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城市群(都市圈)

都市圈建设是实现以人民为中心高质量发展之路时间: 2019-03-09信息来源:清华城镇化智库 2019-03-05 作者:叶裕民 责编:qgy


国家发改委发布培育发展都市圈的指导意见(下简称为“指导意见”)确实是这个时代推进中国新型城镇化高质量发展的一个非常重要的制度动力,一个制度力量。我想讲的核心议题是都市圈是新时代大城市地区实现以人民为中心高质量发展之路。我讲三个问题:


01

怎么认知都市圈

都市圈是新时代大城市实现高质量发展的一个空间载体。都市圈指的是一个大城市和他周边经济社会密切联系的区域,在表述上是以一小时空间圈界定的,但实际上是它周边和它经济社会联系非常密切的一个区域。这样一个区域,以通勤圈来表达,发改委的意思是要关注人,关注这个通勤圈的人们怎么更好生活,怎么降低交通成本,怎么增加闲暇,怎么通过公共服务设施建设,让都市边缘区的人能够高质量的生活,满足高质量对美好生活的需求,进而通过这些来推进都市中心区和边缘区的人共同积累资本,推进城市的创新发展。所以我觉得这个都市圈的直接目的不是我们通常讲的经济目的,经济目标,直接推动经济增长,也不是简单的实现经济发展,而是通过都市圈的建设,以都市圈区域内一体化发展为目标,以体制机制为抓手,去实现都市圈内不同行政区域之间多元主体互动良性发展,以及都市圈内不同行政区域内的经济、社会、生态、空间联动,实现系统的高质量提升。这是我们都市区发展的一个核心目标,是区别于之前很多城市规划和以城市为主体推出的很多经济政策的。

 

这样一个以人民为中心的高质量发展的理念贯穿整个指导意见8个方面27条,即如何更好的满足人民美好生活,从它的目标一体化开始到它的抓手,到体制机制改革,甚至其它多个方面。特别是补足都市圈一体化发展的最短缺的领域,最短缺的领域是什么呢?是交通基础设施,供给严重不足,公共服务供给严重不足,周边地区公共服务和中心城市二元化发展严重不足。如何解决这些问题,确实是一个供给侧结构性改革的思路,用来推进都市圈均衡发展、协同发展的一个政策。总体评价我个人还是比较喜欢这个政策,而且我也希望这个政策能得到很好的贯彻和实施。

 

都市圈是一个可能存在的大城市居民生活圈,首先是一个客观存在,有很多人已经在边缘地区生活了,但是长期以来,由于行政割裂,我们很多的中心城市都主要管自己所在的这片区域,甚至是管中心城市的主城区,所以中心边缘区域,中心城市和周边地区发展严重不协调,这是我国二元结构在大城市地区的一个表现。根据发展经济学的观点,所谓发展就是二元结构的一体化,一体化就是发达,二元结构就是落后。我国的大目标就是推进城市和乡村的一体化发展,所以我们长期推动新农村建设,乡村振兴战略,都是为了实现城乡一体化发展。这样的二元结构由于我国特殊的发展历史,导致我们即便在大城市地区,大城市很临近的地区,二元结构非常明显。为了解决这种大城市周边地区二元结构的刚性矛盾,来为全国推进二元结构的解决去提供一个示范效应,这个都市圈是一个非常好的空间载体。

 

我理解都市圈内部的一体化发展,不止是跨行政区域的一体化,我理解有三个层次的一体化:

 

首先是中心城市的中心城区与城乡结合部,与自己城市的一体化发展,包括交通、公共服务等,几乎所有我们国家的大城市都存在一个大城市组成区,周边存在一个花环,这里以城中村为主体,公共设施极度缺乏,有的地方连厕所、自来水都供应不足。

 

第二个是中心城市和周边地区中小城市发展的一体化,这个中小城市的分布有可能在这个大城市的行政区域范围内,也有可能跨行政区域分布,那就拓宽识别,或者根据规律去引导,行政范围内的,就行政区域范围内去推进它一体化。跨区域的是一个非常重大的突破,推动跨行政区的联合,推进公共基础设施和公共服务的一体化发展,去联动,共建、共治、共享,这是非常大的突破。

