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城乡融合

城市与乡村:怎样融合?——专访中国区域科学协会理事长肖金成时间: 2019-05-29信息来源:中国投资 2019年第11期 作者:杨海霞 责编:qgy

 导 读  

城市与乡村的问题攸关全局,但也涉及每个人的切身利益。未来的几十年中,中国城乡关系将会深刻改变,社会经济结构将会因此重塑。如何把握住城乡融合的正确趋势与方向?

制度的一体化最易见实效

关键要让农业成为有效益的产业

未来城乡融合于小城镇


制度的一体化最易见实效


人已经动了,制度还没有动。通过建立城乡融合的体制机制来实现乡村振兴,最容易见实效。6个一体化,实际上就体现了城乡在制度层面要融合在一起,不能再分城市人和农村人。但是我们又不能搞城乡“一样化”,“农村工业化”和“农民市民化”,都不是科学的提法



《中国投资》:打破城乡二元结构,多年来一直没有实现。5月5日,国家发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,提出“城乡融合”的具体目标:2022年,要初步建立城乡融合发展的体制机制。2035年,城乡融合发展体制机制更加完善。到本世纪中叶,实现城乡全面融合,乡村全面振兴。对于这个政策目标的提出,很多人认为是基于应对中国经济放缓,获取更大的发展空间。您怎么看?

肖金成: 实际上城乡融合发展已经酝酿很多年了。这个问题之所以得到重视,是因为十九大报告提出了乡村振兴战略,提出了建立城乡融合发展的体制机制。乡村振兴战略如何实现,就是要实现城乡发展一体化,我觉得真正能见到实效的,就是建立城乡融合的机制,其他的都搞了很多年了但三农问题至今也没有得到根本解决。

城乡融合发展体现在什么地方?首先是户籍制度一体化。现在城市把城门打开了,农民进了城,就不是农民了,过去我们是8亿农民,现在是5亿农民,未来可能是3亿农民,分母越来越小,就越来越容易解决,这就是融合,过去城市乡村分割得很清楚,现在是人已经动了,但制度没有动,仍然分为城市乡村二元户籍,所以提出户籍制度一体化,再没有城市乡村户籍之分,农民只是一种职业,不再是一种身份,种田谓之农民,进工厂做工就是工人。所以打破二元结构,首先就是打破户籍的二元结构,国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》提出,除了超大城市、特大城市之外,城镇户口全部放开,只要农民愿意,就可以取得城市户口,该项措施将有力推进户籍城镇化水平的提高,缩小户籍城镇化水平与常住人口城镇化水平的差距,提高城镇化质量。

其次是土地制度的一体化。现在城市土地归国家所有,农村土地归集体所有,我们一直呼吁城乡土地一体化。我的观  点是城乡土地产权要并轨,现阶段分集体所有权和国家所有权,但使用权内容没有区别,可以转让、抵押、收益,不能搞双轨制,从长远来看,所有权也应该并轨,建立城乡统一的土地使用权交易市场。变土地承包权改为土地使用权,农民对土地没有所有权,但有使用权,使用权可以转让、抵押、继承。使用权不是完全产权,就是不得随意改变土地用途,原来种粮食的土地不能种树,不能盖房子。因为采取用途管制,国家就能把粮食用地实行保护,保障粮食安全。

第三,城乡社会保障一体化。不管在城市居住,还是在农村居住,都应该享受同等的社会保障,农民的保障和城市居民的保障应是一样的。享受完善的社会保障是社会主义的本质特征,在人口大规模跨区域流动的背景下,建立全民社会保障就更为必要。

第四就是城乡交通一体化。修路是政府的责任,政府不能只给城市修路,不给农村修路,不能让农民自己出钱修路。近年来,在交通建设方面,已有了很大改变,政府出资为农村修路已非常普遍。

还有规划的一体化、市场的一体化等,6个一体化体现了城乡融合。首先在制度层面要融合在一起,不能分城市人和农村人。

但是我们不能搞城乡“一样化”,有人认为农村盖楼,就是一体化,还有农村工业化,都是不科学的提法。农村搞工业,就不是农村了,性质就变了。 还有“农民市民化”,都不是科学的提法。我们提出农民工市民化,是因为已经进入城市的农民,却不能享受市民的待遇。农民在农村为什么市民化,好像市民比农民高一等,农民比市民低一等。未来农民会比市民生活得更好,起码房子要宽敞一些。



关键要让农业成为有效益的产业


农业是中国当下最应关注的问题。要让农业成为一个有效益的产业。解决这个问题需要土地规模化;土地规模化,就要在不损害农民利益的情况下让他们自愿转让土地的使用权



《中国投资》:三农的问题复杂,是什么让我们下定决心打破二元结构?这么多年,三农问题为什么没有解决?

