中国转型发展中农民退出的政治经济学分析*时间： 2017-10-27信息来源：张良悦 刘东　作者：qgy_admin　责编：

摘 要：中国转型发展过程中的农民退出问题，是当下中国政治经济学应当给予高度关注的发展问题，其不仅关系到现代农业、农村区域的发展，也关系到城镇化的健康发展、中国经济结构转型与供给侧结构性改革等问题。从马克思主义政治经济学唯物史观的基本观点出发来看，农民退出问题的本质是政府主导的土地改革，关键环节是通过土地资产的显现与置换解决退出农民的土地财产权的诉求，基本途径是政府对能够退出的农民的土地使用权进行购买和对废弃的农村住宅及其他建设用地进行土地整治与乡村更新开发。
关键词：农民分层；农民退出；农地制度；土地资产化
中图分类号：F32 文献标识码：A  文章编号：2095-5766（2017）03-0084-12 收稿日期：2016-12-08
基金项目：河南省高等学校哲学社会科学研究优秀学者项目“现代农业经营体系中家庭农场的培育与生成”（2015-YXXZ-12）。
作者简介：张良悦，男，安阳师范学院商学院教授，河南师范大学精准扶贫与区域发展研究院研究员（安阳 453007）。
刘东，女，南京大学经济学院教授，博士生导师（南京 210093）。


   讲好中国故事，做好中国特色社会主义政治经济学理论建设的一个关键，是对发展理论问题的研究，而发展问题最主要的内容是农村区域的发展与现代农业的发展。这其中，农民如何从土地上退出、从农村区域退出又成为关键的关键。无论是新型城镇化、农业现代化，还是城乡一体化，其发展必然引起农村区域生产方式和生活方式的变革，必然引起农民的自然分层与城乡流动。但是，如何顺势分层，促进流动，理论上还未形成清晰的思路，实践中也未找到行之有效的办法。如果说，在解决温饱问题阶段，土地是农民群体重要的社会保障，那么，进入中等收入之后，土地可能成为农民收入提升和境况改善的负担；同样，如果说在初级收入阶段，土地更多地体现为粮食生产与空间居住功能的话，那么，在中等收入阶段之后，土地的资产功能将极大地凸显，成为现代农业和农村区域发展的主要症结。同时，在经济新常态下，供给侧结构性改革必然涉及农业的补短板、城镇化的去库存与产业结构升级。现代农业发展的根本是构造以家庭农场为主体的新型农业经营体系，房地产去库存的关键是农民工的市民化，产业结构升级与价值链的攀升必须大力提升农民工产业工人的人力资本。而所有这些发展问题最终必然离不开对农民退出问题的解决。所以，中国经济向中高收入水平发展必须解决农民的退出问题，从理论上研究农民退出的机理、制度与环境就成为当代中国政治经济学无法回避的内容。

    一、文献综述
    农民退出是经济社会发展的一个必然现象，在发达经济中，农民的退出主要是城乡人口流动问题，而在中国经济转型中则表现为“退出”问题。这主要是因为人口流动由于制度的约束无法正常进行，必须从制度供给的角度加以解决。
    早在20世纪，发展经济学家就对人口流动及其机理进行了经典的分析。例如，刘易斯（1954）、拉尼斯和费景汉（1961）、乔根森（1967）以及托达罗（1969）等学者从城乡人口流动的角度研究了城市化问题，解释了人口从农村（传统部门）向城市（现代部门）转移的基本过程和动力机制，表明城市化的过程就是二元经济转换的过程。
在中国经济转型发展过程中，农民退出问题是伴随着农村反贫困、快速城镇化、农业现代化、城乡一体化的发展而必然出现的发展现象。始于1978年以反贫困为目的的家庭承包责任制实施之后就出现了土地的自发流转（农业部农村改革试验区办公室，1994），之后，随着温饱问题的解决，在农村区域出现了以“离土不离乡”为特征的大规模的乡镇企业（林毅夫，等，1999）。进入20世纪90年代之后，市场经济取向改革带来城市经济的快速发展与以“三农”问题为标志的乡村经济的停滞，突出反映了城乡“二元”经济的加深与乡村区域内部的不平衡。针对这一问题，党的十六大提出了“以工补农、以城带乡”统筹发展的新农村战略，十七大提出了大力发展现代农业与城乡一体化发展战略，十八大提出了“四化”协调发展、生态文明和全面实现小康的发展战略，从发展的视角对城乡“二元”“三农”问题进行了顶层设计。然而，这些发展战略由于未能在微观上对传统的生产方式和生活方式加以解决，并未带来理想的效果。究其原因，不同领域的学者研究均发现，农民退出问题是一个关键环节。
    第一，现代农业与新型农业经营体系的构建离不开土地经营权的流转，然而，由于未能从根本上解决土地资源的占有与使用关系，适度规模经营与家庭农场健康发展缺少土地流转稳健的基础（张良悦和刘东，2008；邓大才，2009；郭熙保，2012；袁钺，2014；黄祖辉和付琳琳，2015）。其主要问题是，经营权的流转不能保证土地流转的长期性、市场基础上的自发流转以及由此带来的高生产经营成本。例如，高帆和张文景（2013）认为农民具有职业—身份两种属性，土地具有经济要素—社会保障两种功能的制度特征。尽管社会学家认为，“以代际分工为基础的半工半耕”稳定的家庭再生产模式（贺雪峰，2013），造成土地流转是以“土地托管”为主要特征的自发土地流转（孙新华，2013）；家庭承包责任制既塑造了小农经济的基础——小规模、细碎化耕作，也维系了小农经济的基本单位——农户家庭的稳定性（陈靖，2013）。但是，这里反映的本质问题是，财产占有关系未能随着经济社会的发展及时变革，导致生产方式转换的不畅和对生产力发展的阻碍。
