1961-1968年计划安置39万户、150万人。当然,这样大规模人口迁移并不是一样容易的事,随后遇到的很多问题,比如交通问题,与原居民的冲突,安置进展并不顺利,一些人不得不返回城市,结果1961年仅有占原计划的四分之一人口迁移,次年三分之一的计划人口实现迁移(Goantiang, 1968)。同样,泰国在20世纪70年代开始的新区开发政策,引导人口流动向中部地区、南部地区和北部地区。事实上,北部地区的城市反而经历了一个人口总量净减少,没有一个城市的城市化水平高于曼谷,经济增长多是集中在曼谷及周围地区。不得不政府承认政策调控的失败,不能减少人口继续地向曼谷都市区的流动,以及引导人口向其他地区的流动。
       新区开发是否能有效安置移民。马来西亚政府1956年成立了联邦土地开发署,实行一项土地开发计划,计划用42.9万公顷土地种植橡胶、甘蔗、棕榈油,重新安置了2. 6万户家庭,农业产量达到1.8亿元(马来西亚货币),6.1%的土地用作建设村庄,81.7%用作耕作, 12.2%是未利用的沼泽和陡地。但最后4500-5000公顷的土地安置了400户、大约2500人,每人可分得10公顷,问题是如何提高土地产出率,是集体合作开发的形式更有效,还是由联邦开发署管理下的开发形式更有利。不仅在土地供给方面,而且在有效的开发形式上,这样计划未来充满了不确定性。另外,一旦人口安置下来,随着人口增长和农业生产率的提高,人口向城市的流动仍然还会发生。
       新区开发要经历一个长期过程。通过新区开发,重新改变人口布局并非是轻而易举的。巴西沿海地区,作为外向型经济的基础,集中了大量的投资开发。在五十年代以后,工业化和国内市场的开发转到了内地,自上个世纪五十年代中期,政府在1956-61年对于行业与地区的激励政策,推动工业化和国家经济的发展,并将首都从圣保罗迁往巴西利亚,以此来加快了中西部地区的城市中心区的发展。尽管构建国家新区开发计划,从1958年政府尝试通过税收激励政策引导企业向东北地区迁移,但是规模较小,对东北地区的人口流动多是集中工业地区。工业化增长措施仍然在圣保罗一极,从1970到1980年的人口普查显示,向东南部发达地区和城市、都市区的人口流动无论是绝对数量,还是相对数量,都大大地提高,当然,如果没有区域开发政策,是否人口流动比例会更高,仍有争议。
       多数发展中国家开发边远地区安置人口计划,会遇到资金、财政管理等许多不可预计的问题,这些问题会使计划付出比原计划更大的代价。如波利维亚对于东部低地的开发,由于西部山区与高地占国土面积的41%,但人口占91%。1962年国家开发东部地区,在这些地方,为拓荒者提供临时住宿,开荒用得牲畜和工具,以及起动资金,并建设了学校和医疗诊所,但一些不可预料的困难还是接踵而至,因为销售体系的不健全,生产的东西在当地市场销售不出去。通往城市的道路不多,且常因水灾受阻,因为这些困难,使新开发地区难以为城市提供粮食与商品,地区发展受到严重的障碍,拓荒者在开始新区开发建设的4-5年内选择离开。另外新区开发导致人口的重新分布可能引发种族问题。在菲律宾的Mindanao岛南部因为那里的人口稀少,自开展了人口安置计划,吸引外来居民迁入,政策上鼓励人口稠密地区的人移民到Mindanao去,并能获得那里的土地。这个地区原多是穆斯林,而移民多是信奉基督教,这样就改变了穆斯林与基督教人群的分布,最终因争夺土地而爆发内战,政府不得不诉诸武力来对付穆斯林的反抗,严重地影响了国家经济的长远发展。
       开发新区政策来分流过度集中的人口,引导人口向特定的某个区域,这样可以减缓农村人口向城市的流动,如印度尼西亚的外岛开发计划。这些项目的初衷是想改变人口分布上的极度不平衡。如果人口能在“新区”或“新城”安定下来,那么就表明向城市的人口流动停止。但是任何政策对于人口流动的影响可能都不是按预期目标进行的。一般来讲,人口从一地迁移到另一地技术上都是可行的,但是总会遇到一些不可预料的困难,这种困难可能加重在人口流入地与流出地的矛盾和冲突。使得新区开发引导人口分流的目标落空。
