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区域发展创新论

31. 中国西部欠发达地区城镇化路径研时间: 2018-01-15信息来源:中国区域经济学会文献 作者:刘晓鹰等 责编:万山

专著连载三十一
中国区域经济学会文献

 

 
区域发展创新论
 

 
主  编:罗布江村 陈达云 陈栋生
  副主编:肖金成 郑长德
 


 
中国西部欠发达地区城镇化路径研究
刘晓鹰等
(西南民族大学经济学院)
 

 
       引   言
       如果说全面推进西部地区的工业化进程是整个21世纪西部地区开发和发展最主要和最基本的战略任务的话,那么数额庞大的农村人口的非农化和城镇化则是这个战略任务中最艰巨的历史任务。中国,特别是西部欠发达地区的城镇化已成为十分重要的任务,工业化与城镇化的协调推进是一个国家或地区实现现代化的重要途径,这已为世界各国所实践。我国西部欠发达地区存在着大量的农村富余劳动力,以农村自身发展来看,提高农民收入的空间越来越小。西部现有大中城市的辐射和带动能力不足,中小城市聚集效应不大,既无力容纳大批的农村人口和农动力进入城市,又难以更有效的带动农村经济发展。我国的城镇化有其特殊的艰巨性,如果要将城镇化水平提高到世界平均47%的水平就要转移农村人口约1.5亿人,如果要将城镇化水平提高到与中国工业化和经济发展相适应的水平,则要转移出农村人口约2.5亿人,简单的采用美国、日本、韩国的模式走发展大城市的道路,意味着至少要新建1000万人口的城市20个或100万人口城市200个,很显然,以中国现有的经济发展水平,选择这种模式是不可行的。我国,特别是西部地区的城市,其产业吸纳就业能力不足,如果大量的农村人口流入城市,对经济发展和社会稳定产生的影响都不堪设想。可见,中国特别是西部欠发达地区城镇化研究非常迫切,不仅仅是一个地域空间和人口的集聚问题。
 
       一、经济全球化视角下中国西部欠发达地区城镇化的国际背景
        在经济全球化与区域经济集团化的大背景下,我国西部地区城镇化的推进面临着重大的机遇同时也是严峻的挑战。
       经济全球化将使我国的产业结构发生较大的变化,二、三产业将得到迅速的发展,而城市作为二、三产业发展的载体,也将有更大的发展变化。同时,产业结构作为城镇化的相关因素,二者相互促进、共同发展。因此,我国产业结构的大调整,也必将加速城镇化进程;另一方面,产业结构的调整以及二、三产业的大发展,将意味着我国工业化水平的提高,而工业化作为城镇化的动力,工业化程度的提高必然推动城镇化的进程。中国经济已经进入到了一个新的重要发展阶段。这一阶段是中国经济发展的重要战略机遇期,也是各种经济社会矛盾凸现期。城镇化将成为这一阶段经济增长的一大关键。它是解决市场需求不足、农村劳动力转移、农业和农村经济发展模式转变、与国际经济接轨等一系列迫切问题的重要途径。
        加快城镇化进程是以人为本的科学发展观的本质要求。在中央提出的“五个统筹”的要求中,统筹城乡发展是核心,是解决其它几个统筹的前提和途径。而加快城镇化进程又是统筹城乡发展的关键措施,是解决长期困扰我国经济社会健康发展的“二元结构”和“三农”问题的根本手段。中国西部地区必须抓住历史性机遇,才能够解决好以上紧迫的问题。
 
