29. 推进形成主体功能区的区域政策研究时间： 2018-01-04信息来源：中国区域经济学会文献　作者：杜黎明　责编：万山

专著连载二十九  

       构建以主体功能区为基础的区域开发格局，是我国“十一五”规划的重大创新。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规划了四类主体功能区的发展方向，提出了实施分类管理的区域政策的基本思路。国务院办公厅下发的《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》（国办发[2006]85号）对我国的主体功能区划工作进行了具体安排，国家、省市的主体功能区区划方案将分别将于2007年底、2008年底出台。四类主体功能区划分之后，最关键的是分类指导的区域政策的设计。本文在追踪推进形成主体功能区的理论研究与实践探索动态的基础上，从提高区域政策效率，增强区域政策的有效供给能力，促进区域政策均衡的角度，对推进形成主体功能区的区域政策进行了探索性的研究。
 
      一、推进形成主体功能区的实践探索与理论研究动态
      国家主体区划方案坚持国土部分覆盖和适度突破行政区的原则，初步划定对国民经济和社会发展有重大影响的四类国家级主体功能区。浙江、河南等主体功能区划试点省也初步完成省域主体功能区划，其他各省市的主体功能区划工作也正在紧张地进行中。
       我国对主体功能区的研究总体上处于起步阶段。截至2007年9月，国内仅出版了2部关于主体功能区研究的专著，被学术期刊网收录的以“主体功能区”为题的学术论文总共还不足40篇。两部专著分别从经济学、地理学的角度，对推进形成主体功能区的理论基础、主体功能区区划、主体功能区规划等进行研究。学术论文的研究内容主要集中在以下几个方面。一是用经济学的分析方法，从经济学的视野阐述主体功能区划的必要性和重要性，研究推进形成主体功能区的理论创新。二是以“十一五”规划提出的推进形成主体功能区的基本构思为依据，对主体功能区划的指标和方法进行研究。三是从区域经济管理的角度，研究主体功能区建设承担的功能，主体功能区从构想到操作的途径和方法等。四是从推进形成主体区的国际经验借鉴的角度，剖析国外区域开发实践。五是结合区域实际情况，研究特定区域的主体功能区区划和建设问题。六是从更加审慎、更加全面地反思推进主体功能区的角度，围绕主体功能区建设的作用、推进形成主体功能区可能遇到的难题、以及应该注意的问题等方面进行研究。
 