    第二，如果说现代农业发展与土地流转反映了农村集体经济或者说社区资源财产关系的重新分配问题，那么，新型城镇化则更加凸显了土地的财产功能与农民对社区土地资源财产权的诉求。城镇化的本质应是产业集聚与人的城市化，但在中国转型经济背景下却是不完整的城镇化：城市建设用地过度扩张，人口集聚相对不足（陶然和曹广忠，2008；张良悦和刘东，2010）；产业城镇化快于人口城镇化（熊小林，2010）；城乡居民收入差距呈扩大趋势（叶裕民，2013；黄祖辉，等，2013）。本来，城市化率是城镇化的主要标准，但中国的城市化率统计的是常住人口，而非户籍人口，15%左右的常住人口并非是真正的城市化市民，而是中国转型发展中特有的农民工阶层。由于在城镇化进程中农民对土地财产的诉求被忽视，因而，土地的保障功能已经变成了进一步发展的桎梏（骆永民和樊丽明，2015）。
    第三，新农村建设、城乡一体化发展所面临的空心村问题，可以说是农民无法退出土地所造成的资源浪费的集中表现。区域经济学家和地理学家对这一问题的分析比较集中。从现象上看，空心村形成的原因有二，一是农民致富之后，为了改善居住环境，放弃村内的住宅，沿村周边开发新住宅的结果（刘彦随，2014）；二是部分迁入城镇的原有居民，由于财产制度关系的限制，无法将其住宅财产置换到城市中去，任其闲置与荒废（张良悦和刘东，2008）。但从根本上看，仍然是经济社会发展滞后，财产占有关系未能及时调整，不能与人口流动相匹配的结果（张良悦，2010；程传兴，等，2013）。
    按照马克思的唯物史观，这些现象是生产关系在生产力发展基础上变革的基本要求，具体说来，农村社会分层是生产关系在其自身范围内变革的客观存在，部分学者对这一问题已有关注。张良悦和刘东（2008）从非农就业的角度区分出非农就业能力高的阶层和非农就业能力低的阶层。傅晨和任辉（2014）将具有制度身份、职业、收入和空间“四维合一”的农民称之为务农农民，将在城镇就业和生活、从事非农产业的农村户籍劳动力称之为非农农民。田先红和陈玲（2013）将农村居民分为大户阶层、基层政治精英阶层、离农户阶层、兼业农户、纯农户阶层，并分析了各阶层对土地的依赖关系和对土地流转的态度。余练（2013）从经济收入的角度也将农村居民分为五个阶层，分别是村庄贫弱阶层、务工为主的兼业阶层、务农为主的兼业阶层、举家务工阶层、外出经商阶层，认为长期的大规模的土地流转只会让少部分人受益，让大部分人受损，最终结果会使农村呈现出一种“富者越富，贫者俞贫”的马太效应。
    综上所述，现代农业发展、新型城镇化与城乡一体化，都折射出农民从土地上退出、从农村区域流动的问题。由于中国的农地制度为集体所有制，是一种社区共同占有的制度安排，在初始分配中具有资源禀赋均分的特征，与市场机制上土地资产的交换还不对接，从而造成了农民退出的障碍。这就要求必须从发展的视角对农地制度与人口流动问题进行理论探讨。

    二、农民退出是一个发展问题
    （一）农民退出的含义
    农民退出问题是特指中国转型经济发展过程中的经济现象，主要包括两个方面：一是农民从土地上退出，退出的内容是对农村集体土地资源的占有与使用，即放弃土地承包经营权，从事非家庭农业的劳动工作，可以从事工业化的制造业与服务业，也可以从事与农产品加工相关的生产与服务。二是从农村区域流动退出，主要是流向城镇区域，退出的内容是从农村空宅中退出，即放弃对农村宅基地的占有和使用，退出之后转向城镇区域，既便于城市就业，又便于对城镇公共产品的有效使用。对这一问题的理解可以从以下三个方面来把握：
    第一，退出的两个不同层次。从土地上退出是基本的，退出的目的是适应现代农业发展，便于适度规模经营与家庭农场的健康发展，退出土地后既可以居住在农村，也可以居住在城镇。从农村区域退出是根本的，退出的目的是为了实现农民工的市民化，促进乡村的发展，是城乡一体化的要求，退出之后可以对农村闲置废弃的宅基地进行更新发展，便于乡村生态环境保护和公共产品的有效供给。
    第二，农民的退出并非无偿、简单的放弃，而是有代价的赎回，需要土地资产诉求的满足。之前之所以会出现现代农业发展受阻，农村发展凋敝，就是由于“退出土地资源的零收益，占有土地资源的零成本”，导致本该放弃土地资源的原有农民不愿放弃，任其闲置。所以，对农民退出问题，应本着发展、公平、和谐的基本理念，重新设计农地制度，发挥市场资源配置与政府规划、规制的作用。
    第三，农民的退出是与工业化、城镇化、农业现代化的发展相联系的，不能割裂开来单独推进。农民退出土地的前提是有非农就业岗位，有相对于农业生产来说更高的收入以及退休之后的社会保障，否则，作为一个理性的农民是不会退出土地的。农民退出农村区域需要城镇化的大力推进，城镇化的发展需要更多的产业和更好的公共产品，这样才能集聚城镇人口。要满足这些退出条件，就必须大力发展制造业、服务业与现代农业，提供就业岗位，提供充足的食品供应，就必须大力发展城镇公共服务，提供更高的生活水准。
    （二）农民退出与现代农业发展