 

第三个一体化就是大城市和它周边散布着很多城市的一体化。


这是三个一体化,这里面非常重要的一块内容叫统筹城乡协同,这三个一体化都是非常需要关注的内容。

 

我觉得推进都市圈一体化具有重大意义,都市圈指导意见落实得好,一定会推进大都市地区人力资本的积累,进而推动以创新为主要动力的产业结构的升级,推动我们大都市地区高质量发展,这个发展一定是产业高质量发展。经济高质量发展靠什么,是就业大军发展经济,是企业家发展经济,所以我们只有培育所有的人,给所有人以好的培养,让他有能力从事高效率的产业,让每个人安居乐业,让每个人的家庭安居乐业,让他无后顾之忧从事高效率的产业,我们的产业才能发展起来。所以我们现在缺市场吗?肯定不是。中国13亿人口加在一起比发达的共同体不相上下,随着我们13亿人中高收入人群越来越多,我们市场潜力比发达国家还大,所以我们有巨大的市场。因为这个市场的魅力,发达国家投资者都愿意来投资,我们不缺投资者,所有优质投资者都可以带来消费,但是好的企业家跟我讲,什么东西带不来?只有两个东西。一个是劳动队伍带不来。中国劳动力队伍都非常具有临时性的特征,不是来找前途的。因为我们的流动人口特征,他不知道在这里能发展到多远,发展路径在哪儿,谁来培养我,怎么参加培训等等。都市圈的发展让所有这些人能够安居乐业,无后顾之忧,就会一心一意谋发展。这个时候培训跟上,人力的智力资本进来,健康资本积累加在一起,就是人类资本,人类资本是新时代真正的新动能,是高质量发展的根。所以都市圈是大城市地区积累人力资本,谋求高质量发展的路径,也将为全国推进高质量发展提供一个非常好的探索和经验的积累。

 

培育和发展都市圈,是尊重中国城市化发展的规律,正视中国大城市朝前发展的必要性,把脉这个规律,谋求大城市的发展走向区域化。一方面可以控制大城市病,治疗大城市病,同时又使得大城市周边区域更大范围内可以实现聚集经济效应。大城市病其实是中国几十年难以释怀的一个问题,我们要推进城镇化,我们又不敢发展大城市,到底怎么解决?世界任何现代化国家,比如德国,它也有好几个200万的大城市,也是它发展最核心的东西,大城市几乎是世界所有国家发展的前沿化阵地,没有大城市就没有国际竞争力,大城市发展是必须的,我们必须面对,但是大城市怎么总是有各种城市病呢?我们的大城市病很多是因为城市治理的问题,不是因为规模本身。这个城市治理问题就是因为之前我们的大城市发展以增长为导向,而不是以人民为中心。没有去谋求经济社会、空间生态协调发展,经济投资朝前,社会投资滞后,中心城区朝前,周边边缘地区滞后导致这种结构性的矛盾。所以我们的十八大以来讲供给侧结构性改革,供给侧结构性改革不仅讲的是经济的事,其实它是要调整经济空间生态文化的系统的问题,经济和社会而言,谁是短板,社会是短板,投资运营太少,投资经济太多。从空间来说,谁是短板,中心城市的周边地区是短板,中心城市投资多,周边地区投资少,生产性投资多,生活性投资少。这样就导致投资少的这块限制了投资多的那块的发展,人力资本积累不够,限制了高效率产业的发展。所以经济社会是两条腿,经济这条腿往前迈了,社会这条腿还很后,我们的都市圈就是要通过制度障碍的破除,通过基础设施,特别是强化周边地区以及中心区和周边地区协同推进原来投资滞后的公共领域,交通基础设施,社会基础设施,公共服务住房、乡村,这一系列的投资滞后的部分,然后推进整个区域经济的协调发展。供给侧结构性改革,顺应了中国的时代需求,供给侧结构性改革不能简单的从产业投资来说,这些投资确实是会有效的,住房投资、教育投资、道路投资会是快速有效率的,真正有效率在短期内首先表现为居民生活变得方便了,社会效益。长期以后,居民生活方便了,居民前途变成可预期了,就会努力学习,努力创造,转化为生产力。所以是这样一个逻辑。如果做得好,一定会是未来谋求大城市、高质量发展的重要路径。