       新区开发对人口流动并不起作用的另一方面原因新区开发不仅需要大量的可供开发的土地,而且需要大量的资本投入,对于基础设施的投入量是巨大的,往往是发展中国家和地方政策财力所难承受的。
       三是“新城”建设分流型(redirect migrants to urban growth poles)
“新城”开发不同于新区开发,它着重增长极的培育,即城市增长极,包括了培育与发展“中小城市”和大城市周边的“卫星城”,设立工业开发区、自由港口区,创造更多的经济机会,鼓励制造加工、贸易企业向“新城”集中,将 “新城”作为吸引人口流入的增长极,来分流向大城市的人口流动压力。
       这样的例子很多,如韩国制造业与工厂的选址,菲律宾的工业选址,以及马来西亚、委内瑞拉的新城建设,印度尼西亚对欠发达地区的统一发展规划。泰国人口集中向曼谷地区流动,政府采取分散城市化政策,就是在曼谷周边地区建设立一些“新镇”。哥伦比亚政府采取的区域发展政策,是为中等城市提供激励机制,以减少财富与和人口向主要城市的集中(Gilbert,1974)。
       在市场经济中,企业家往往将企业或工厂放在离城市较近的地方,这样离市场也较近,并且可以获得有技术的劳动力 ,城市设施与服务。为了影响这样的决策,政府介入干预市场,在设立工业区时,就要利用激励机制,如提供免费的土地、优质的服务、减免税收、执行免责条例。但是世界银行曾公布的一份报告中指出多数发展中国家政府在介入市场的行为并不是成功的。
       墨西哥政府在Ciudad Sahagun 地区设立工业区,工业区发展计划,包括提供基础设施与服务,吸引私人企业进入,虽然这个工业区离墨西哥城只有60公里,却很少吸引企业进入。这既有经济上的原因,也有政治上的原因。更多的企业和公司倾向城里集中,而不是分散到政府鼓励的地区(Lavell,1972)。
       在曼谷地区外建造工业区,包括在东北地区有一个,以分散制造业,设立主要镇(principal town),不同于增长极,使地区内的经济体系与生产能力与镇结合在一起,如对农产品 的加工补贴以减少企业在特定地区的成本,也使某个地区可以更适应,某特定地区的允许证被严格禁止,政府通过批准政策,使企业移向特定地区进行工业发展。尽管政策支持力度大,但涉及具体到执行的成本可能会更大,计划的初衷也并不能达到。
      “新城”开发一需要大量的投资。在委内瑞拉,就曾在创立城市中心进行过一次试验,就是在一个Giudad Guayana的采矿镇,在这个地方建了一个钢铁厂,扩建了附近的港口,并且对基本设施和社会设施 投资,规划者与建筑师规划到1980年时扩建到30万人,但是该镇的人数很快就超过规划人数,开发署1965-1975年政府在这个项目上的花费达到每年2亿元,建设这个项目的资金大多数来自国家的石油收入。可想而之,如果这个国家没有石油或其他矿藏资源带来的巨大收入,这样的投资规模是远远超出国家财力的。然而即使委内瑞拉在这个项目上花费巨大,但也并不是没有问题,从“新城”建设之初,城市发展就面临着人口数量增长过快的问题,结果在城市郊区自发建立起许多简陋的城市外来移民居住地,这些地区还需要大量资金投入在公共基础设施和文化娱乐等服务建设上,在这个新区开发遇到的问题也同样出现在其他拉美国家。
       一个国家的城市化策略,政策制定者们认为,如果能扶持小城市发展,培育新的增长极和增长中心,培育“新城”,意在扶持中小城市、卫星城的发展,设立工业区,发展新产业,加大对制造加工业、农业和基础设施投资,提供更多的就业机会,人们也许去这些地方而不是大城市。但是新城开发的产业是否与劳动力需求相结合。对于许多技术资金密集型企业的发展,并不必然对人口与劳动力产生很大的吸引力。一些发展项目都是资本与技术密集型的,而不是劳动力密集型的,不需求大量的劳动力,特别是低技术的劳动力,需要只是一些有技术的人员。当新城开发往往需要大量的投入,当投入不足,不能提供服务与娱乐设施,那些有技术的人员,也会离开工业区,返回城里。
       四是大城市阻流型(Stop migration at the destination)