    农民退出是现代农业发展的前提条件。现代农业是以家庭农场和农业企业为基础的产业化生产，土地规模扩大是基础，技术进步与产业化发展是提高效率的根本要求，农民收入增加是直接目的。在这一发展过程中，会出现土地的合并、资本对劳动的替代、职业化与管理能力等人力资本的提升。这就是说，现代农业是对传统农业的瓦解，必然引起传统农民群体的分层：一部分农民通过职业化的训练与导向，进行商业化经营，形成职业农民与家庭农场主；另一部分通过教育与职业培训转向非农产业，形成职业工人。理论上分析是这样的逻辑，但是在实际分化过程中，由于农民的恋土情节、职业转换能力、初始财产状况等因素，会出现退出的黏性，甚至无法退出的问题。这就需要政府在市场配置主导的基础上进行产业规划、产业扶持与制度解困。比如，不能因为退出不畅就否认现代农业的发展方向，对于退出确有障碍者给予政策保障，对于无法通过市场配置的土地合并，可以采取限制性发展的门槛政策，等等。
    中国现代农业发展与新型农业经营体系构建的主要障碍，是土地流转的局限性所带来的新型农业经营主体的外生特征，土地流转的局限主要是土地承包经营权的流转，而不是土地承包权的流转（郭熙保，2012；黄祖辉和付琳琳，2015）。
    土地承包经营权的流转虽然在短期内能够解决土地适度规模的扩大，但是，在长期内无法解决部分农民的维生问题，无法解决社区土地资源的共同占有与支配问题。现实的情况是，已经在城镇实现非农就业，不再需要土地资源者把土地经营看作是一种负担，非常赞同土地经营权流转；部分依靠土地为生、就业的农民需要通过扩大生产规模来改善其经营和生活状况，但他们由于缺少资本积累无法扩大规模，所以主张维持现状。问题是，经营权的流转也剥夺了他们的种植权利，特别是工商资本下乡对土地大规模的集中流转，不仅快速抬高了土地价格和生产成本，而且出现了大资本对小农户的“驱逐”现象（冯小，2015）。这就涉及两个需要澄清的问题：一是不依赖土地的农民还有无资格获得承包经营权？二是家庭农场的发展与家庭承包责任制下的农户经营（称之为维生农户）能否共存？
从我国农村集体土地的所有权性质来看，应是一种社区共有制，是社区成员的共同占有与平均支配（张良悦，2008）。有资格成为社区成员者，才能占有和支配土地资源；不再拥有成员资格者，就不具备占有和支配的权力。所以，对于已经融入城市的原农民，他们的根本问题不是经营权的流转，而应是承包权的流转，即退出土地的问题。家庭农场与维生农户的存在是并行不悖的，维生农户一般对土地的依赖较深，退出土地的时机还不成熟，只要不是将土地撂荒或者低效利用，应该允许其存在，这将是一个长期存在的问题。家庭农场的发展应该主要以产值指标为标准，而不是以土地规模为标准，应以资本、技术、产业化为载体来提高产出与收入水平。如果扩大土地规模，应以承包经营权的流转为主要并购对象。事实上，在发达国家，其发展的过程也是如此，他们把微观主体分为家庭农场与公司农场，家庭农场又分为商业型家庭农场和非商业型家庭农场，它们都是长期共存的（Tweeten， 1983；Lalone，2008；Sumner，2014）。
    现代农业的发展主要是农业的产业化，首先是重新构造以家庭农场为主体的新型农业经营体系，其次是以价值链或供应链为驱动的产业化。土地流转、适度规模与家庭农场发展直接涉及农民的分层与退出，农业产业化的发展间接涉及农民的退出。
    家庭农场的发展应是内生发展的逻辑，应是适度规模，在现有条件下大规模的公司型农场的发展还不现实。在这样的发展思路下，土地流转应是顺应农民分层的趋势，以承包权的流转为主，使能够退出的农民真正退出，减缓人地压力。据我们的研究与调研，在2008年金融危机之前，市场化基础上的土地流转是稀缺的，现实中的流转多是自发的土地流转、政府主导的土地流转、以土地股份制为特征的土地流转、以托管为特征的土地流转，这些流转要么规模化不明显，要么可持续发展不明显。无论哪种流转，都没有从根本上解决农民的退出问题，使得流转过程中“人地紧张”的张力加剧。2008年金融危机之后，特别是在大规模资本下乡、大力构建新型农业经营体系的政策诱导下，土地流转似乎有了起色，大规模、成片流转成为常态。但是，流转之后的土地产出率下降、大规模的耕地非农化与非粮化，以及大规模生产大户的大面积亏损，预示着这种外生的流转模式不具有发展的可持续性。同时也表明，内生性的土地流转必须有部分农民退出，从而达到提高留存者的土地占有水平的目的。
    农业产业化的目的在于提高农业产业的竞争力，提高家庭农场的收入，同时，带动围绕食品加工与乡村发展所形成的二、三产业的繁荣，增加就业岗位，促进农民退出。在目前情况下，现代农业的发展必须考虑全球化的影响，只有提高农产品的国际竞争力，才能使中国的农业产业发展壮大，增加农场主的收入，使现代农业发展具有可持续性。而要提高现代农业的国际竞争力，必须打造农产品价值链（洪银兴和郑江淮，2009），这就要求在构建新型农业经营体系中，家庭农场、农民合作组织、涉农企业围绕农业产业化（Agribusiness），既要分工明确，又要以价值链为载体紧密合作。我们认为，在这一方面，家庭农场应定位于田间生产性环节的功能，涉农企业定位于价值链构造与市场开拓的功能，农民合作组织定位于社会化服务的提供，以及家庭农场与农业企业对接的中介功能。然而，在实践中却出现了大资本、涉农企业大规模流转农民土地，之后并没有提高土地产出效率（反而产出效率下降）与增加就业岗位的现象，结果导致了农民对土地流转的担心，更导致了农民从土地上退出的顾虑。这种功能错位应该在以后的发展中加以解决，将现代农业的发展与农民退出联系起来共同解决。
    （三）农民退出与城乡一体化的发展