 

这是都市区发展的重要意义。

 

02

指导意见建构了我国都市圈现代化治理体系的框架


培育发展都市圈指导意见实际上建构了我国都市圈现代化治理体系的框架,是推进我国空间治理现代化的一个有效的手段。都市圈治理是我国整个城市治理的最难点,都市圈到底怎么发展,这个指导意见建构了一个治理体系的框架,明确了发展目标,治理结构,未来治理结构很清晰,重点突出,制度创新显著。我们通常讲,国家治理体系和治理能力的现代化是中国未来深化改革的一个核心任务。什么叫治理体系和治理能力现代化,治理体系就是建构制度,治理能力就是用这套制度来解决问题的能力。所以,治理体系非常重要。治理体系是国家的难点,当然也是大都市圈的难点,也是都市圈发展的难点,这个指导意见它初步建构了一个都市圈现代化治理体系的框架,所谓建构了框架,公共管理学的意思就是它回答了治理体系的四个关键的问题:

 

一是你为什么治理?

我们称之为4W。为什么要治理?为什么要做?这次的指导意见说得非常明确,非常清晰,就是都市圈一体化发展。

 

二是谁来治理,治理结构是什么?

指导意见里面非常清晰的说到,多元化治理的主体,而且是市场主导,政府引导,社会参与。整个现代化建立体系就是建立现代治理结构,处理好政府、市场和社会的关系,整个都市圈的发展要政府引导,市场主导,政府怎么引导,通过建构制度、机制、规划和政策体系去引导,这是政府原治理的作用,所以建立一整套的治理体系。同时让更多的具体的操作空间留给市场,给市场以盈利空间,给市场以发展的空间。都市圈的发展就是都市圈的很多企业有投资空间的过程,然后公众参与。同时在政府引导里面又非常清晰地说,统筹谋划地方负责,这个特别重要。都市圈的发展,是地方事务,总体上是地方事务。所以地方主责是非常对的,发动地方的能动性,根据地方发展的实际需要去推进。不能一刀切,需要因地制宜去推进他的发展。正确处理中央政府和地方政府之间的关系,中央政府通过规划、政策给底线,给要求,具体怎么做留给地方自主决策。这些都是现代治理体系,扁平化治理、多元化治理非常核心和要害的内容,这个指导意见说得很清楚。

 

三是治理什么?

这个非常清晰,六个领域,重大基础设施、产业分工、市场化建设、公共服务、城乡融合,每个领域怎么做,有非常具体的内涵在里面,说得非常细致。

 

四是治理方式是什么?

还有一个非常重要的,就是怎么做,治理方式到底是什么。我们通常讲的治理方式包括两个内容:一个是制度建设。通过什么制度去完成,制度决定了未来的结果,实际上在很大程度上,制度建设非常重要。指导意见中有一章,其实这章的核心是讲制度,整个前后贯穿的都是制度问题,所以其实这个指导意见就是一个政策规划,具体给地方以一个政策运用的空间,未来的都市圈我们发展按照什么路数做。这里面的制度建构了新型都市圈的体制机制,包括生产要素自由流动制度,包括基础设施和优质公共服务,它提出的优质公共服务共建共享制度,比基本公共服务要更高要求。特别重要,未来一个地区空间质量取决于什么?取决于优质公共服务和公共空间。真的能做到优质公共服务去共治共享,共建共享,那是推进未来中心城区和周边地区一体化发展的核心抓手,所以是一个新的治理体系。为什么说是新的治理体系呢?因为在我们传统的城市规划的治理框架下,首先是划一大片区域,吸引企业,招商引资,企业来了没路赶紧修路,水不够再调水,没地方住再建几栋房子,有没有学校、医院可能就顾不上了。这个不同,这个以都市圈,以通勤圈为载体的都市圈为空间范围,先把基础设施引过去,特别是未来培育的都市圈,先把基础设施引领,把公共服务推进,以公共服务、基础设施的投资的一体化来优化投资环境,这才是真正的优化投资环境,减税免税是否重要?重要,好的企业从来不拒绝向政府交税,企业最担心的是公共这部分做得不好,所以公共部分只能政府来做。政府以营造新的投资环境来吸引人,积累人力资本,以人力资本和高的空间品质吸引企业家投资,所以结果必然导致经济的一体化。所以空间品质的一体化和人力资本积累的推进,必然推进都市区的一体化发展。