肖金成:我们需要的是什么?最应当关注的是什么?我们需要的是粮食安全,最应当关注的是粮食问题。所以三农问题核心的是农业问题。很多社会学者把重点放在了农民问题和农村问题,其实农民、农村问题是比较容易解决的。目前2亿多农民已经在城里了,实际上已经解决了一大半的农民问题。农民到了城里就不要回去,绝大多数人也不会回去。第一代可能会不适应,但是第二代,也就是在城市出生的一代,不可能回到农村去,都会留在城市。那么在农村盖漂亮的房子有多大用处?之所以农民工在农村建房子,是因为很多人个人工作在城市,孩子在农村。如果全家都在城市,还需要在农村建房子吗?空心村是一种阶段性现象,不用大惊小怪。

农民需要的是富裕,而现在在农村从事农业富不了,是一个不争的事实。这个问题到目前为止还没有有效的解决办法。农村人口减少不是衰落,居住在农村里富不起来才是衰落。

我国的农业确实存在很大问题,农业不安全是很大的问题。实际上要解决的是生产关系问题。现在人均承包地二、三亩,种不种都可以拿补贴。在现在的技术条件下,一个人有能力耕种100亩地,他只有10亩地,生产关系完全脱离了生产力。通过什么途径来解决土地规模化的问题?国家需要保障粮食供给,不是水果,也不是蔬菜。所以就要保障农业用地不减少,保证粮食种植面积,通过很少的劳动力生产很多的粮食,基本满足中国人的吃饭需要,农业的问题就解决了。其他农产品实现市场化,随行就市。

粮食规模化种植才能降低成本,才能自己循环起来,不能靠补贴,靠补贴难以发展现代农业。

土地规模化,进城的农民就要放弃土地,要在不损害农民利益的情况下让他们自愿转让土地使用权。现在的补贴措施,促使进城的农民工更加紧紧抱住土地不撒手,不种地还占有土地。应该谁种地给谁补贴。所以生产关系变革的关键就是让不种地的农民放弃土地使用权,土地才能够逐步实现规模化。

《中国投资》:您说的农业不安全问题具体是什么呢?

肖金成:撂荒问题很严重。习总书记说了,13亿人的碗里要装自己的米。进口是靠不住的,靠国际市场能养活1个13亿人的国家?我们自己不生产粮食,靠国际市场,不仅粮价要上涨,运价我们都掏不起,粮食从万里之外运过来,需要多少外汇,从港口运到中西部,需要花多少钱?还有储藏、保存的问题。保障农业安全需要基本农田,需要高产的优质的农田。现在耕地大量使用化肥,结果土壤板结,土地质量下降,这是很严重的问题。过去很多农民养猪,现在没有多少养猪的,不养猪就没有有机肥。

解决农业问题的关键是让农业成为一个有效益的产业。没有效益谁也不会干,给干部发工资让他种田,他干不干?

未来农业生产要实现规模化和机械化,农业经营要实现公司化。要有高投入,走现代化的道路,增加科技含量,要把养殖种植一体化,才有有机肥,这只有大公司才能做到。这也要有一个过程。现在大公司到农村去,把农民的地集中到一起,农民愿意吗?那么多农村人干什么?在农村还有大量人口的现阶段,不能搞大规模的土地集中,要搞合作社,由种地的农户组成,公司和合作社结合。公司提供技术和设备,负责收购、加工、销售农产品,农户负责田间管理。到最后,逐渐发展成农民成为农业工人或公司职工,农民真正变成了职业。城乡就融合了。

《中国投资》:其实农民应该就是一个职业,而不是一种身份。

肖金成:对,我们现在把农民当成一种身份,与生俱来。按道理讲,今天我在农田里,我就是农民,后天我在工厂里,我就是工人,到了办公室,我就是职员。不要把人搞成三六九等。

《中国投资》:我们的农业为什么无法实现效益?其实我们也有规模化的土地,比如东北,但我们还要大量进口大豆。我们也有大型乳品企业,结果从小农户收奶,最后发展成进口原料奶。

肖金成:我们的农场全部承包给农户,是不是生产力倒退我说不准。一个农户承包几千亩地,然而农户会搞科研吗?会搞品牌吗?会搞种子培育吗?他不是企业体制,完全是小农经济,地再多也是小农经济。美国有家庭农场,但是围绕家庭农场的服务是社会化的。农场是一个先进的体制,小农经济肯定是落后的,但现在是以小农经济为主,难以实现农业现代化。

为什么说要一二三产业融合呢,下游要向上游延伸,加工厂要向农田延伸,才能把握住产品的质量。举个例子,我去考察一家农业企业,生产有机产品,种有机稻,要施农家肥,发现肥料有农药残留,从哪里来的呢,牛吃的饲料里有农药残留。只好自己养牛,发现玉米里有农药残留,那就要自己种玉米,又发现种玉米的土壤里有农药残留,最后必须改良土壤。公司+合作社+农户模式是可以的,公司要把从种到收全产业链控制起来,才能保证产品是合格的。

《中国投资》:其实美国日本等都在补贴农业,我们的补贴政策有什么问题?

