张燕等：前海：以更大力度推动改革开放再出发时间： 2021-09-22信息来源： 国宏高端智库 2021-09-08 作者：张燕 公丕萍 徐唯燊 责编：qgy
摘要：2021年9月6日，中共中央、国务院发布了《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》。前海开发开放是党中央、国务院决策的重大战略。自2010年国务院批复实施《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》以来，前海深港现代服务业合作区先后被赋予了粤港现代服务业创新合作示范区、社会主义法治建设示范区、现代服务业体制机制创新区、金融业对外开放试验示范窗口、深港人才特区等重大改革任务，为实施更高水平改革开放、深化深港合作、促进现代服务业发展注入了强大动能，取得了丰富的改革开放成果。新发展阶段新发展格局下，前海合作区改革开放的内外部条件发生了巨大变化，中央以扩区、深化改革和扩大开放为主题，赋予前海全面深化改革创新试验平台、高水平对外开放门户枢纽新的使命担当，这对支撑粤港澳大湾区和深圳中国特色社会主义先行示范区建设、支持香港更好融入国家发展大局具有重大意义。
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国家持续加大对前海改革开放的支持力度
前海位于深圳西部、珠江口东岸，毗邻港澳，区位独特，具备深圳经济特区特殊政策和香港国际经济中心辐射带动的叠加优势，在紧密香港与内地合作、促进现代服务业创新发展、深化改革开放方面具有巨大发展空间。党中央、国务院一直高度重视前海合作区改革开放工作，先后出台了一系列重大支持政策举措，为前海带动内地与港澳合作提供了强大动力。
2010年8月26日，国务院原则同意《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》，明确提出要发挥好深港比较优势，将前海建设成为粤港现代服务业创新合作示范区、全国现代服务业的重要基地和具有强大辐射能力的生产性服务业中心，推动前海在全面推进香港与内地服务业合作中发挥先导作用，引领带动全国现代服务业发展升级。
2012年6月27日，国务院发布《关于支持深圳前海深港现代服务业合作区开发开放有关政策的批复》，从金融、财税、法律、人才、教育医疗、电信等六个方面提出22条具体措施，支持前海实行比经济特区更加特殊的先行先试政策，打造现代服务业体制机制创新区、现代服务业发展集聚区、香港与内地紧密合作的先导区、珠三角地区产业升级的引领区。特别是，国务院提出对前海符合产业准入目录及优惠目录的企业减按15%的税率征收企业所得税，并于2014年3月落地实施。
2015年4月，国务院发布《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》，将前海合作区作为深圳前海蛇口片区重要组成部分，重点发展金融、现代物流、信息服务、科技服务等战略性新兴服务业，建设我国金融业对外开放试验示范窗口、世界服务贸易重要基地和国际性枢纽港。2018年5月，国务院发布《进一步深化中国（广东）自由贸易试验区改革开放方案》，提出探索在前海蛇口片区开展金融综合监管试点，在依法合规的前提下，实施以合作监管与协调监管为支撑的综合监管，以及推进前海深港青年梦工场等粤港澳青年创新创业平台建设等。
2019年2月，中共中央、国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确前海合作区作为粤港澳合作发展的重大平台，要通过拓展发展空间、建设新型国际贸易中心和国际高端航运服务中心等举措，强化粤港澳合作发展引擎作用，加强法律事务合作，加快构建适应开放型经济发展的法律体系，建设国际化城市新中心，提供国际化高品质社会服务等。
2019年8月，中共中央、国务院发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，提出要进一步深化前海合作区改革开放，以制度创新为核心，不断提升对港澳开放水平。2020年10月，中办、国办印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》，对广东自贸试验区深圳前海蛇口片区制度型开放提出明确要求，强调要充分发挥该片区全面深化改革和扩大开放试验田作用，形成更多可复制可推广的制度创新成果。
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弘扬特区精神 粤港澳深度合作“前海模式”成绩亮眼
2020年，前海合作区以不足深圳市0.8%的面积贡献了全市约9.3%的增加值，每平方公里经济产出高达172.8亿元；实现注册企业增加值2586.05亿元，较2013年增长51倍；实际使用外资43.05亿美元，约占深圳的50%、占全国的3%；前海湾保税港区进出口总额在全国14个保税港区中位列第一。
现代服务业不断集聚壮大。截至2021年5月底，现代物流、信息服务、科技服务、文化创意产业累计注册企业近4.2万户，占前海注册企业总量1/3，比2014年增长近8倍，年均增长112%。
金融业对外开放试验示范窗口功能凸显。跨境人民币贷款、跨境双向发债、跨境双向资金池、跨境双向股权投资、跨境资产转让、跨境金融基础设施等“六个跨境”金融品牌逐步形成，港交所前海联合交易中心、东亚前海证券、恒生前海基金公司等全面运营，截至2021年8月持牌金融机构达252家。
