肖金成：生态补偿机制缺位 谈环保是奢望时间： 2018-11-12信息来源：时代周报 2013年8月22日　作者：肖金成　责编：XHY

    国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成近年来致力于推动生态环境的补偿机制，但在接受时代周报专访时，肖金成坦言，其中困难重重，相当复杂，建立治理空气污染的生态补偿机制更是尤其复杂的难题。

    时代周报：空气污染的治理有没有可能与生态补偿机制结合起来？

    肖金成：这方面我还处于设想阶段，还没形成具体的文章，但我有过设想。空气污染的治理跟碳排放有相关之处，碳排放是可以计量的，钢铁工业要烧焦炭，发电也需要电煤，开车也要有排放，这些都是可以计量的，可以根据碳排的多少收取环境税。但问题是环境税收了之后用来干什么？有人说可以变成当地政府的税源，这个不行，这个应该成为生态保护的资金来源。

    实际上，碳排放跟碳吸收是有直接关系，碳排放污染环境，但植树造林保护生态，吸收了碳，是保护环境。比如说上游很多森林，为了发展我可以砍树，但是现在为了保护环境我不砍了，有些地方本来是种田的，改成了种树，森林覆盖率增加了，对于他们的森林保有量应该给与补偿。通过征收碳排放税，由产生排放的地方收税，建立一个生态补偿基金，根据各地区森林的保有率进行补偿，激发大家植树造林保护生态的积极性。这样治理空气的生态补偿机制就能够建立起来了。

    我们前一段时间刚到过贵州的册亨，当地森里保有率达到60%，人口也只有23万人。如果这样的地方能根据森林的保有率得到补偿，他们县财政就不会那么困难，老百姓生活就能有基本保障，也能维护当地的生态。如果没有相应的补偿，当地就很可能发展工业，人家本来就有发展的权利，但如果他们发展工业了，珠江上游的水质肯定就会受到影响了。

    另外像张家口的怀安，当地1700平方公里土地，但农业用地和建设用地只有400平方公里，其余1200平方公里都是林地，政府需要把林区里的人口转移出来，但转移出来之后呢，不是给一笔钱搬出来就完了，而是要管百姓好多年的生活费用，这对当地财政都造成了很大压力。如果能有相应的环境补偿机制，有稳定的资金来源，这样的事情就好办多了。

    时代周报：这个碳排放税的量应该如何界定，才能保证森林保有地区有足够的积极性？

    肖金成：现在给林区的补贴几乎为零，每平方公里10元保育费用，由国家林业局拨付。如果增加，就需要一个稳定的资金来源，但要达到多少，是需要系统衡量的问题。太少了，起不到鼓励保护的作用，太多了，企业的压力就太大了，这个需要核定。我们现在还没有写出研究报告来就是因为这个碳排放税的量的界定是一个系统的工程。但总体上我觉得路径是对的，发达地区必须对非发达地区进行环境保护的支援，目前我们的支援就好像发达地区的一种施舍一样，这是不对的。实际上这是森林保有地区的权利，我保护了环境，作出了贡献，就有权利要这个钱。现在都是通过行政力量来进行补偿，没有形成补偿机制，双方都觉得像是施舍。

    时代周报：相对于空气资源，生态补偿机制在水资源方面的推进是否更顺利一些？

    肖金成：现在南方出现水质的问题，水质越来越差，上游发展工业，水质很难保证。当然现在可以加强废水的处理，对排放进行控制，但是，这都需要钱啊。本来闸门一开，不处理就放下去完了，要处理就需要钱，很多地方无法支付这样的成本。办法就是建立水质监测补偿机制，就是说如果上游水质达到某个标准，变好了，下游可以给上游相应的补偿，这都相对容易处理。

    到了北方，问题就要复杂一些，除了水质的问题还有水量的问题。黄河的水量分配现在也是通过行政手段来进行规定，就是说上游只能用多少量，必须保证下游有水用，但事实上是不合理的。水本来就少，为什么上游需要用就不能用？非要给下游放下去？这个跟煤炭一样的，我这里有煤炭，你需要多少，就来付钱。雨是在我这下的，煤炭是几千万年前留下的，你需要就必须付钱。实际上水也是一种资源。

    在北方的机制应该是按水量、水质来付钱，水质好，就贵一些，水质差，就便宜一些。建立了这一补偿机制，实际上上下游就能够成为彼此联系和依托的关系。你保护环境，我就给予帮助，两方一起努力。

    但现在这个机制还是没有建立起来。我们着重研究的地区是北京和河北。现在两地都是采用谁污染谁治理、谁受益谁付费的方式来治理，但这种方式起不到作用。谁把水给污染了，就罚你，但这跟补偿不是一码事，仅仅靠罚款是不够的。罚的是企业，谁来罚，是本地的政府来罚，还是北京的政府去罚，北京的政府去罚实际上是不可能的，但河北当地的政府如果不罚北京又管得着吗？这样只能环保部去派人，但环保部的人盯得了几个？

    时代周报：水资源的补偿机制是通过收税还是说让上下游协商来解决？

    肖金成：这个跟碳排放不一样，水是有流量控制的，放下来多少，是可以控制的，双方都知道。

    而事实上，在北京自来水的收费项目中，是包含水资源费的，1999年12月22日，北京市发改委将居民用水水资源费调整为1.26元/立方米，在早年每立方米按0.6元收取的时候，北京每年收取的该费用已经达到十几个亿，这笔费用理应分给张家口和承德，但这笔钱却进入了北京市的地方财政了。

问题是这个水是河北流下去的，而且很多都是从河北的水库调过去的水，拿着免费的水去收百姓的钱，成了自己的收入，这就不合理。这些钱应该给河北，水下来多了，水质好了，就多给，反之少给。如果给的钱比当地办污染工业得到的钱多，为什么当地还要让这样的工业办下去？这就是一种机制。

时代周报：补偿机制至今没法建立，难点在哪里？

    肖金成：就是利益。谁也不愿意掏钱，不掏钱照样水还下来，谁愿意掏钱？就像大食堂一样，都是白给，谁会去掏钱。这个机制的建立需要一个非利益相关者来确定，因为利益相关者很难确定到底给多少钱，很可能就扯皮。

    时代周报：其实跟水的上下游类似，现在为了治理空气污染，也要搬迁重污工业，对搬迁目的地的环境必然造成影响，生态补偿机制有没有可能在其中起作用？

    肖金成：现在治理雾霾主要的手段就是关停并转，主要就是通过行政手段让企业来承担，但关多少，哪些必须关，哪些可以不关，谁来承担，是一个相当复杂的问题。关总比不关好，但当地经济总要受到影响，财政收入、老百姓的就业，关了以后怎么办，这都是需要考虑的。企业要搬，搬多远，都是说不清的问题。实际上现在河北的污染都是发展造成的，没有多少是北京搬出来的，实际上有这样的需求。没有发展旅游业、科技产业的条件，就只好发展原料产业，发展重工业，像钢铁厂、水泥厂、化工厂，在北京周边地区都是有地理条件，并且有相应需求的。搞一两家这样的企业，环境容量是有的，但都搞起来，环境都受不了了。但如果说让北京把钱拿出来，这样比处理水资源的问题还难，确实比较复杂。