       二、政策均衡与推进形成主体功能区的区域政策研究思路
       推进形成主体功能区，涉及政府和市场两个主体，包括推进和形成两个相互独立、彼此又有密切联系的过程。在推进的过程中，政府起主导作用，在形成的过程中，市场起主导作用。政府推进，就是政府利用政策杠杆，对市场主体施加影响，以期形成不同主体功能区间合理分工，差异发展的格局；市场形成，就是指不同主体功能区间合理分工，差异发展的格局只能是在市场主体追逐经济利益的过程中形成。政府推进和市场形成能否有机契合，关键在于推进形成主体区的区域政策供给满足经济主体的政策需求的程度，也即政府在区域政策均衡时的区域政策有效供给能力。
       （一）推进形成主体功能区的区域政策均衡
       在经济体系中，一个经济事物处在各种经济力量的相互作用之中，如果有关该经济事务各方面的各种力量能够相互制约或者相互抵消，那么该经济事务就处于相对静止状态，并将保持该状态不变，此时我们称该经济事务处于均衡状态。在产品市场和要素市场中，市场均衡就是供需相等，市场出清时的状态，亦即在其他条件不变下，会维持不变的状态。一种产品、一种要素的供给量等于需求量的价格，就是其均衡价格，对应的数量就是均衡数量，均衡点就是供给线与需求线相交之处。微观经济学采用均衡分析的方法，分析价格机制的运行过程，强调供需双方要利用价格信号，调整自己的行为。将均衡分析引入区域政策研究，其目的在于，利用微观经济学的均衡分析范式，强调政策的供给主体和需求主体要善于根据区域政策的实际效果（类似于微观经济分析中的价格）调整自己的行为，以实现政策效率的最大化，政策资源的最优配置。
      基于经济人假设，市场主体追求效用最大化、利润最大化的欲望是无尽的，其利用公共政策优惠而获利的欲望也是无尽的；市场主体往往是根据已有的政策供给调整政策需求，也就是说，政策需求常常是随着政策供给变动而变化。如果将政府的政策供给与市场的政策需求在一定时点上形成的胶着状态定义为政策均衡，虽然政策效率处于最大化时的政策均衡是客观存在，但在政策实践中，政策均衡往往是多方利益妥协的折衷均衡，这种折衷均衡是政府供给主导下的均衡，折衷均衡越接近于客观的政策均衡，公共资源的配置效果越好。
       推进形成主体功能区的区域政策，一是要弥补市场失灵，维护市场运行秩序，二是要向市场传递政府意图，强化对市场运行的引导，叠加政策信号和市场信号，使市场主体的行为选择既满足其追求效用最大化、利润最大化的内在要求，又与政府的政策意图一致。推进形成主体功能区的区域政策是永远不可能完全满足市场主体利用区域政策获利的需求，推进的速度，形成结果的完善程度一是取决于政府拥有的政策资源，二是取决于政策撬动市场的能力，取决于政府推动和市场形成二者的合力大小。推进形成主体功能区的政策均衡有两个方面的要求，一是政府的政策供给符合经济社会发展对政策的需求，且政策供给能够最大限度满足政策需求；二是不同区域政策合理分工、彼此协调，区域政策实现了整体效益最优。
      将均衡分析引入推进形成主体功能区的区域政策研究，旨在阐述相关因素对公共政策效率的影响，探索提高区域政策效率的途径。区域政策均衡分析，既要分析区域政策的有效供给，又要分析区域政策的实际需求，还要分析分类指导的区域政策间的协调程度。推进形成主体功能区的过程中，区域政策需求主要取决于主体功能区划格局和主体功能区建设目标、建设进度安排，而区域政策供给取决于政府财力、政府部门间的协调能力，以及不同层级政府间的协调能力等。分类指导的区域政策协调，包括政策目标协调、政策工具协调，政策制定实施中不同主体利益诉求的协调，其中，区域政策目标和区域政策工具的协调，要在不同主体利益诉求协调中实现。
      （二）研究推进形成主体功能区的区域政策的技术路线
      鉴于区域政策均衡是政府政府政策供给主导下的均衡，研究推进形成主体功能区的区域政策均衡，从政策供给和政策需求两个方面分析政策效率的影响因素，其最终目的是要为确定推进形成主体功能区的区域政策供给重点提供政策建议。在区域政策实践中，区域政策供给重点由区域政策所针对的区域问题以及区域政策目标决定。推进形成主体功能区的区域政策的共同目标是促进区域协调发展，不同区域政策针对的区域问题则是人口、经济、资源环境之间的空间失衡在不同侧面的具体表现。
在不同历史时期，我们对区域协调发展内涵的认识存在差异，人口、经济、资源环境之间目前的空间失衡，与过去促进区域协调发展的政策设计有一定的关联。因此，对我国的区域政策实践进行认真评价，是推进形成主体功能区的区域政策研究的重要组成部分。 
        推进形成主体功能区的区域政策研究是一项复杂的系统工程，研究区域政策有效供给，是这项系统工程的核心。笔者认为，要使推进形成主体功能区的区域政策彼此协调，首先必须明确区域政策的分类依据，以及区域政策供给主体和实施主体间的协调途径；弄清区域政策针对的区域问题及区域政策重点，则是提高政府的区域政策有效供给能力的关键。囿于精力和能力，论文仅只是分析区域政策分类的依据的基础上，对区域政策供给主体和实施主体间的协调，分类管理的区域政策针对的区域问题及区域政策重点进行了初步的探索性研究。
 
        三、区域政策分类依据及政策供给主体和实施主体间的协调
        （一）推进形成主体功能区的区域政策的分类依据
        分类管理的区域政策，是推进形成主体功能区的保障。从分类依据来看，区域政策一是可以依据政策针对的区域的类型进行分类，二是可以按照制定实施区域政策的政府部门进行分类，三是可以按照区域政策针对的区域问题进行分类，四是可以按照政策目标、政策的直接作用对象进行分类。从现有的政策文献对推进形成主体功能区的分类指导的区域政策的相关表述来看，现有分类依据涉及上述四个方面。笔者认为，从促进区域政策协调的角度看，推进形成主体功能区的区域政策分类要重点强调制定实施区域政策的政府部门和区域政策所针对的区域问题这两大依据。其原因在于，区域政策的制定和实施最终一是落实到不同层级的政府，二是落实到不同政府部门，而政府的行为是受政绩考核指标和考核方法左右的，强调上述两大分类依据，实际上以加强政策供给主体和实施主体间的协调，增强区域政策的针对性为突破口，提高政策的有效供给能力，促进不同区域政策的协调。
       （二）区域政策供给主体和实施主体间的协调
       推进形成主体功能区的区域政策有中央政府和省（直辖市）政府两级制定主体，各级政府都是区域政策的实施主体。中央和省（直辖市）政府制定的区域政策，除了本级政府外，更重要的是依靠下级政府实施。不同层级政府间、同层级的不同政府间往往存在价值取向的差异和利益诉求的冲突。制定实施区域政策，必须正视这种差异和冲突。制定区域政策，必须明确该项政策所针对的区域问题，合理设计政策目标，并对政策实施过程中可能会遇到的问题、引发的利益格局调整，以及因政策实施而引发的区域问题进行深入的研究；实施区域政策，要通过完善利益协调机制、政策实施机制、政策实施评估及效果反馈机制，统筹协调不同的政策制定主体，以及政策制定主体和实施主体间的关系。
 