       二、西部地区城镇化推进的国内背景
       现在,中国经济已经进入到了一个新的重要发展阶段。这一阶段是中国经济
发展的重要战略机遇期,也是各种经济社会矛盾凸现期。城镇化将成为这一阶段经济增长的一大关键。它是解决市场需求不足、农村劳动力转移、农业和农村经济发展模式转变、与国际经济接轨等一系列迫切问题的重要途径。
       从全国来看,加快城镇化进程是未来相当长一段时期内保持国民经济快速增长的重要途径之一。加快城镇化将有力地扩大国内需求,为培养新的经济增长点,如住房、汽车、旅游、教育等,提供必要的前提条件,为经济发展提供持续的动力。事实上,西部地区也是如此。城镇化不仅能有效提高人们的生活水平,改变人们的生活方式,扩大西部地区的需求,而且还能够通过优化资源配置,极大地促进经济结构调整和经济效益的提高,从而带动经济的快速发展。西部地区城镇化进程比全国和东部地区滞后得多。其对西部地区经济发展的“瓶颈”作用也严重得多,因此,加快西部地区城镇化将成为推动西部经济发展的更为强大的力量。
       我国西部地区“二元经济结构”矛盾十分突出,具体体现在西部地区城镇化不仅严重滞后于西部的经济发展水平,而且也严重滞后于西部地区产业结构演变 进程上。
区域经济发展水平,关键在于该地区增长极的实力。当然,地区增长极的实力又是区域腹地经济发展水平的反映。但当腹地不具备起码的经济发展基础时,地区增长极仍可凭借其与区外的某种联系,保持一定的经济地位和实力。因此,地区增长极是区域经济发展的中心和对外交往的中心。西部地区国土辽阔,区域经济缺乏有一定规模的增长极强有力的带动。目前,西部地区大中城市数量少,大中城市的功能不健全,其辐射范围尚未覆盖整个西部地区,也就是说,西部地区尚有许多地区还很少有机会接受大中城市的辐射影响。因此,加快西部地区城镇化进程,增加大中城市的数量,提高现有城市的人口及经济规模,必将有利于改变这种状况。
       我国西部地区自然环境相当严峻。西北地区干旱缺水,水土流失严重;西南地区多高山峻岭,交通十分不便。这些都给西部开发带来了极大的困难。加快西部地区城镇化可以将人口集中于少数环境条件相对较好的地区,从而避免我国西部人类活动过分的分散,对西部地区脆弱的生态环境造成局面上的广泛的不利影响。例如,青藏高原地势高耸、地质年代年轻、地层松散易碎,环境十分脆弱,是世界的屋脊和我国三大江河的发源地。由于空气稀薄,人烟稀少,1999年西藏和青海两省区人口总计也不过776万人,但是,在辽阔的青藏高原上,这稀少的人口却十分分散,人口虽少,但由于居住分散,给脆弱的生态环境造成的威胁极大。如果将这些少量的人口集中到青藏高原条件相对较好的一些小范围地区,如西藏的“一江两河”地区、青海的湟水河中下游地区以及格尔木周围地区,则将极大地减轻人类对青藏高原生态环境的冲击,同时也将有利于这些小范围地区土地的集约开发、有利于当地居民生活水平的提高、有利于青藏高原城镇化水平的提高,可谓一举多得。
       以多种方式加快中国城镇化进程,让农民进城接受现代社会文明、生产方式和生活方式的熏陶,提高知识水平、劳动技能,并将资金、技术和知识带回农村,将有助于从根本上改变中国农村贫穷落后的面貌,促进落后地区的发展和现代化。加快城镇化进程是实现缩小城乡收入差别、促进区域协调发展的理想选择。
 
