一些专家学者希望一夜之间放开所有限制，允许人口完全自由流动。从长期来看，这是方向，但事实上中国在户籍上一直采取的是渐进式政策。上世纪80年代，逐步放开小城镇落户限制，现在开始全面放开大城市落户，但对于超大、特大城市仍然执行较为严格的规模标准。因为中国城镇化是“缓释”模式，即城镇化的压力与相应的活力是渐进式的，缓慢释放。

近日，国家发改委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称《重点任务》），提出继续加大户籍制度改革力度，大幅放宽城市落户要求。落户政策与老百姓关系密切，因此一经发布就引发公众热议。

热议的焦点集中在此次提出的落户要求是否足够宽松，人口增多后城市的公共服务能力能否跟上，对房地产市场是否有影响等方面。为此，中国经济时报记者特邀国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎来为读者解答。

户籍改革力度明显增强

中国经济时报：今年《重点任务》中提出的落户政策与往年相比有何变化？对未来大城市的发展有何影响？

冯奎：今年的《重点任务》与往年的重点任务，特别是与2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》相比，有明显的变化。一是户籍改革重点指向大城市。5年前重点是要求放开对小城镇和小城市落户限制，现在提出放开放宽大城市落户限制。二是户籍改革的态度更加积极。《重点任务》针对不同类型的大城市，分别提出“全面取消落户限制”“全面放开放宽落户条件”等要求。三是相关配套措施更加具有针对性与可操作性。比如，《重点任务》中对现代化都市圈建设的要求符合中国城镇化阶段发展的规律，将对人口、土地要素的集聚发挥更大作用。

政策层面的变化对于人口流动、城市空间结构会有积极影响。大城市积聚人口的速度会加快；以核心城市为引领的都市圈、城市群会加速形成；小城镇、特色小镇将与大城市、特大、超大城市形成更加密切的联系。总体而言，多种力量的推动将使城镇化进入城市群、都市圈时代。

评价城镇化要看四个“量”

中国经济时报：对于这次城市落户的措施，有人认为户籍改革还不够彻底、力度也远远不够，你怎么看？你认为评估城镇化要看哪些指标？

冯奎：一些专家学者希望一夜之间放开所有限制，允许人口完全自由流动。从长期来看，这是方向，但事实上中国在户籍上一直采取的是渐进式政策。上世纪80年代，逐步放开小城镇落户限制，现在开始全面放开大城市落户，但对于超大、特大城市仍然执行较为严格的规模标准。因为中国城镇化是“缓释”模式，即城镇化的压力与相应的活力是渐进式的，缓慢释放。

这种模式使中国的城镇化呈现两面性，一面是中国没有出现大范围的贫民窟，城镇化过程相对平滑，城乡改革基本稳定。另一面是大城市的包容性还不够，户籍制度导致劳动力要素流动不畅，对经济增长、城市消费的促进作用没有完全发挥。

因此，具体到个别超大、特大城市，户籍放开一定要考虑到这些城市的自然条件、基础设施、公共服务的承载力，也要考虑城市治理的能力。避免城市短时间陷入瘫痪，影响城镇化进程。

评价城镇化，我认为主要看四个“量”。首先是数量和质量。前些年农业转移人口每年达到2000多万人，近些年每年仍有1000多万人。过量人口留在农村的时间越长，中国离现代化的时间就越久。但是只追求数量，上亿农民工已经进入城镇，还没有完整享受到基本公共服务，结果出现了城镇化质量不高的问题，这变成了“半城镇化”“假城镇化”。

其次是增量和存量。如果每年农业转移人口的数量不保持一定的增量，就会加大转型期城乡治理的难度，带来极高的成本。但是如果只注重增量，没有处理好已经在城镇里生活、就业的这些人的市民化问题，会使这些人成为城市里新贫困阶层，对经济和社会发展都非常不利。因此，既要保持一定的增量，还要很好地解决存量。现在就处在这样的关键时期。

利用三股力量提升公共服务能力

中国经济时报：户口放宽意味着城市人口的增加，你认为应该如何提高城市的公共服务能力以应对这一变化？

冯奎：提高公共服务能力，要抓住三股力量。一是上级政府考评引导的力量。重点应该放在考评地方政府教育、卫生、医疗、社会保障等方面。少数一些地方盲目建大广场、大马路等政绩工程，造了不少没有效益的新城。上级政府要用好考评这个指挥棒，指挥这些地方把有限的财力转移到为市民提供基本公共服务上去。

二是监督的力量。教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务和市民生活密切相关，这些民生问题长期得不到高效解决，也需要民主党派、社会舆论等发挥监督作用，形成一定的压力。

三是市场化的力量。要动员越来越多的企业和社会组织来参与供给公共服务。提供基本公共服务的责任主体是地方政府，但是供给行为的主体不应只有政府部门。如果多元化的组织参与进来，基本公共服务的数量就会增加，质量也可能提升。

对房地产的影响不可高估

中国经济时报：此次政策对人口分布的引导还引发了一些人对房地产市场波动的担心，对此你有何看法？

冯奎：此次《重点任务》的发布，特别是放开放宽户籍的政策，长期来看对于房地产行业是一个重要利好。一方面，这会加快农业转移人口进城落户，稳定他们在城镇生活、就业、投资的长期预期，有利于增加购房消费。另一方面，户籍放开特别是以核心大城市为引领形成的都市圈、城市群，有利于形成规模经济、范围经济，有利于增强经济发展的韧劲，增加抵御风险的能力。国外一些案例表明，都市圈房地产的稳定性相对会强一些。

不过确实要警惕一些房地产商的推波助澜。他们认为这次政策会引起房地产行业格局的根本变化，房地产行业又将进入到大发展的新时代。事实上，这种看法高估了户籍制度改革对房地产的影响。

首先，国家关于房地产调控的基调没有变，房子是用来住的，不是用来炒的。房价过高增加了进城人口的落户成本，是影响而不是促进城镇化。因此，越是推进城镇化，越是要防止房价过快增长。

其次，户籍制度改革是一个趋势性政策，会引导人们更加理性地看待城镇里的住房消费行为。有的人会买房，有的人会租房，有的人还会先租后买。随着各类政策包括集体土地建设租赁房政策的实施，住房供给的压力会降低。

第三，户籍放开以后，会使城市之间的流动人口越来越多。越来越多的人会自由选择更适合居住的城市。从长远来看，只有城市竞争力足够强，才能吸引人、留住人。