发展中国家的人口主要是农村向城市的流动,尤其是向大城市的流动非常明显。从泰谷的曼谷、菲律宾的马尼拉、印度尼西亚的雅加达到墨西哥的墨西哥城、巴西圣保罗,阿根廷的布宜诺斯艾利斯,这些城市在本国的城市首位度都相当高,城市发展不平衡,城里存在着大量的贫民窟。
       一些城市为了能控制人口增长过快,鼓励农村人口回到原籍地,通过进入许可证,限制经营项目,实行配给卡制度,延缓或阻滞外来人口进入大城市,以减缓大城市的人口过快增长。
       一个例子是印度尼西亚雅加达市,1970年该市通过一项限制更多外来人口进入的“闭城”政策,宣称要将进入城市的外来人口削减50%,仅允许每月1400人进入该城。这项政策通过采取登记制度、居民身份证、押金制,对外来移民进城设立一个“滤网”。因为该城人口增长过快,1930年该城市人口约53.3万, 到1950年是150万,1961年是290万人,1971年是470万人。在根据规定,要进入雅加达市的人需在当地申请进入首都的短期许可证,并要交相当于交通费两倍的押金给所在地政府管理部门,在登记后的六个月内,本人要返回当地市政府,证明自已在雅加达市有工作和住地,便可以拿回所交的押金。反之,则会得到一张回程的车票。但是这项限制人口流动的政策却引起很大置疑。一方面,从统计数量上看,在闭城政策实行后,尽管当年进入雅加达市的人的数量减少,但次年人数却有所上升。另一方面,这项政策是否真得减少进城人数也受怀疑。因为城里到处可见来自农村地区的贫民,这项政策看似简单明了,但执行起来相当困难,太多的人没有服从规定。该市的一次定期检查, 仅一晚,就查出多达1 .3万人没有当地居民证的,虽然这些人被送回原籍地,然而他们又会很快回来,又要押送这些人回去,显示这项政策的执行起来的效果很弱(Willams, 1973)。因为想进入雅加达的人知道如何通过小贿赂,使手续简化,以免除繁琐的手续和不必要的麻烦,包括居民身份证和政府文件,都可以在雅加达市场上买得到。另外许多进城农民,并不太多考虑法律规定,这部分人也是后来造成城市人口快速增长的主要来源。
       另一个例子是菲律宾的马尼拉市,为了减少控制人口进入该城而采取了一项间接控制人口流动政策, 1963年 该市执行对城市居民免费教育的承诺,但是这项教育计划只对本市指定地区的居民,而对于外来移民和短期往返者,则需要交一笔很高的费用才能进入,然而这项计划执行起来却不容易,即使居民有税号和身份证,但不可能检查所有的申请者,大多数外来人口太穷付不起税,但却愿意付给律师费用(50centavos)起草一份文件,获得一个居民身份证明,用一个编造的地址。结果可以预料,学校登记人数大大增加,到1968年,马尼拉市仅用在教育财政开支就占总财政支出的三分之一。菲律宾社会福利局的一个项目是支持那些打算返回农村居住地的旅费,但并没有多少人领取,即便那些领取这笔返乡费的人,不知道他们是否在得到这个免费旅行后,是否一直呆在农村。
       评价:直接控制与限制人口向大城市的流入政策实施起来很困难。因为一方面,不可能在进城的每个路口都设立起检查口,另一方面显示了民主权利的问题。个人享有迁移的权利,多数人们认为城市生活更好,所以他们选择离开农村,并且很少有人重新回去。不难看到,城市管制政策难能控制住农村人口向城市的流动。此类政策在发展中国家并不多见。
       五是大都市区助流型(Accommodation migrants in metropolitan areas)
发展中国家人口流入大城市是不可逆转的,越来越多的人口流入,使得大都市区化趋向越来越明显,大量的流动人口给城市的管理和公共服务带来了巨大压力。各国政府也意识到需要通过一些方法来解决大规模的人口集中向大城市的流动而带来的种种问题,因而不再阻滞人口向大城市流动,对外来移民采取的不再是排斥政策,取而代之的是为新来的移民者提供服务和项目,为城市移民,特别是低收入者提供廉价住房,以及为低收入者居住区提供必要的公共基础服务设施。如在委内瑞拉首都1954-58年政府拆除简易住房,在85个区里各建造150-450套住房,供16万迁入,占到当时城市总人口13%。并且实行“住宅场地与服务”项目,允许低收入者利用各自的材料建造自已的棚屋,可获得政府资助购买建筑材料,以这样的方式满足城市住房需求。世界银行在印度尼西亚秘鲁,土耳其、然后到菲律宾、肯尼亚也采取同样的政策,低标准的服务与廉价住房的建设政策主张在发展中家得到广泛地接受。