    城乡一体化是指城市与乡村共生、共同发展的一种模式，并不是将城市发展模式移植到乡村中去，也不是简单地增加农村的公共产品供给，而是在现代经济高度发展的基础上，由乡村到城市再到乡村否定之否定的发展过程（叶齐茂，2008；张良悦，2014）。首先，由乡村到城市是工业化发展的产物，是农村人口向城镇的集聚，这种集聚的物质基础是高度发达的产业和一应俱全的公共产品，极大地提高人们的福利水平。其次，在高度发达的工业化基础上，城市经济与乡村经济互补共生，城市的工业文明向乡村辐射与延伸，乡村的生态文明成为稀缺资源，提供休闲与生态产品。最后，城乡一体化共生发展需要高度发达的交通基础、信息基础与均等的社会服务，没有互联互通的有形连接与均等化服务的制度保障，城乡一体化的发展是不可能实现的，是无法弥补“二元”差距的。如果从这一角度进行理解，我们可以说，城镇是人们工作与居住的主要场所，乡村是人们休闲与保健的主要去处。那么，在这样的情况下，城镇该怎么发展，乡村又应该如何建设？
    城镇的发展应该是人的城镇化，应该在要素集聚、公共产品供给、知识与技术创新、产业发展等方面发力，进行内涵发展，而不是目前所实施的同质化的摊大饼式的发展，不是只获取乡村物质要素和劳动力而排斥乡村人口融入的城镇化。乡村的发展应该是以现代农业的发展和生态产品的开发与供给为主要内容，是乡村的更新发展。在这样的发展理念上，城乡一体化的发展必定会有大量的人口向城镇流动，乡村建设则是在人口流动之后进行土地整治与生态开发。但这种发展理念在农民无法正常退出的情况下难以启动。首先，城乡土地资产价格不均衡与非流动，导致农民无法通过正常的渠道将其资产置换到城市，造成了人口流动的高安置成本与退出成本。其社会表象就是农民工的非市民化与乡村的空心化（包括空心住宅与留守老人和儿童）。其次，大量的空心村存在又无法进行简单的处置必定影响乡村的更新建设，造成农村的脏乱差等破旧景观以及无法有效处置的垃圾堆放所带来的面源污染。最后，向农村投放公共产品的困惑，公共产品的差异是城乡差别的主要根源，解决的办法似乎是弥补农村公共产品的不足。但是，当公共产品提供之后，由于人口稀少和产业短缺，低效的利用和高财政负担，使得地方政府十分困惑。对此需要重新考虑，这就是说，是简单地均等化增加农村公共产品的供给，还是在对农村进行更新建设恢复活力之后再进行投入？农村反贫困、乡村更新建设与公共产品的均等化必须基于内生的基础之上。
    概而言之，这些问题的解决必须从农民退出农村区域的视角加以解决。退出农村住宅等于置换了农民的资产，既解决了安置成本（相对于迁移者个体），又解决了闲置资产的利用问题（相对于整个乡村区域）。农民退出之后，通过市场配置对乡村进行更新开发，恢复活力，在于内置发展机制，而不是简单地反贫困与“给予”性提供公共产品。
    （四）农民退出与全球产业价值链的攀升
    目前，全球经济的竞争主要表现为产业链的竞争，企业是否有竞争力取决于其在价值链中的位置。如果企业处于价值链的低端，则企业的盈利能力和竞争力就较低；如果处于价值链的高端，就有较强的盈利能力和竞争力（张明之和梁鸿基，2015）。中国目前虽然是全球的制造业大国，但并不是制造业强国，其盈利能力和竞争力较低。
    例如，一个经典的案例是iPod产品的全球价值链，价值链的领导者美国苹果公司获取零售产品价格利润的1/3到1/2，日本的Toshiba企业和韩国的三星企业通过高附加值的零部件获取另外的大部分利润，中国的工人组装只获取不超过2%的利润。在全球价值链的增值份额中，1995—2008年期间，资本增加值的份额由40.9%增加到47.4%，提高了6.5%；高技术工人由13.8%增加到15.4%，提高了1.5%；中等技术工人由28.7%到24.4%，降低了4.2%，低技术工人由16.6%到12.8%，降低了3.8%。中国的要素贡献变化情况是，资本贡献率提高了9.3%，高技术工人提高了2.0%，中等技术工人降低了2.1%，低技术工人降低了9.3%。从表1可以发现，中国在全球价值链的要素分配中，高技术工人收入的增长幅度仅高于印度尼西亚，而在低技术工人的收入下降幅度中，在新兴经济中处于领先地位，与高收入国家相比也处于前列（Timmer etal.，2014）。这表明，中国在全球制造业中的低劳动力成本已不存在。
    所以，全球价值链的竞争力除来自于创新与管理外，技术工人的素质也是一个关键因素，例如，德国的制造业一直被世界所赞誉，其高工资所吸附的技术工人起到了重要作用，技术工人的高工资是其人力资本的重要体现。可以预见，以信息化和智能化为标志的第三次工业革命所带来的全球“再工业化”浪潮，技术工人的人力资本将是一个不可忽视的因素（黄阳华，2015）。所以，中国要想在未来的竞争中占据主动，就必须对产业工人的一个重要组成部分——“农民工”，进行人力资本投资。但是，如果农民工不能顺畅地退出，这种人力资本的提升是难以实现的。因为在无法退出的约束下，财富向资本的转化出现了偏离，低端人力要素必然导致价值链的低端锁定。
    在原有的发展模式下，农民工将其收入主要投资于物质资本和其未来保障，而非人力资本，无法做到“干中学”的人力资本积累。由于城乡之间的社会保障还存在着事实上的差距，所以，农民工一生的生活方式仍然是基于农业社会的模式进行规划，即他们将打工获得的收入主要用于农村房产投资，用于日益攀升的子女婚嫁与赡养老人等家庭消费，等到无法在城市继续打工后，回家再耕种自己的土地用于养老。更令人担忧的是，农民工在外出务工期间所形成的留守儿童与空巢老人，形成了低人力资本的代际传递。在这一过程中，农民工在生产中一般是从事简单劳动，会什么去做什么，技术含量较低，无法适应中高端产业水平的经济转型。从企业的角度来看，在中低收入阶段，一般是进行中低端产业和加工贴牌的生产，工人具有简单的技术即可胜任。由于长期以来一直使用低人工成本的竞争战略，靠人口红利来竞争，形成了人口红利的依赖，导致它们没有动力与压力进行技术升级，被锁定在价值链的低端。