       三、西部地区城镇发展的现状与问题
       西部大开发,西部城镇化得到快速的发展。2003年底, 西部地区共有城市170个,其中超大城市有4座,特大城市有28个,大城市有46个,中等城市有63个,小城市有29个,建制镇有7088个。
       从西部地区的城市体系等级结构比例来看,中小城市占54.11%,高于全国平均水平近20个百分点;而作为区域经济中心或二级中心的特大城市、大城市比例偏小。如表4-3所示,2003年底,全国城市总量为660个,城市密度是1∶1.45万平方公里,西部地区的城市总量是170个,城市密度是1∶4.05万平方公里,大约是全国平均城市密度的1/3。在西部地区的城市总量中,大中城市比例更小,从各级别城市数量的比例来看,从超大城市到小城市的顺序,西部地区的比例为1:7:11.5:15.75:7.25;而同时全国的比例为了1:4.2:8.3:5.21:1.2,东、中部合计的等级城市数量比例为1:3.89:7.86:3.30:0.33。很显然,在城市体系中大中城市比例偏低,难以承担起带动西部地区经济发展增长极的作用。按各城市市辖区人口统计,西部地区100万人口以上的特大城市有32个,约占西部城市总数的18 %,50-100万人口的大城市46个,约占西部城市总数的27%,50万人口以下的中小城市为92个,约占西部城市总数的55%;而东部地区100万人口以上的特大城市有94个,约占东部城市总数的36 %,50-100万人口的大城市124个,约占东部城市总数的48%,50万人口以下的城市为23个,约占东部城市总数的16%;中部地区100万人口以上的特大城市有28个,约占中部城市总数的12%,50-100万人口的大等城市104个,约占中部城市总数的44%,50万人口以下的中小城市为82个,约占西部城市总数的42%。因此,和东中部相比,西部地区无论在城镇数量、密度、体系、布局等方面,还是有很大的差距。
      西部地区的城市发展也呈现出较大的不均衡性。由于受自然和人文条件的影响,西南地区城市密度明显高于西北地区。其中西陇海铁路、南昆铁路、成渝铁路、长江水道等交通枢纽沿线,构成了西部的城市密集区和密集带,尤以成都平原最为密集。而在省(市)区内部,又形成了以省会城市为中心的省会邻近地区城镇密集区。总体看来西部地区的城市分布特点是,东部密集,西部稀少,北线和南线密集而中线稀少。西部地区的城市密集地区主要在东经110-100度之间,这一区间的城市数多达130多个,占西部地区城市总数的80%以上,而在东经100度以西的广阔地区仅有30个城市,尤其是在东经100-90度之间,仅有10个城市,占整个西部地区城市总量的15%左右;从南到北看,西部地区的城市主要集中在两大区域,即成(都)渝(重庆)—贵(州)昆(明)地区和亚欧大陆桥沿线地区。2001年,西部共有161个城市,而这两大区域的城市数多达133个,占整个西部地区城市总数的84%(见表1),而在青藏高原、新疆高原的沙漠地区,城市十分稀少,其密度分别是1∶39万平方公里和1∶8.68万平方公里,大大低于西部地区的平均城市密度。
       西部地区城市竞争力总体十分低下,西部大部分城市远远落后于东部的许多新兴城市。据倪鹏飞主编的《中国城市竞争力报告 No.1》(2002年),在中国200个城市竞争力排名中,西部只有重庆、成都、西安和昆明四城市排名前五十位,其他包括若干省会在内的城市的排名,均十分靠后,如乌鲁木齐排在69位,呼和浩特排在74位,兰州排在75位,贵阳排在87位,包头排在100位,而银川排在135名,西宁排在140名,西部地区的许多大中城市的城市竞争力不断下降,在知识经济和全球化发展潮流中,极有可能被边沿化。
 
