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区域合作

从区域竞争迈向高质量发展的区域合作时间: 2019-02-03信息来源:《区域经济评论》2018年第5期 作者:韦 伟 责编:qgy 平 萍


摘 要:中国区域关系之复杂世界少有,正确处理中央与地方、地方与地方的关系始终是改革开放的重要议题。中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,中国经济高速增长阶段的重要特征是建立在财政分权基础上形成的区域竞争,但它固有的缺陷随着市场经济向纵深推进日益显示出不足并暴露其弊端。在高质量发展阶段,区域合作将日益走向舞台中央,成为未来一个时期区域关系的主流,区域合作是实现区域高质量发展的必由之路。进一步加强区域合作,需要从中央和地方两个层面分别思考。

关键词:高质量发展;区域竞争;区域合作

中图分类号:F061.5 文献标识码:文章编号:2095-5766201805-0053-05 收稿日期:2018-05-27

作者简介:韦伟,男,中国区域经济学会副会长,安徽大学区域经济与城市发展协同创新中心教授,博士生导师(合肥 230000)。

具有划时代意义的党的十九大报告指出,中国经济发展进入了新时代,基本特征就是中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。随后的中央经济工作会议进一步指出,推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。中国是一个人口多、地域广、生产力发展极不平衡的社会主义发展中大国,现在并将在相当长的一段时间内仍处于社会主义初级阶段,东部地区、中部地区、西部地区存在着经济差异,就好比在一个国家内同时并存着发达、发展中、欠发达三种状态,区域情况之复杂、地区自然禀赋差别之明显,是世界上其他国家少有的,这就决定了中国区域的问题比世界上任何一个国家都更加复杂和重要。

一、区域竞争在推动中国经济高速增长的同时也暴露出弊端

改革开放40年来,中国经济保持着9.5%左右的增速,成为世界第二大经济体。在这个过程中区域经济的发展功不可没,没有中央和地方两个积极性,中国经济不可能取得如此辉煌的成就。充分调动和发挥地方发展经济的积极性,是改革开放一条重要的成功经验。

放权让利、财政包干、公共服务、晋升考核等以“地方分权”为特征的制度安排和具体措施,使得地方相对独立的利益与自身经济发展捆绑在一起,众多学者的研究论证了财政分权是激发地方政府发展经济的主要动力,激励官员的考核体系也发挥着重要作用,经济发展好的地方官员更容易得到晋升。这两项关键的制度安排是构成中国经济高速增长的地方因素。

“区域竞争”可以简单准确地概括高速增长阶段的地方政府行为。改革开放前30年实行的是中央集权下的计划经济体制,统购统销、统分统配,地方政府不是相对独立的利益主体,也不存在真正意义上的市场,因而不可能产生区域竞争。党的十一届三中全会拉开了中国改革开放的大幕,确立了以经济建设为中心党的基本路线,伴随着放权让利、财政包干、经济特区的建立等,地方政府的经济管辖权和利益支配权开始建立和完善,地方政府在中国经济生活中的主体地位逐渐形成,这个过程后来我们称之为“地方分权”改革。

第一,区域竞争极大地释放了地方政府发展经济的能量,推动了中国经济高速增长。利益相对独立,并享有很大程度的自主权,调动了地方政府发展经济的积极性。蛋糕做大既能解决长期困扰地方政府的财政捉襟见肘、基础设施长期欠账、公共服务严重短缺等问题,还可向上一级党委政府证明工作能力,有利于政治地位攀升。于是地方政府你追我赶,争取资源,争抢项目,追求速度和总量排名,争当中心城市,在有效改善本地发展的软硬环境、加快自身经济社会发展的同时,推动了中国经济高速增长。第二,区域竞争极大地调动了地方政府体制机制创新的积极性。各地大胆探索,勇于实践,创造出很多来自于地方的新鲜经验,其中一部分经过改造加工提升为国家指导全局的政策措施。“先局部试点,再全面推开”,后来我们把它形象地称之为“摸着石头过河”。第三,区域竞争极大地推动了中国经济高速增长。但它脱胎于传统计划经济、植根于行政区经济的固有缺陷,随着市场经济向纵深推进,区域竞争日益显示出不足并暴露其弊端。最突出的就是进一步固化了行政区经济,在高速增长阶段,区域内各政府主体为增长而竞争,有的甚至剑走偏锋,竭泽而渔,一定程度上助长了地方“画地为牢”“盲目攀比”“以邻为壑”的发展思路,由此形成严重的地方保护主义、GDP唯上、重复建设、产业同构、掠夺性开发等,违背经济社会自然发展规律,这种增长注定是不可持续的,长期下去是十分危险的。