    如果农民工顺畅退出，转变为城市工人，则会从两个方面对产业升级产生压力。其一，农民工为了就业必定会注重自己的人力资本投资，不断地通过学习、培训来获得新的技能；其二，农民工转入城市之后，生活成本的提高会自然传导到工资成本上，企业在高工资成本的压力下，势必会进行技术升级与管理水平提升，提高生产效率，从而在价值链中逐步攀升。
    简而言之，当下中国经济供给侧改革中，改变中低端产业模式的困境，产业工人的人力资本提升是不可回避的内容，农民工的市民化、职业化与顺畅退出就成为现实问题。可以说，农民工的退出是对供给端产业结构升级的一个重要促动。
                     


    三、农民退出的机理与路径
    （一）土地改革与经济发展
    农民退出从本质上说是政府主导的强制性土地改革。所以，要讲清楚农民退出问题就必须讲清楚土地改革与经济发展之间的关系。按照马克思的唯物史观，生产关系一定要适应生产力，同样，土地改革的目的就是为了促进经济发展。其实，土地改革是人类社会发展中一直存在的事情，关键看条件是否成熟以及技术是否可行。土地改革可分为不同的类型：温和的调整，主要是指生产者与土地所有者之间的关系调整；政府规制与控制，主要是对生产者与所有者之间的租金控制，生产规模的控制；剥夺与重新分配，对大土地所有者的土地进行无偿没收并分配给无地或少地的农民（Barlowe，1953）。在过去我们对土地改革的认识比较静态，没有看成是一个动态的过程，更多地偏重于公平与公正性，而未强调对经济发展的内在联系和促动性，特别是在不同的经济发展阶段，农地制度的规范要求是不一样的。例如，强调土地使用权的公平与公正性所导致的土地细碎化问题；在城镇化大力推进过程中，城镇土地资产价格大幅攀升对农村耕地经营成本价格上涨的影响；产业化发展对耕地适度规模经营的要求与农地规模并购的产权障碍以及交易高成本的困惑；农民无法迁入城市将其收入转化为农村住宅所造成的资本积累的梗阻问题，等等。所有这些问题，需要我们对土地改革与经济发展之间的内在联系进行更深入的分析，并找出解决的思路与对策。
    概括起来说，土地改革促进经济发展的内容主要包括：改善经济社会发展环境；提高社会福利；减缓资源压力；保障粮食安全与土地产出效率；促进资本积累（Barlowe，1953）。
    在提供稳定的经济发展环境方面，通过政府帮助或者补贴促使私人业主创办新的企业或者提高现有企业经营能力是其主要目标，而非仅仅是公平、公正的目标追求。在提高社会福利方面应该着眼于发展的视角，首先是能够提高产出水平，促进家庭或经营单位的收入提高；其次是能够产生一个高标准的良性循环，即扩大市场空间，改善教育设施条件，加速技术转换，扩大社会合作等促进产业发展的基础条件。
    人地压力是土地改革的一个基本原因，但仅靠土地改革本身无法解决，而这一循环问题往往容易被忽视。改革获得成功必定会导致人口的增加，进一步增加的人口又形成对土地资源的压力，挑战了家庭生产的局限。所以，根本的解决措施必须是提高教育与技术水平，通过产业化的快速发展为剩余人口提供就业。土地改革之初，劳动便宜，土地稀缺，因此从社会的角度看，效率标准是土地产出而非劳动产出。但当经济发展之后，这一标准必须改变，既要注重土地产出，又要重视劳动产出，否则就会出现“收入问题”，即因收入下降而导致产出下降（张良悦和程传兴，2013）。一个最好的方法是，为农业生产者提供一个适度的经济单位，并为其经营供给资本，培训技能。不幸的是，这一方法不被改革者所重视。原因很简单，因为更多的人对土地有诉求权，而土地资源无法满足，所以，土地改革经常是到最后农民被束缚在少于经济规模生产的单元土地上，或者虽然是大规模的生产单元，但是少有边际改善。这些生产单元无法有效地利用资本借贷，不利于农业的持续发展。然而，即使如此农民也不愿离开土地。所以长期来看，农业发展和社会福利提高就应考虑社会流动问题，使过剩人口迁往城镇（Barlowe，1953）。当然，另一个方法是，在农村区域发展能够提供更多就业岗位的新兴产业。
    土地改革对经济发展的最大贡献是影响资本的形成与投资。当农民个体收入通过土地改革提高之后，他们可将财富用于投资，购买消费品，或者储藏起来，但也可能浪费消失掉。当然，从经济发展的观点看，利润尽最大可能进行积累投资有利于经济的进一步发展。所以，土地改革应该加速资本积累与投资，而不是减少和增加困难。可以想象，当绝大多数农业利润归入少数大家庭农场，促使这些家庭农场将利润再投资于农业或其他产业，要比劝说成千上万的农民将其些许积累进行投资要容易得多。不过，在不发达经济中，虽然会有些家庭农场按常理将其盈余投资用于促进本地工商业发展，但是，他们中的多数更偏好于用他们的资金抬高土地价格（并购储藏土地），或者购买国外奢侈品。对此，国家应从投资政策上加以劝导，比如限制土地购买数量。试想，一旦这些人被剥夺土地所有权，或者发现他们根本没有机会购买土地，他们通常会变成新兴产业的潜在领导者。例如，韩国和意大利就十分注意鼓励土地被征用者将其补偿资金投资于农业或者实体产业（Barlowe，1953）。所以，土地改革对此必须高度重视，农业利润或土地价值盈余是资本投资积累的重要方式。在多数不发达经济中，农业是财富的主要来源，除非可以得到外部资金，否则，在多数情况下忽视农业资本的积累会导致经济发展的初始成本危机，这是一个非常现实的问题。