 

还有比如实现户籍准入年限同城化,互相积累互认,加快消除城乡区域间的户籍壁垒,推进本地人口和外来人口市民化等等,这些都是具有极大的进步性,迄今为止是没有的。

 

户籍准入年限同城化,互相积累互认这是非常进步的制度和政策,包括推进异地的市民化。这不等于消除户口,实际上在中国城市化的进程当中,几十年的城乡二元结构以及几十年的户籍制度带来的相关联的很多领域的联动的障碍,使得我们当前还没有条件马上放开户籍,但是我们可以推进市民化,异地联动推进市民化是可以的,市民化的本质是公共服务的均等化,流动人口,外地人口,本地人口,不管在都市区范围内,在哪里就业,哪里居住,都可以享受到优质均等化的公共服务,这是市民化。其实老百姓的户口是一个帽子,有没有户口本身不重要,解除户口主要是要受到同等待遇,所以我们可以从市民化做起,逐步推进我们人力资本的积累。所以指导意见非常好的一条是公共租赁住房、保障住房全范围覆盖常住人口,这个也是比之前的政策大大往前跨了一步,这一系列政策具有创新性,是推动都市区社会均衡发展,社会进步的重要力量。

 

03

治理能力在哪里?


这可能是我们要讨论的事情。它是地方去创新实施的一个事情,权力和责任主要在地方,地方怎么推进这个事情?这可能是我们未来要进一步研究的,要讨论的事情。这里包括都市圈的界定,我们起步期作为探索,我觉得是可以的,设定以大都市、大城市为核心,首先是超大城市,包括那些发展能力强的大城市也设立都市区,是可以的。这些都市区确实有的跨行政界跨得非常大,有的在都市圈范围内,从长期来说,这样一个都市圈300万人,其实起点很高,美国的都市区和日本的人口密集区,他们的概念和我们的是不太一样的,他们的概念是首先要有标准,比如美国,其实有一个中心城市,加上外围经济社会密切联系的地区,这个经济社会密切联系,以通勤率来表达,这个通勤率,正通勤率加上逆通勤率是25%,中心城市的人口到密度是1000人/平方英里,其实是很低的,相当于400人/平方公里,我们这里人口密度界定为1500人,我认同这个指标。但是美国的都市区包括两类,一个是5万人以上的叫大型都市区,和1-5万人的小型城市化地区,有一个中心城市在那儿,周边地区就要公共服务均等化,这样推进所有的城市化实体地区的均衡化发展,而不只限于大都市地区与周边地区的均衡化发展,这个事情在未来随着积累经验可以慢慢再扩大,真正引领整个地区的城市化高质量发展。

 