肖金成:现在都补给土地承包者,而不是补给种田的的人。比如去农村包地种田,拿不到补贴,还要给农民补偿,不可能赚钱,不赚钱就不可持续。



未来城乡融合于小城镇


乡村必然萎缩,小城镇是城乡融合的节点,它们是城市之尾、农村之首。未来,农民和城市退休职工都会向小城镇聚集



《中国投资》:土地规模化了,更多的农民进入城镇居住。那么农村呢?

肖金成:农村肯定会缩小,一部分农村会消失,这是必然趋势。农民可以进入附近的小城镇居住。不能只让农民在农村居住。农民到农田工作,可以居住生活在附近的城镇里。人口要向城镇集聚,同时城市中的退休职工也可能到附近的小城镇居住。


现在农民在农村盖了很好的房子,盖好了农民走了,给农村建希望小学,小学建起来了孩子进城了。这就说明没有把握住未来的发展趋势。从城镇化的角度看,未来我国14亿人只有3亿在农村,还需要这么多村庄吗?现在搞小村并大村。我是反对的,并完了,发现人都走掉了。村庄就是要保持自然状态,三户也好、五户也好,几十户也好,不要人为地去合并。随着人口向城镇集中,把房子拆了恢复成农田,就能保证农地不减少。我去过张家口的一个村庄,300多人现在只剩下50多人,都是50多岁了,不要折腾他们,硬让他们搬走,其实再过30年村庄自然就没有了。

城市人到农村去住可不可以?应该可以。但问题是农村的人在减少,城市人来农村买宅基地盖房子,能真正去住吗?盖了房子不住,对资源是极大的浪费。从这个角度,我不赞成城里人到农村买宅基地。因为这些宅基地是要恢复成为农田的。

发展小城镇,完善小城镇的基础设施、服务设施是比较经济的。小城镇是城乡融合的节点,把小城镇变成开放型、环境优美的、现代化的城镇是我们未来的发展方向。城市退休的职工和农民向小城镇聚集,实现空间上的城乡融合。

《中国投资》:小城镇是行政意义上的吗?

肖金成:小城镇不是建制镇,建制镇是行政区,它包括小城镇,也包括农村。我说的小城镇就是建制镇的中心区。小城镇可吸纳周边农村的人到镇上去居住,怎么去?两种方式,第一种是买商品房,而且是大产权。为什么集体用地上就一定是小产权?农民和城里人都可以买。第二种,城镇宅基地的使用权属于农民,既可以建房子,自己住,也可以卖给城里人,也是大产权,前提是符合规划,不能想在哪里建就在哪里建。他离开这个镇,就可以把房子卖了,到别的地方去买。这样资产就流动起来了,死的资产变成活的财产。所以小城镇上的房地产流动起来,效率就提高了。

《中国投资》:南方沿海有些大镇,无论经济还是人口都非常可观,这是未来城乡融合的图景吗?

肖金成:我们说的小城镇也不是那样的,那虽然叫镇、叫村,但实际上是城市了,因为产业变了,不以农业为主了。有人说农村要工业化,农村就是搞农业的。一些农村搞了很多工厂,难以监管,把农田污染了,我是坚决反对的。

我们所说的融合,比如一个镇目前有5万人,其中有1万人在城镇居住,4万人在农村居住;未来可能变成3万人在城镇居住,2万人在农村居住。也可能变成2万人在城镇居住,1万人在农村居住,另外2万人到其他城市去了。人口空间结构不断地发生变化。这是必然趋势,是自然发生的,不要急于改变,需要一代一代人慢慢改变。很多地方干部就是太着急,总想一个晚上发生翻天覆地的变化。

小城镇就是城乡融合的节点,小城镇是城市之尾,上联城市,农村之首,下联农村,既可以服务农村、引领农村,又可以让农民居住。城镇基础设施完善,消费成本也低,城市人也可以来居住。沿着这个方向走,就不会走弯路。

《中国投资》:那么城乡融合的规划、组织、实施的主体应该是哪一级政府?事权和财权应该怎么分?

肖金成:我的观点和现有体制不一样。城乡融合一定要放在基层政府。那就是乡镇一级。但是我们现行的财政体制,把乡镇变成了非常弱的一级政权,这是我们财政体制最不合理的地方。

一级政府应建立一级财政。发展经济,才能扩大税源,才能进行基础设施建设,才能为农民服务,没有财政怎么为农民服务?很多地方的乡镇政府没有自己的财政,服务功能严重弱化。

我们很看重县一级,但县政府不是基层政权,能直接面对农户吗?能直接面对村庄吗?面对不了啊。县城能和农村融合吗?距离几公里的农村还能融合到县城去,距离几十公里以外的农民怎么跑到县城去住?一个县肯定有7-8个乡镇,这些乡镇才是直接面对农民的。我们经常说:上面千条线,下面一根针,这个“针”是乡镇政府。现在的“线”很多,各部门、各厅局都是“线”,“线”不仅很多,而且很粗,而“针”很软,“针”很弱。现在,面对广大农民的乡镇政府功能不健全,所以城乡很难融合,有很多小城镇实际上就是封闭的大村庄,未来,改革的重点是县乡体制。&