    （二）土地资产化是农民发展的一个症结
    在目前的农地制度安排下，对于农民个体来说，由于农村集体土地资产权益的缺失，导致农民工不能分享经济发展带来的收益，也不可能从根本上完全脱离对土地的依赖，真正做到迁移的市民化。这一方面造成了农村建设用地蔓延和空心村，另一方面则是土地承包经营权流转不能形成规范的、稳定的长效机制，从而形成“农村蔓延——房产空置——土地承包经营保留——土地细碎化经营——农业副业化”现象。我们认为，农村土地资产是现代农业和乡村区域发展的制度“内核”，只有从农村土地资产这一最核心的制度“内核”切入，才能够打开这一系列问题的“死结”：（1）土地资产化后，农民可以通过资产置换，将其房屋财产转移到城镇，减少其安置成本；（2）农民市民化后就会完全脱离土地，可以长久地流转土地经营权并获取资产化收入；（3）土地流转适度规模经营之后，可以提高劳动产出水平，形成稳定的职业农民；（4）规模生产之后会扩大现代农业的社会化服务，从而延长产业链条，增加就业岗位，形成良性循环；（5）在此基础上逐步形成城乡发展一体化（参见图1）。
                      

    所以，土地资产化是农民退出的一个基础条件。但是，怎样解决？在这一问题上基本上有三种意见：一种认为进行农村土地的私有化产权改革，确权赋能，在市场化基础上进行资源优化配置（周其仁，2004；蔡继明，2007；文贯中，2014）；一种认为进行简单的户籍改革，放开户籍制度，让农民进来，这种观点是政府的改革主张，比如放弃中小城市的户籍制度，实施统一的城乡户籍制度；一种是进行资源回购，对资产进行置换（张良悦，2010；程传兴等，2013）。第一种观点的不可行之处在于，在现代经济社会，细分化的土地私有产权并不会自然而然带来市场基础上的资源配置，反而会出现配置的失灵，阻碍适度规模化的形成，妨碍农民退出。第二种观点的不可行之处在于，户籍制度背后的内容是资源禀赋与红利，这些财产利益并不是简单一纸空文就能解决的。所以，尽管户籍制度改革很早就提出，并提出多种制度措施，但至今仍是收效甚微。我们主张采取第三种措施，即通过购买来进行回购，具体的路径就是土地整治，这一问题在下面内容中再具体分析。
    （三）农民退出的发展机理
    第一，必须明白并认真对待农民分层与社会流动。农民分层是一个发展现象，即部分农民成为职业工人，部分农民成为职业农民，部分农民进行创业。如果不进行分层表明社会没有发展，是固化的。第二，农民退出是有偿的，但是必须进行资源禀赋的对价（张良悦，2010）。对农民退出的资源要进行财产补偿，但同时也必须强调，在资源禀赋约束的条件下，农民流入城市要获得城市公共产品，必须放弃农村土地资源，必须实施对价机制，否则，就是对资源占有的不公平。第三，农民的土地资产收益包括土地资源的承包权贴现与宅基地资产评估收入，必须基于市场机制的基础上公正实施，否则，农民会出现不合作行为。第四，土地资产的置换应采取政府购买的方式以土地整治加以推进，农民退出必须围绕农民城市化的人口流动、现代农业、城乡一体化发展的目的进行。
    （四）家庭农场是一个界标
    农民退出主要是针对已经离开或即将离开土地与乡村的原农村居民，包括通过教育在城镇有稳定就业的高校毕业生；到城镇创业并已融入城镇的企业家；具有高技术的技术工人；通过其他途径融入城市的农村居民。这些人员的主要特征是，他们已经是城市化的市民，享有城市公共资源，却仍在既有制度下占有农村社区的资源禀赋，即承包的土地与无偿获得的农村宅基地。按照原有的农地制度，农村土地为集体成员共同所有，任何一个成员都有土地的使用权；成年男性都有权无偿获得一块宅基地。如果不再是农村居民，进入城镇以后应该无偿地放弃。但事实上，如果让其无偿放弃，在信息不对称的情况下是很难做到的。所以，既有的农地制度就造成了农村社区成员的无限膨胀，人均资源的逐步递减；在“资源占有的零成本，资源退出的零收益”条件下，对既有资源的占有不会退出；资源的浪费与资源的高度稀缺同时并存，可看成是另一种情况下的“公地悲剧”。为了克服这些困难，必须对能够退出资源的原有成员进行回购。回购首先以土地承包经营权为切入点，适度扩大土地规模，形成家庭农场。我们认为，家庭农场的构建应该成为一个中间界标，能否促进家庭农场的发展是一个判断的标准。
    为什么这样说？第一，家庭农场是农民退出的原因与目的。经济发展的结果带来了农民的分层，目的就是要形成适度规模的家庭农场经营。家庭农场的发展既能增加留下从事职业农民的收入，又形成了农业产业化发展的基础，间接地带来了分流出去农民的非农就业岗位。第二，家庭农场是现代农业的微观基础，土地整治的目的就是为了促进有竞争能力的家庭农场，否则，农民退出、土地整治就没有必要。第三，家庭农场可有效避免在现代农业经营体系构建中出现错误的政策路径，比如，目前不少区域土地流转过程中，盲目追求规模与速度，造成了非农化、非粮化与土地产出下降和发展的不可持续等问题，必须及时加以纠正。在这方面实际上是有前车可鉴的。在发展中国家，拉美国家的城市化率一般在70%—80%，但这种城市化实际上是一种将农村贫困转移到城市的不良城市化，是过度城市化，并由此形成了“中等收入陷阱”（张良悦，2014）。二战后，拉美国家大都片面地将工业化等同于现代化，认为工业的发展优先于农业和农村的发展，甚至认为工业化是解决农业问题，特别是农村向城市移民的最好办法。因此，在经济结构的改革中，采取了重工轻农的政策，加剧了农业的衰退和落后。结果，导致大批农民被过早地“挤出”农村，被迫无序流进城市，而城市的工业化发展又无法吸纳这些剩余的劳动力，导致城市失业人口过多，形成“过度城市化”（仇保兴，2012）。