这个未来是一个可以思考的问题,接下来一个相关的建议就是我们需要尽快的要划定城市化地区,并且建议国家统计局要启动城市化地区的统计制度。这个也是美国、日本发达国家都有的。我觉得这个城市化地区是城市实体边界的一个界定,这个城市实体是指作为人口产业聚集地,边界在哪里?美国的界定方法就是通勤率,日本的方法就是人口密度,日本一普查人口,4000人以上,就是城市化地区,就是DID。中国通勤率也可以,但是我们的通勤率非常不容易统计,我们和美国相比,没有快速的大规模的郊区化的过程,比它要低得多。几千万人大型都市连绵区才几万人的通勤率,实际上一小时通勤圈没有那么多通勤,但是客观上空间连在一起,确实有必要统一规划和推进一体化发展。我们最近也测算了一下,包括长三角、珠三角的都市连绵带,大概在珠三角最大的都市圈是深圳、东莞、广州、佛山、中山、江门,这几个城市完全在空间上连为一体,标志是一个中心城区,每个中心城区和周边地区以乡镇街道为单位,人口密度只要达到1500人以上就划到城市化地区里面来,这样一看,这几个地级市完全连在一起。这种跨区域治理就变得非常重要,垃圾、地下水、地上水,通勤不一定是一小时,但是互相交错,互相交融,分不清楚谁在哪里,也没必要分清。但是客观的这个都市区的边界在这里。将来我们希望还有一些镇,虽然不是城市,但是达到了城市化地区的标准,也应该界定为城市化地区。将来如果有了城市化地区的统计制度,每逢普查就公布这个制度,就为我们都市圈提供了权威的数据来源,这可能需要一些部门之间的配合,这样可以做得更加稳健,更加扎实。

 

第三个建议,我自己没有答案,把问题提出来。这个政策是很好的,但是通过什么去激励地方做呢?可能我们说这个社会是个法制化社会,我们立法,但是似乎都市圈立法还有很多事情不太适合通过立法去做。只能激励地方自主做。怎么激励才是有效的?比如我们的市民化,我们政府已经激励了很长时间,但是推进的不尽人意,都市圈又是跨区域,跨区域又是周边地区弱,中心城市很发达,以什么力量激励它?愿意投资周边地区呢。比如大厂到北京的通勤有40万人,大厂的公共服务就很差了,这个交通很差,你怎么去激励政府做这个事情?这是未来需要研究的一个问题。

 

另外一个要讨论的事情,就是城市功能互补和产业分工协作。我非常赞同城市功能互补和产业分工协作。产业分工协作在都市圈发展报告以及在指导意见政策文件里都被提出来,中心城市主要推动服务业和制造业深入融合,形成以现代服务业为主的产业结构,夯实小城镇的制造业基础,形成以先进制造为主的产业结构。这个一般的讲没有什么太大的问题,但如果把它放在产业的演进规律里,可能大城市和中小城市的分工不完全是现代服务业和制造业的分工,所有的大城市,除了极个别以外,都有责任推进制造业的升级,建立以先进制造为主导,以现代服务为主体的产业结构。什么叫为主导,所有的服务业都依附于制造业之上,实际上东京、纽约也有很大制造业,新加坡也有非常大的制造业体系,我们内容没错,但容易误导。有的大城市说我300万人,500人,搞什么制造业工业?但是以4.0的生产方式去装备的制造业,就是这个时代全世界创造财富的根,他是经济的永动机。为了制造业的发展做研发,那研发就发展起来了,为了制造业需要的人才去培训,为了制造业产品的推销做市场营销,如此等等。所以,所有的一切生产性服务业都依附于制造业之上,绝大部分城市不能建构一个没有制造业,或者弱制造的强服务业体系,建立不起来的。相反,小城镇也一样,没有一个小城市可以没有服务业而建立一个先进制造体系。哪怕发达的大城市把一个先进制造工厂的研发放在城市里面,但只要是先进制造,就一定有一个特点,即高工资,是个高产业效率,高产业效率带来高工资,小城市哪怕10万人,10万人60%的就业率,就是6万的就业,6万的就业,60%的高效率产业,36000的高收入高工资人,一定能支撑小城市非常发达的生活性服务业,同样是服务业为主。所有的现代产业体系都是服务业为主,但是根植于制造业。包括小城镇,也是服务业比例要高于制造业,但是它的抓手在制造业,未来可能还要处理好这样的关系,不能让这样的表述引起社会的误解,最后形成一些新的问题,成了小城镇是工厂的聚集就不行了,有可能带来一些新的问题。&


本文根据叶裕民教授在研究院主办的“培育发展现代化都市圈研讨会”上的发言整理。

作者:中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系教授