二、区域协调发展是高质量发展的重要组成部分

从高速增长转变为高质量发展,是保持中国经济持续健康发展的必然要求。2017年底召开的中央经济工作会议部署的八项重点工作,都是围绕着推动高质量发展,其中包括实施区域协调发展战略。新时代区域协调发展的基本含义,就是基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡,人民生活水平大体相当。区域协调发展内涵进一步丰富,不再仅仅是地区发展差距缩小,还体现在区际关系改善、区域合作加强等方面,这是区域经济思想的重大创新,对于指导区域经济高质量发展具有广泛而深远的指导意义。高质量发展必然是区域协调发展。然而,在不同层面对区域协调发展的目标和要求不尽一致,侧重点和理解也不尽相同。

从中央政府层面来看,区域协调发展就是立足于解决区域发展不平衡不充分的问题,着力提升各层面区域战略的联动性和全局性,增强区域发展的协同性和整体性,具体来说就是以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展“三大战略”为引领,统筹推进西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先四大板块发展,不断创新区域发展政策,充分发挥各地区比较优势,深化各类型区域合作,完善区域合作体制机制。

从地方政府层面来看,区域协调发展就是在所管辖的行政区域内,更加注重发挥市场活力形成创新驱动的发展方式,更加注重地区之间、产业之间、经济建设与社会建设之间的协调,更加注重生态保护,资源节约,人与自然的和谐,更加注重开放统一公平的政策环境,更加注重群众的利益和意愿,发展的成果将更多更快更好地由全体人民共享。

从省际的层面看,区域协调发展就是要按照优势互补、互利共赢的原则,深化区际分工,促进要素有序自由流动,提高资源空间配置效率。依据主体功能定位发展,促进人口、经济和资源、环境的空间均衡,进而实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展,走出一条科学持续、协同发展的新路。

目标是一致的,由于处于不同层面,协调的对象是有差别的,因而工作的着力点也是有差别的。区域协调发展是一个庞大复杂的系统工程,需要处理好公平与效率、合作与竞争、开放与保护、政府与市场等方面的关系。区域协调发展,目的是发展,核心是协调,难点和重点都在区际关系的处理。

三、区域合作是实现区域协调发展的必由之路

从高速增长阶段转向高质量发展阶段,对区域经济理论研究和实际工作都是一个全新的课题。在高速增长阶段我们只要把GDP这块蛋糕做大做快就行,与其对应的是“区域竞争”。而在高质量发展阶段最能反映其发展特征的是“区域合作”,或者说是“区域一体化”“区域协同发展”“区域联动发展”“区域竞合发展”等。

区域合作是指不同区域间形成的相互依存、相互促进、取长补短、优势互补的合作关系,旨在通过各种形式的合作,合理利用与优化配置要素资源,促进经济合理分工,使区域经济结构得以合理调整,最大程度地发挥各区域特色与比较优势,促进区域经济共同繁荣和协调发展。国内外的实践证明,加强区域合作是实现区域协调发展的重要途径之一。首先,可以使各区域经济主体之间优势互补、合作发展,使各区域经济优势能够得到充分发挥;其次,区域合作有利于形成统一的大市场,实现资源配置效率的提升;再次,有利于形成市场经济导向下的经济技术合作机制;最后,还有利于促进跨区域的国土资源开发、生态保护等。

总的来说,区域合作是一种发展方式。区域合作是一种能够拓展自身发展空间、推动经济高效运转、缩小区域差距、提升产业结构、协调区域关系、优化区域布局,乃至重新定位区域功能的发展方式,这一发展方式突破了行政区经济的桎梏,形成区域整体绩效的系统合力。这些特点与高质量发展的要求是一致的,区域合作是高质量发展题中应有之意。