    （五）土地整治是一个重要促动
    土地整治可以分为两个方面的内容，一个是对农地的回购与整治，一个是对农村空心化进行更新开发。这两个方面的内容实际上为农民退出土地和乡村提供了流动的通道。对农民土地承包经营权、宅基地可进行现金回购或者权证置换，现金回购是在对承包经营权的若干年限的价值进行评估，对农村宅基地资产价值进行评估之后，直接支付现金。权证置换是指按照农村户籍制度，每一个农村居民的承包经营权与家庭的宅基地权给予若干个权证，该权证在全国城市都具有兑换价值，主要用于房屋的购买，解决农民迁入城市的安置成本，不需要购买房屋者也可以进行流通交换，也可以按相等的价值进行实业投资，但不能兑换现金。由于各个城市的生活成本不一样，权证的价值可以有差别。我们主张用权证兑换的办法加以解决。对农村空心化进行的更新开发是一种强制性产业、人口与生态的再造，主要解决乡村的衰败、乡村经济发展缺乏活力等问题，通过更新开发，使乡村区域厚植产业基础、恢复发展活力、修复生态环境，做到城乡一体化发展。
    1. 承包经营权的购买与农民退出
    对承包经营权的购买可以解决两个问题：一个是保护耕地，防止农地非农化，防止大资本对农村土地的大规模集中导致农业生产成本的大幅度提升；另一个是解决土地规模扩大的困境。政府对退出的农民的土地购买之后可以采取两种方式加以解决，一种是对留在农村的居民实施平均分配，提高户均耕地面积；另一种是租赁给有经营能力的农场主，实施规模经营。显然应该采取后一种方法。在这一方面，发达国家的做法为我们提供了可供借鉴的经验。
传统上，私有土地一直被作为商品自由买卖，然而，人们越来越认识到土地并不是一种普通消费品，而是有限的自然资源。农地作为自然资源的重要性不仅事关经济社会发展，而且也是生活本身（生态环境）。基于这一认识理念，加拿大政府通过土地制度来解决资源配置问题。在农业是主要的土地用途且其他竞争性用途不严重的省份，土地制度的内容主要是围绕着谁有权进入，即所有者与租佃者、家庭农场与公司农场的经营问题。在农业不是主要用地，且城市和工业的非农使用竞争严重的省份，土地制度主要解决土地用途的定位（定向）、农业和非农用途配置的规制。当经济发展出现不允许家庭农场的土地进行非农地开发而造成资产损失，各种投机者对土地进行投资导致家庭农场无法保持其耕地或者增加其生产成本（例如，提高租地租金）时，加拿大政府就会通过土地银行进行土地储备，或者通过政府购买再出售给农民的办法加以解决（Bray，1980）。同样，法国为了防止土地经营规模的逐步缩小，解决土地权力的多重拥有所带来的经营困难，人口增长带来的土地资源紧张的压力，无经营能力的农场主的退出以及防止农地的非农化等问题，大力推进了以土地整治为主要内容的土地改革（Gatty，1956）。它们实施了以土地集中为核心对小农经济的大规模改造，推行调整农业结构的政策，建立最适合规模的农场——中型家庭农场；鼓励农民建立互助合作组织，并争取国家对互助合作组织的各种优惠（杨澜，等，2008）。事实上，二战之后，欧洲国家普遍进行了以农业组织再造为主要内容的土地整治的改革（Lambert，1963），其主要目的是为了帮助农民获得生存能力，提高现代农业经营组织的商业化特征与竞争能力。土地整理的内容不仅包括土地的合并，而且还包括田间道路、排灌系统的修整，水土保持、土壤改良以及产业发展和农场生态环境等内容。
    2. 乡村更新开发
    乡村更新是指在城乡一体化的规划下，对乡村进行的空间、产业、人口的重新布局和建设，主要包括对农村空宅和废旧建设用地的整治，对农业耕地的调整与整治，对农村劳动力的有序转移，其核心目标是重构区域性人口集中、产业集聚、土地集约的城乡国土空间新格局（张正峰，等，2011；刘彦随，2011）。
对空心村的整治看似对空置的宅基地进行整理，实质涉及村庄农民的分层流动问题，即哪些农民要流入到城镇中去，哪些农民继续留下来从事农业生产。进一步来看又是一个资产置换问题，即流动到城镇的农民如何将自己的承包经营权和房屋财产权置换到流动地，需要通过制度设计来加以解决。通过规划建设新型农村社区、产业园区，以及重新利用农村废弃闲置的土地，不仅可以防止村庄建设扩展蔓延，促进农村土地资本化和增加农民资产性收益，还能促进土地流转和大面积经营，从根本上改变目前农村土地细碎化经营的现状。
    二战后，德国乡村建设改善村庄结构的目的是改善农业结构，特别是通过土地整理，在空间上重新安排土地的拥有结构，使之不至于过度分散，影响农业的现代化。荷兰的乡村发展计划是：推动可持续发展的农业，提高农业生产的市场核心竞争力；提高自然环境和自然景观的质量；推进乡村的多样性、乡村旅游和休闲服务业的发展，改善乡村生活质量（叶齐茂，2008）。