        四、区域政策针对的区域问题及区域政策供给的重点
        明确政策目标和政策针对的问题，是提高政府的有效政策供给能力的基础和前提。推进形成主体功能区的过程中，不同区域政策针对的区域问题，以及区域政策目标都存在差异。
      （一）人口管理管理政策
      人口管理管理政策，主要针对经济布局和人口布局失衡、人口城镇化和土地城镇化失衡等问题。政策供给的重点在于，引导人口有序流动，引导人口在国土空间内合理分布，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制；引导限制开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移，缓解人与自然关系紧张的状况；鼓励优化开发区域、重点开发区域吸纳外来人口定居落户，促使经济集聚和人口集聚协同发展，使经济聚集区成为相应的人口聚集区。优化开发区和重点开发区要从就业安置、社会保障、教育文化、医疗卫生等方面分别制定鼓励和吸引人口进入和集中的优惠政策。限制开发区要制定居住、就业、社保、教育、卫生等方面补助政策，引导当地居民向外迁移或在当地集中生活。
       （二）财政政策
       财政政策，主要针对限制开发区和禁止开发区公共服务水平较为落后、区域经济活动存在外部性等问题。政策供给的重点在于，驱动区域利益协调机制，完善中央和省以下财政转移支付制度，保障生态补偿机制正常运行，实现基本公共服务均等化。主体功能区建设中，要通过财税制度改革、改革转移支付的计算办法，明确限制开发区分阶段财政转移支付的标准、规模、用途和调整办法，建立健全财政的横向转移支付制度，确保限制开发区、禁止开发区凭借开发区权转让、凭借自然生态财富生产，分享优化开发区和重点开发区的经济发展成果。禁止开发区要建立规范合理的财政维持养护机制，严格执行财政经费的总额保障、规范使用、控制开支等制度。
       （三）投资政策
       投资政策，主要针对限制开发区和禁止开发区资本形成能力不足、政府期望的社会资本投向和市场自发形成的资本投向存在差异等问题。政策供给的重点在于，加强政府投资的导向作用，按功能区安排投资和按领域相安排投资结合，引导社会资本合理流动，使不同主体功能区有充足的资本发挥其主体功能；利用政府投资，重点支持限制开发、禁止开发区域公共服务设施建设、生态建设和环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。优化开发区要制定扶持自主创新、循环经济、清洁生产等方面的税收优惠标准，明确对高新技术产业、吸纳就业型产业、外地转移型产业的信贷优惠额度、期限和利率标准，以政府投资带动区域投资结构优化。重点开发区要制定吸引产业项目进入和集聚的投资补贴、税收减免、信贷优惠等实施办法；制定加大交通、能源、水利、水电气热供应、污水垃圾处理等基础设施和公用事业发展的财政资金、国际资金、民间资金等投入的优惠力度和标准。限制开发区要出台投资补贴、税收减免、信贷投放等方面优惠政策扶持符合主体功能的特色优势产业发展。
       （四）产业政策
       产业政策，主要针对区域产业选择和区域资源禀赋不协调、产业区际转移以及产业结构优化升级存在障碍等问题。政策供给的重点在于，提出不同主体功能区的产业指导目录及措施，加强对产业转移的引导，确保不同区域的产业选择、产业发展规模、产业布局符合区域主体功能定位；引导优化开发区域增强自主创新能力，提升产业结构层次和竞争力；引导重点开发区域加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自主创新能力；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。
       （五）土地政策
       土地政策，主要针对土地开发过快，土地利用效益不高，土地使用不当，保障粮食安全的基本农田受到侵蚀等问题。政策供给的重点在于，用土地供应数量和土地供应结构引导经济主体的行为，规范空间开发秩序，通过土地用途控制，保障区域主体功能的发挥。对优化开发区域实行更加严格的建设用地增量控制，明确优化开发区城镇、产业和园区单位面积土地承载量的集约用地标准。适当扩大重点开发区域建设用地供给，严格对限制开发区域和禁止开发区域的土地用途管制，严禁改变生态用地用途；确保18亿亩耕地数量不减少、质量不下降。
       （六）环境保护政策
       环境保护政策，主要针对环境保护不力，区域经济活动选择不符合环境保护的要求，环境的自我恢复能力受到侵害等问题。政策供给的重点在于，依据主体功能，明确环境保护的重点。优化开发区域要实行更严格的水耗、能耗、污染物排放和环保标准，颁布不同行业的资源回采率、综合利用率、回收率以及污染废弃物综合处理率等强制性标准。重点开发区域要保持环境承载能力，做到增产减污。限制开发区域要坚持保护优先，确保生态功能的恢复和保育，制定资源消耗、环境影响、生产规模、工艺技术等方面的强制性产业准入门槛。禁止开发区域要依法严格保护，明确区域的人口容量、建筑、旅游、探险等开发活动的标准；加强法律、执法、舆论、公示、听政等监管体系建设，实行游客数量控制、人类活动超载预警制度。
       （七）绩效评价和政绩考核政策
       绩效评价和政绩考核，是牵动其它区域政策核心和关键，推进形成主体功能区的不同区域政策的制定和实施，以及不同区域政策间的协调，最终都是以绩效评价和政绩考核为保障。绩效评价和政绩考核，主要针对同质政府对异质区域进行同质化管理的问题，用绩效评价和政绩考核引导政府依照建设主体功能区的要求，依法行政，正确行政。优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区域要对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价；限制开发区域要突出生态建设和环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护。