党的十八大之后,在习近平新时代中国特色社会主义经济思想指导下,以“一带一路”倡议、京津冀协同发展战略、长江经济带战略为标志的区域合作不断升级深化,地区之间相互依存、相互融合、相互影响和相互制约开启了新的局面,区域合作已成为提升区域综合竞争力的主流趋势,加强区域合作成为高质量发展的必然选择。

而在区域合作过程中,有几个问题需要特别注意。一是区域合作是非零和博弈。在市场经济条件下,区域合作并不是有你没我或你多一块我少一块。相反,通过合作消除体制障碍和地区壁垒,促进充分竞争,促进资源和要素的合理流动和最优配置,减少企业在市场运作过程中不必要的交易成本。二是区域合作非单兵独斗。区域合作的目标是提升区域综合竞争力,如何协同联动地参与竞争,如何保护区域内企业利益,如何加强合作达到共赢,如何增强地区经济综合竞争力,而不是单兵独斗、兄弟竞争,显得越来越重要。三是区域合作非否定竞争。区域合作可以有效地提升企业、区域的规模经济和范围经济。生产经营相同或相关产品的企业聚集在相邻区域,根据集群理论,聚集必然带来信息的聚集、市场的聚集、交易成本的降低,聚集引起的竞争对企业、区域提升竞争力是强有力的推动,使区域整体效益达到最佳,达到“1+1>2”“1+2>3”的效果。需要指出的是,这里说的区域合作不是区域合并,一体化不是一样化,协同发展也不是相同发展。

在现有体制、现实情况下竞(争)易合(作)难。过去几十年来所形成的区域发展思路已经根深蒂固,形成的思维惯性面临重大调整,由这种思维惯性决定的工作方式方法面临重大调整,对这种方式方法进行的评价考核体系面临重大调整,中央政府的财税政策和用人导向也面临重大调整。那么,在弱化GDP考核、个人晋升冲动的条件下,区域合作的动力在哪里,区域合作的红利有哪些,这些红利将如何分配,区域合作是否都能达到双赢结果,从短期看未能达到双赢一方如何对待合作,另一方如何补偿,新时代区域合作的组织形式是什么,怎样构建区域合作的体制机制,怎样评价区域合作的绩效,对区域不合作行为如何判定,如何依据法律法规对不合作方进行责任追究等,这些将是高质量“区域合作”中急需解决的重要问题。

四、加强区域合作的体制机制

改革和政策思考

在高质量发展阶段,区域合作将日益走向舞台中央,成为未来一个时期区域关系的主流,区域合作是实现区域高质量发展的必由之路。进一步加强区域合作,需要从中央和地方两个层面分别思考。

1.中央政府层面

一体制国家地方政府的行为是由中央政府塑造的,从行政管理学的角度说,两个或多个低层级的区域之间的合作存在外部性问题,而在对其有管辖权的上级政府看来则是内部化的发展问题。这需要上一级政府将两个低层级政府间的外部性合作变成上级层级的内部化合作。从高速增长的“区域竞争”向高质量发展的“区域合作”迈进,是国家治理能力和治理体系现代化的一个重要标志,是中国经济转型的一个重要组成部分。这里需要解决的问题很多,有两个方面尤其重要。

一是财税体制。财税体制直接关系地方经济利益,直接影响地方政府行为。现行财税体制是在20世纪80年代初的财政包干、90年代中期的分税制基础上发展过来的。党的十八届三中全会明确提出要深化以建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性为主要特征的财税体制改革。加强区域合作,首先要健全财力与事权相匹配的财政体制,合理界定中央与地方的事权和支出责任,按照税种属性和经济效率等原则,进一步理顺政府间收入划分。加快税制改革的步伐,除增加直接税,减少间接税、减少企业税之外,可否考虑将属地原则的财政税收制改为更灵活的属地和异地并存的税制。这样就会鼓励经济主体跨区域合作与合资,鼓励区域内产业向区域外发展,进而推动要素资源按市场需求而不是按行政需求实现跨区域整合。