       四、西部地区城镇化发展的总体思路
       西部各省区工业化水平不同,产业的空间集聚与城镇的区域集聚程度不同,从而导致各地城镇化的条件不同,城镇化水平以及城镇化所处的阶段不同,现有各个城市在推进西部城镇化中所能起到的作用也不同。因而西部的城镇化进程不是在其省域内的全部国土面积上呈平面状地均衡推进。要实现西部的跨越式发展,加快推进西部的城镇化进程,在较短的时间内迅速提高西部的城镇化水平,就应当采取空间集中化战略,重点发展产业空间集聚与城镇区域集聚程度高的地域内的城市与城镇。今后一个时期内西部的城镇化道路既不是单纯地发展大、中、小哪一类城市,也不是一般地将现有的中、小城市规划建设为大城市、中等城市。西部城镇化道路的基本思路应当是:
       实施空间集中化和重点推进战略,大力促进乡村人口与社会生产要素向区位条件优越、空间可达性强、产业集聚程度与城镇聚合程度较高的重点区域集中,优先发展重点区域内的城市,扩大其城市规模,强化城市之间、城市与城镇之间的分工协作和经济一体化程度,提高城市的空间聚合能力,促使其向都市圈、城市带、城市群等新的城市空间形态发展,在新的城市空间形态中形成大中小城市及小城镇的有机结合,扩展城镇化地区,使西部若干重点区域的城镇化率先达到全国先进水平,进而带动整个西部地区城镇化水平的提高。
       其具体构想是:
       (1)优先发展西陇海—兰新线经济带、长江上游成渝经济带、南贵昆经济区、呼包—包兰—兰青线经济带,四大重点区域内的大中城市。进一步强化重庆、成都、西安作为西部地区最大的、具有跨省区影响的区域性中心城市的功能,更好地发挥其经济、金融、信息、贸易、科教和文化中心的作用,发挥其在西部社会经济发展中的服务、辐射和带动作用,使重庆、成都、西安成为西部地区现代产业集聚和人口集聚的核心和战略支撑点;加速重点区域内大中城市的发展,使其率先跨入特大、大城市的行列,从放松人口迁移限制、合理扩张规模、改造传统产业、培育新的支柱产业、加强基础建设、强化现代城市功能等方面入手加快城市的发展,使其成为西部现代产业与人口的主要集聚地。
       (2)促进城市的集群化发展,提高城市的空间聚合度,促进都市圈、城市带、城市群等新的城市空间组织形态的形成,使城镇化由传统的以单个城市为核心的“点”的集聚模式向以都市圈、城市带、城市群等新的城市空间组织形态为中心的“面”或“群”的集聚模式转化,形成更为广阔的城镇化地区。强化重点区域内大中城市与小城市、小城镇的经济一体化,促进大中小城市及小城镇的协调发展,扩展城镇化地域。在提高强势地域内大中城市集聚能力的同时,通过其产生的外部需求以及产业、资本、技术的向外辐射扩散,加速大中城市与周边城镇的经济一体化程度,将工业化、城镇化的影响传递到周边小城镇,使周边小城镇以组团式布局形态与中心城市、大城市形成合理的功能分工,形成一体化的城市空间结构体系,扩展城镇化地区。
      (3)培育和发展省(自治区)域区域中心城市。促进省(自治区)域区域中心城市的形成,有条件地分步发展为大中城市。通过调整和优化产业结构,增强城市综合功能,提高城市的集聚能力以及对周边地区的辐射能力,以充分发挥这些城市在区域经济发展中的主导作用,使其成为省(自治区)域内的区域性中心城市和面向省际边界地区的经济中心。
      (4)积极扶持发展小城市,有选择地重点发展一批小城镇。通过强化城市功能、扩大规模,加强与大中城市的社会经济联系,积极扶持现有小城市向中等城市迈进。小城镇发展应改变过度分散和低水平发展的状况,加快实现从数量扩张到质量提高、从分散建设到集中建设的转变。提高产业与人口的集聚规模,逐步推进小城镇升级,使部分小城镇成长为小城市。积极引导和推进小城镇与大中城市的经济一体化进程,使其成为大中城市产业扩散的主要吸纳地。引导边远地落后地区的人口向中心城镇集中。重点发展三类小城镇:第一,大中城市影响力范围的小城镇,特别是大中城市周边的小城镇;第二,都市圈、城市带、城市群等新的城市空间组合形态内的小城镇;第三,县城所在地或达到一定规模和经济实力、具有区域增长点意义的小城镇。
 