      当大规模的农村人口转移到大城市,由政府出资建造的廉价住房,需要承担费用较高。因此,大规模建房项目并不经常出现。墨西哥城70年代多数政府项目只惠及到40%城市内最贫困的家庭,出于政治、经济原因,到1970年只有50万人,大约6%的人口居住在政府提供的住房内, 即使1970-1976年政府提高了公用住房建设力度,但多数新建住房也很难惠及全部的低收入家庭。
       城市的住房短缺显然不能阻止城市外部人口的进入,当他们付不起住房的租金时,新的贫民住宅区会在新住宅区的附近就会不断涌现。然而大规模的廉价住房建房是否会引发人口的大规模进入城市。一般看来,许多国家都尚末出现过。但是也有例外 ,象1958-1962年阿尔及利亚的住房政策,引发农村人口向城市的大规模流动的现象并不多见。
       评价:发展中国家大都市地区通过提供住房和就业机会为进入城市的农村人口,这些项目是为了促进大城市的发展,考虑到这些居住区项目需要大量政府财政投入,因此,向所有进城的低收入者提供廉价住房和公共服务项目也是不现实的。大规模的城市住房建设引发农村人口向城市的流动在发展中国家中是十分罕见的。

       三、发展中国家:人口流动与区域发展政策启示
      以往我们对于发展中国家区域发展政策对人口流动的影响过于简单认识了。经验表明,农村发展不一定使农村人口外流减少,边远地区的开发或新城建设并不是必然能引导人口流入,而控制人口流入大城市的措施并不总奏效的。
       人口流动与区域发展两者关系比起我们的设想要复杂得多。关键是在区域发展政策制定或实施之前,对于人口跨区域流动的影响要给予充分的考虑,而一旦政策影响显现,继而通过空间发展政策的调整,引导人口的重新分布,愈加困难,所需付出的代价更大。所以,对于发展中国家来说,区域发展政策对人口流动的影响要有充分认识。
       第一,政策影响具有两面性。例如对于大城市发展政策影响人口流动的不同认识。一些规划者认为对于大都市区的基础设施的大量投资是必要的,一个好的城市化政策,可以促进房地产业、道路建设、建筑业发展等,而建筑业与制造业发展,可以造就更多的就业机会,失业率也会相应减少,这将会吸引更多人到城市生活与工作,从而形成良性循环,进一步加强城市的自我增长能力。但反对者认为大都市增长过快,实际上表现出服务业就业的人数增长最快,超过工业与制造业就业人数的增长,当人口增长超过合理规模时,市区土地变得稀缺,而价格上涨,制造业的投资效率就会降低。另外,城市极化发展,导致收入过快,城乡收入两极化,不断增长的城市贫困人口与大量的农村人口收入大大低于城市少数群体的收入,另外还有城市污染等其他问题。在菲律宾马尼拉大都市发展 外向型经济政策, 吸引周边大量的劳动力,将农村地区置于发展相对落后的地步。
       第二,政策影响存在着长期性与短期性。比如农村发展政策,从短期看,通过农业政策、土地制度改革,提高农民的收入,土地改革与其他农村发展项目对社会公平,以提高农业生产率对于农村人口大量外出短期会有影响,看来可以暂缓农村人口向城市流动,但长远看,由于农业劳动力生产率的提高,农业技术改进,农业机械化程度提高,劳动力生产率的提高,对劳动力需求的减少,却促进人口向城市更快的流动。
       第三,政策影响具有直接性与间接性。比如,大城市的人口流动控制政策直接性政策效果并不明显,政策往往是失败的。要直接控制人口由农村向城市的流动困难重重,不可能在进城的每个关卡设立检查站,这不仅在经济上,而且在政治上、都是不可行的。所以一般发展中国家更倾向于采取间接的方法,通过改变影响人口流动的外在条件,来引导区际间的人口流动。
       中国正在经历上前所未有的大规模人口由农村向城市流动,发展中国家人口流动与区域发展在政策方面对中国有哪些启示,结合今天我国实际情况看,值得我们借鉴的经验至少有三点:
       第一,需要考虑区域发展综合影响。在制定国家与区域发展政策时要充分考虑对人口流动的影响。从国家层次看,国家的宏观经济发展战略是通过区域发展战略实施的;从区域层次看,许多特定目标是通过区域政策来实行的,如关于在一个区域内选址建一所教育机构,一个政府的办公楼或一个大型工厂; 从地方层次看,规划者关注的主要是当地的区位、资源与基础设施. 这些作为规划决策的核心,人口的分布只是作为国家与区域层面上的一个附加条件。
       地区间的均衡发展对于人口流动的影响更为重要,有关外国投资政策、农业与工业发展政策、以及教育、卫生和服务也都会影响到一个区域的人口分布。这些最终会成为影响到城市化与人口流动决定因素。一旦人口分布格局形成,通过区域发展政策的调整变得更加困难,这不仅需要大量的投资,而且还要面对许多不可预计的问题出现,也使政策执行变得异常困难。
       如果没有区域发展政策对人口流动与分布影响方面的综合考虑,那么政策实施后的结果,就无法达到最初目标,或与政策制定者当初设计的目标相反,引导人口流动的方向正好相反。如对于一个地区经济发展速度过分追求,可能忽视其他方面考虑,人口的过快增长不仅对该地区资源环境承载力是一大挑战,而且对其他地区发展也是有一定的限制作用。
       二是需要注重区域发展政策对人口流动的长远影响,
       在制定区域发展计划,需要将人口流动趋向加以考虑,只有区域发展政策对人口流动的短期利益服从长远利益,才能达到区域间的发展协调,给予一些地方更多的机会,在产业发展规划上对地区人口结构分布也要有所考虑。我国东中西部地区的开发计划实施时,是否对人口流动与就业结构有所考虑。
       如果不考虑区域发展政策对人口空间布局的影响,缺少对区域发展政策的长远性的考虑。结果看到,区域差距大,城乡发展差距大。一个国家的五年与十年规划中综合考虑区域整体发展规划,应注重缩小地区间差距,给予欠发达地区更多的机会。
引导人口向边远地区和新城流动,需要注重政策长远性的影响。土地开发计划重新安置人口计划,从短期看,一定有一些效果,从长期看,问题很多,而且安置移民能力更到 很大限制。虽然新区与新城开发,使就业机会大大增多,吸引更多的企业与人员进入,然而一个地区经济设施建设跟不上,服务业落后,市场环境的约束,也会移民安置计划目标不能如期实现。
       三是需要充分考虑到政策间接性影响。试图将那些移居到城市的移民重返农村或阻止他们进入城市的做法显然政策是难以奏效的,不仅政策起不到作用,而且看来还有其他负面的影响 。我国的城乡二元经济下户籍制度,看来使人口在城乡之间流动暂时停止,但是政策的负面作用是隔离了城乡经济的正常交流,扩大了城乡发展的差距。
      另外,一些发展政策可能不能起到直接性的影响,但是间接性的影响还是存在的。如农村发展项目可能无法改变城乡人口分布的不平衡,也无法阻止人口从农村迁向城市,以及改变移民向特定地区流动,但作为社会公平项目,这就如同在大城市里建造廉价住房,不会引发大量的农村人口进城,它的间接性影响也体现在社会公平性上。

参考文献
Ian Masser, Planning and Migration Research, Projecting Migration for Integrated Rural and Urban Development Planning, IUSSP No16. 1974
P.G.Bock and Irene Fraser Rothernberg , Internal Migration Policy and New Towns: the Mexican Experience, University of Illinois Press, Urbana Chicago London,1991
Wayne A. Cirnelius, The Impact of Cityward Migration in Mexico City, the urban impact of Internal Migration( ed )by James W White. 1975
Uma S. Kambhampat,Development and the Developing World,Blackwell Pub,March,2004