二是考评体制。各个区域的经济体量、发展阶段、发展模式、区域定位和职能各不相同,赋予地方政府的发展任务自然也不同,因此必须有科学分类的具体考核办法。考评体制最集中的表现是用人导向,这是最权威最有效最直接的中央对地方的指挥棒。新一届中央领导集体高度重视考评体制改革,明确指出“要改进考核方法手段,既看发展又看基础,既看显绩又看潜绩,把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容,再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了”。党的十八大以来,考评体制机制发生了显著变化,弱化了经济增长指标,加大了资源消耗、环境损害、生态效益、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重,这对于促进区域合作是十分重要的。方向已经明确,路径十分清楚,但在现实生活中如何落地、落实,形成各级政府的自觉行动,还有很多后续文章要做。

2.地方政府层面

就地方政府而言,要自觉摒弃一亩三分地的思维定式,打破传统的以行政区划为界线的分割式治理体系,转变为以市场配置资源、发挥政府作用的协同式治理体系。这既是高质量发展的客观要求,也是新常态下公共问题增多的需要。地方政府处理公共问题的政策行动必将会溢出扩散至相邻地区,任何一个地方政府都不可能单个解决环境保护、公共卫生、灾害防治、交通路网等涉及多个区域的问题,必须通过区域合作开展整体治理。

一要进一步重视发展规划的编制。科学的跨区域发展规划可以有效地弱化行政区概念,加强区域资源整合力度和协调发展能力,解决各自为政、低层次重复建设、恶性竞争等问题。区域合作发展规划应主要聚焦于:区域大交通。做好区域内外公路、铁路、航道、港口等交通基础设施项目规划、建设的协调与衔接;区域信息资源共享。做好区域电子政务信息资源和信息体系资源规划,建立区域公共信息平台,实现信息资源共享;区域生态环境治理。做好区域生态建设与环境保护规划,共同实施区域环境治理工程建设,建立区域环境违法行为的联防机制等。要进一步明确本地的战略定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题,并从财政政策、投资政策、项目安排、市场环境等方面形成具体支撑。

二要进一步重视法律法规的建立和完善。地方政府在加强区域合作中的主要作用是建立公正、公平的市场环境和条件,通过制度法规保证市场经济在资源配置中发挥决定性作用,减少交易成本,使区域整体效益达到最佳。具体来说,加强区域合作,努力营造一个少有政府干预的区域统一市场;努力创造资源和信息充分、合理、顺畅流动的技术物质基础和平台;努力培育区域产业集群,提高区域综合竞争力;努力实现区域城市、环境和社会发展的协调。

三要进一步重视企业作为合作主体的作用。企业是区域合作的主体,要以市场为主导,大力开拓市场,推动企业间的战略合作。政府要为企业的合作发展创造更多更好的政策条件,进一步营造开放、公平、竞争、有序的市场环境,充分调动企业参与区域合作的积极性。只有企业真正成为区域合作的主体,更广泛更紧密更持久的区域合作才有坚实的基础和持久的生命力。

四要进一步重视合作机制的建立。努力探索和制定政府间合作的新机制和新模式,目前围绕京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港大湾区发展等探索了一系列区域合作的新机制和新模式,向更具有实质性的合作方向迈进。长三角三省一市近期专门抽调人员组建长三角区域合作办公室,围绕能干什么、要干什么、怎么干来制定长三角一体化发展的三年行动计划,同时还成立了长三角一体化区域专家咨询委员会,这些有益的探索必将为区域合作提供更加多样化的路径。

 

参考文献

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5]范恒山.中国促进区域协调发展的理论与实践[J.经济社会体制比较,2011,(6.


From Regional Competition to Regional Cooperation with High Quality Development

Wei Wei

Abstract: China is a large developing socialist country which has much complex regional relationships. The development phrase of Chinese economy has changed from high speed to high quality. This paper holds that regional competition formed on the basis of fiscal decentralization is an important characteristic of China's rapid economic growth. However, its inherent defects gradually show its shortcomings and expose its disadvantages as the market economy advanced further. In the stage of high quality development, regional cooperation will increasingly move towards the center of the stage and become the mainstream of regional relations in the future. To further strengthen the regional cooperation, the two levels of central and local governments should be taken into consideration.

Key words: High Quality Development; Regional Competition; Regional Cooperation