       五、城镇型建制镇、中心镇是西部小城镇发展的重点
       目前,广大西部地区,除城关镇和历史较长、规模较大、非农产业比较发达的建制镇,即城镇型建制镇外,还有一类小城镇能够有效地推动县域经济发展,辐射带动区域农村经济社会发展。这类小城镇在众多的乡镇型建制镇中,为数较少,一般而言,除城关镇外,小县中有1-2个,大县中有3-4个镇,它们位于周围几个小城镇的中心,处于几条重要的交通线交汇处,地理区位优势突出,经济力量较强,存在较合理的产业结构,第三产业相对其他乡镇更为发达,有较为完善的公共、市政服务设施,具有发展成为区域经济中心,带动周围区域发展的良好前景,我们称之为中心镇。
城镇型建制镇和中心镇大多处于重要交通线的交汇处,区位优势突出,或为县级人民政府所在地,或具有悠久的历史,或具有良好的区域发展空间。其人口规模与经济规模明显高于一般建制镇,第三产业有一定的基础,基础设施建设较好,具有很大的发展潜力,能够带动周围一大片区域经济社会的发展。例如城镇型建制镇——四川金堂县的赵镇(县人民政府所在地)城区面积为13平方公里,城镇人口8.5万人。中心镇——四川省宜宾县的观音镇,全镇幅员面积2412平方公里,人口76000多人,其中心镇城区面积2平方公里,非农业人口1.2万人,集聚规模明显高于一般的建制镇。城镇型建制镇和中心镇在县域经济发展中处于非常特殊的地位,对带动和促进县域经济发展具有举足轻重的作用。
       (1)加快城镇型建制镇、中心镇的发展能够促进城镇产业的集中与发展
       近年来,随着城市国有企业改制的进一步深入和民营经济的发展,乡镇企业原有的体制优势已逐步弱化,而规模小、布局分散的弊端则日益显现。加快城镇型建制镇、中心镇的发展有助于引导和推动乡镇企业向中心镇的集中和分工与专业化协作的形成,从而提高乡镇企业的集聚规模效应。而乡镇企业向城镇型建制镇、中心镇的集聚又有助于提高小城镇人口与产业的空间集聚规模,促进商业、金融、保险、电讯、教育、文化、娱乐等第三产业的发展;
      (2)加快城镇型建制镇、中心镇的发展能够有效地提高小城镇吸纳农村剩余劳动力的能力
       据统计,1985至1994年间,全国小城镇已吸纳农村剩余劳动力1.4亿人。但近年来小城镇转移农村劳动力的能力已近饱和,不能吸引更多的农村劳动力。其原因在于乡镇工业布局分散,小城镇低水平、均衡发展,第三产业落后,浪费了大量的就业机会,加之存在严重的“小城镇病” 问题因此导致工作难找,生活居住条件差,对农村劳动力的吸引力减弱。而城镇型建制镇、中心镇由于具有规模优势,基础设施、公共服务设施较为完善,因而吸引了大量农村剩余劳动力进镇居住、经商、务工。据统计,2001年我国农村转移劳动力人数1514万人,其中,转移到县城的占14.9%,转移到一般建制镇的仅占8.7%。这表明,城镇型建制镇、中心镇吸纳农村劳动力的能够远远高于一般建制镇。
       (3)加快城镇型建制镇、中心镇的发展助于提高县域空间结构中点的集聚规模,提高中心城镇的集聚与扩散能力,使城镇型建制镇、中心镇真正成为县域经济的增长中心
       城镇型建制镇、中心镇作为县域经济的增长极,为当地经济发展和企业的专业化分工与协作和产业的升级提供了强大的市场、资金、技术、信息等综合服务功能,为农村农产品带来极大的市场需求,为当地农村劳动力提供了大量的就业机会。城镇型建制镇、中心镇通过向周边小城镇和广大农村腹地输出资金、技术、人才、管理、信息,促使农村范围内土地资源、劳动力、资金等生产要素得到优化配置,有利于加快实现农业现代化,有利于解决农民、农业和农村的深层次问题,促进整个农村区域的经济社会的发展。
       (4)加快城镇型建制镇、中心镇的发展能够优化县域空间结构,扩大点的集聚规模,使县域内形成不同规模的点组合和等级系列,从而进一步促进点线及网络空间形态的形成;
       (5)加快城镇型建制镇、中心镇的发展能够使中心城镇成为连结更高层次区域中心的结点,成为中心城市产业扩散的吸纳地
       大中城市随着经济社会的发展必然进行产业结构调整,将技术层次较低,成本较高,在城市没有发展空间的制造业如玩具,纺织,皮革,一般纺织、服装、玩具生产、机械加工,轻化工等这类以劳动密集型为特征的低梯度的产业淘汰和向外转移。城镇型建制镇、中心镇在产业发展水平、市场规模、区位条件、基础设施等方面与中心城市具有更为直接的联系,因而成为大中城市产业扩散最佳接收地和集聚地。
       由于城镇型建制镇、中心镇在县域经济发展中处于非常特殊的地位,对带动和促进县域经济发展具有举足轻重的作用。因此,在西部地区小城镇发展战略中,城镇型建制镇、中心镇应当成为发展的重点。就目前而言,小城镇发展的紧要问题不是简单增加乡镇型建制镇的数量,而是应当摒弃“乡乡建镇”的均衡发展战略,而重点和优先发展城镇型建制镇、中心镇,将其建成集几个区域中心即生产中心、商贸中心、金融中心、交通中心、科技文化教育中心和管理服务中心于一体,使其成为区域经济的“增长中心”,并通过它集聚效应和扩散效应,与周围各具特色的一般小城镇共同带动农村区域经济和社会发展。