    乡村更新开发应该在对农民土地资产购买的基础上，采取政府强制主导的方式进行，完全的市场化开发是很难行得通的。对农民土地退出的购买是一种强制性的制度安排，更新开发是一种实施途径，所以，二者必须结合起来。如果通过市场来开发，该退出土地而又不愿退出者会有很高的要价，使交易无法完成。乡村更新开发可采取“土地整治与乡村发展”基金的方式加以运作，其基本思路如下：第一，国家对“三农”发展的各种补贴资金、对落后地区的扶贫资金打包形成“土地储备金”，用于对城市化移民的户籍对价。第二，土地储备基金一部分用作现代农业发展基金，鼓励土地流转和规模经营，一部分用作对农村迁移农民的土地资产置换和空心村的土地整治，鼓励人口向城镇或社区集中，鼓励土地更好地复垦和规模流转。第三，“土地储备基金”运作组织必须对整个运作过程进行严格监督，包括对农民的退出与迁移、退出后的土地整治、土地流转及其效率等（张良悦，2014）。

    四、结语
    农民退出是指农民从土地上的职业退出与从农村区域上的身份退出，是中国经济转型过程中一个重要的发展问题。这一问题产生的原因是计划经济体制下城乡户籍制度分置的结果，但其解决并不能靠简单地放弃户籍差异、实施一体化的户籍制度来解决，必须从农地制度的设计上加以解决。其中，土地资产显现与置换是关键环节。从现实情况来看，农民退出是一个长期的发展问题，首先要解决的是已经对土地资源不再依赖的原有农民的退出，其方法是对他们的土地资源的使用权进行回购，而且，这种回购必须与现代农业和城乡一体化的发展相结合。对退出农民承包经营权购买的主要目的是盘活土地流转，减缓人地资源压力，形成适度规模经营和商业化的家庭农场。城乡一体化的发展主要是从城乡一体的视角，在规划的基础上对乡村进行更新开发，处置废弃的空宅和建设用地，恢复乡村经济发展活力与生态修复能力，规避农民对住宅无节制的开发。“三农”问题提出以来，我们对“三农”问题从农村税费废除、新农村建设、城乡一体化等方面加以解决，但是，由于未能顺势解决农民分层的客观要求，导致这一努力“事倍功半”，不仅未能较好地解决“三农”问题，而且由于财富向资本转换的梗阻，也进一步影响中国产业的发展。目前，全球价值链的竞争已经深度暴露出中国低端工人人力资本的提升问题，所以，在经济新常态的局势下，从制度上解决农民退出问题，是中国经济结构转型与供给侧改革必须直面的现实。
 
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Political Economics Analysis of the Farmers’ Exit from Cultivated Land and Countryside under Chinese Transitional Development
Zhang Liangyue  Liu Dong
Abstract: This paper discusses the Chinese farmers’ stratification and exit according to the view of historical materialism of the Marxist economy in the period of Chinese economic transition. It argues that the China’s political economics should paid close attention to the farmers exit today， which is not only related to the development of modern agriculture， rural areas， but also to the healthy development of urbanization， China’s economic restructuring and supply-side structural reform. The article points out that the nature of farmers out of the land is a land reform by government-led， and the key problem is the solution to the demands of farmers’ land property rights who are going to exit from cultivated land and countryside. Moreover， the paper insists on that the basic approach is that the governments withdraw the farmers’ land use rights of the cultivated land and abandoned rural residential land and other construction land by purchasing land assets and property， and proceeding land remediation and rural development update.
Key Words: Hierarchical Farmers; Farmers’ Exit; Agricultural Land System; Land Property Transaction  （责任编辑：文 锐）

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