法治示范区建设不断深化。截至2021年8月，前海已形成110多项具有独创性、首创性、先进性的法治创新成果，构建了“条例+办法+指引”的规则体系，设立了全国第一家按法定机构模式治理、仲裁员结构国际化程度为国内最高的仲裁机构——深圳国际仲裁院，设立最高人民法院第一国际商事法庭、深圳知识产权法庭、深圳金融法庭、最高人民检察院前海知识产权检察研究院及中国（深圳）知识产权保护中心等机构，聚集了全国12家粤港澳联营律师事务所中的7家。
制度创新走在全国前列。截至2021年8月，前海累计在贸易便利化、投资便利化、金融开放等方面推出645项制度创新成果，全国复制推广65项，广东省复制推广82项，深圳市复制推广203项。其中，前海合作区按法定机构模式组建前海管理局，将体制与市场化优势有效结合，仅以类似功能区或一般行政区20%-25%的机构人员规模推动前海开发建设，为全国区域开发建设提供了借鉴。
率先构建全方位对港开放合作政策体系。前海先后推出100余项惠港利港政策，CEPA框架下金融业对港澳开放措施全面落地，建成前海深港青年梦工场、深港创新中心、深港设计创意产业园、深港基金小镇、深港跨境电商安全示范区等深港合作平台。截至2021年8月，前海合作区累计注册港资企业1.15万家，注册资本1.28万亿元，实际利用港资占实际利用外资的92.4%；累计面向港企出让土地占比40.03%，前海深港青年梦工场累计孵化香港青年创业团队245家。2021年6月28日，前海在全国率先推出的“深港通注册易”“深澳通注册易”服务正式在深圳全市推广，实现足不出港澳即可在深注册企业。此外，前海还成立了前海深港合作区咨询委员会以及金融、法治、规划建设、青年事务四个专家咨询委员会，港方委员均占1/3以上，深港合作体制机制不断完善。
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紧抓扩区重大契机 全面拓展改革开放部署空间
扩区之前，前海合作区面积只有广州南沙新区（803平方公里）的2%、珠海横琴（106平方公里）的14%。通过将蛇口及大小南山片区、会展新城及海洋新城片区、机场及周边片区、宝安中心区及大铲湾片区纳入合作区范围，前海合作区从14.92平方公里拓展到120.56平方公里，面积是原来的8倍。
扩展区域中，蛇口是广东自贸试验区的重要片区组成部分，与前海共同承担着金融业开放、服务贸易和国际性枢纽港等任务，是深圳构建开放型制度体系的重要功能平台，大小南山是前海蛇口片区重要的公共服务和生活服务配套地区；会展新城、海洋新城片区构成的会展海洋城是宝安区重要的发展极核，海洋新城更是未来支撑深圳承载国家战略使命、打造全球海洋中心城市的核心功能载体，在集聚海洋科技、海洋金融、高端航运等要素资源方面潜力巨大；机场及周边片区布局有正着力打造高品质创新型国际航空枢纽的深圳机场、深中通道珠江西岸登陆点及规划建设的广深第二高铁站点，在沟通珠江东西两岸、汇聚全球人流物流等方面交通区位优势突出，是深圳打造宝安珠江口两岸融合发展引领区、建设空港型国家物流枢纽的重要依托，更是提升深圳服务国内大循环、链接国内国际双循环能力的重要支撑；宝安中心区及大铲湾片区集聚了一批优质企业总部，在发展总部经济、高端商务等方面具有显著优势，是前海服务粤港澳大湾区建设、构建国际化城市新中心的重要板块。
通过政策范围扩区，前海合作区沟通内地与香港的枢纽节点优势进一步突显，深港合作与自贸试验区优惠政策叠加，产业发展、城市配套等承载力大大增强，这将为全球各类高端资源要素在前海集聚配置创造条件，有利于为全面深化改革开放试验、建设高水平对外开放门户枢纽提供政策部署和落地实施空间。
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全面深化改革创新 当好新时代改革开放试验田
改革创新是根本动力。围绕现代服务业创新发展、科技发展体制机制改革创新、营商环境建设、合作区治理模式创新等重点领域，赋予前海合作区更多更大的改革创新试点任务，推动前海合作区持续巩固改革开放优势、强化示范引领作用。
推进现代服务业创新发展。围绕国际航运、金融、物流等领域，支持联动港澳建设国际贸易组合港、推动供应链跨界融合创新、建立与国际接轨的供应链标准、推动前海湾保税港区整合优化为综合保税区及规范发展离岸贸易，为畅通粤港澳和国内外要素流通循环渠道提供了有力支持。其中，国际贸易组合港建设可以充分发挥前海和香港的互补优势，实现广东自贸试验区前海蛇口片区功能升级，巩固提升香港国际金融中心、贸易中心和航运中心地位。
加快科技发展体制机制改革创新。着眼服务粤港澳大湾区建设、深圳全球海洋中心城市建设等重大战略需要，促进优化创新链建设布局，围绕加强人才、技术、资金等创新要素吸引集聚和有效对接，提出支持大力发展粤港澳合作的新型研发机构、建设高端创新人才基地、联合港澳探索有利于推进新技术新产业发展的法律规则和国际经贸规则创新、打造海洋科技创新高地、建设国家版权创新发展基地等举措，为推动粤港澳大湾区构建开放型区域协同创新共同体、建设国际科技创新中心提供了重要支撑。
打造国际一流营商环境。以接轨国际通行规则、突出港澳合作元素为方向，围绕践行竞争中性原则、推进以信用体系为基础的市场化改革创新、推进与港澳跨境政务服务便利化、提升对全球人才吸引力等方面，明确支持研究制定前海合作区投资者保护条例，完善竞争政策框架、建立健全竞争政策实施机制，创建信用经济试验区，研究加强在交通、通信、信息、支付等领域与港澳标准和规则衔接，实施更开放的全球人才吸引和管理制度，为前海合作区对标国际一流推动营商环境不断升级和强化对国内地区示范引领作用提供了政策动力。
创新合作区治理模式。充分借鉴香港治理经验，全力推行高效能的区域治理方式模式，支持不断推进以法定机构承载部分政府区域治理职能、探索允许符合条件的港澳和外籍人士担任前海合作区内法定机构职务等体制机制创新，推进政务服务数字化、规范化、移动化、智能化，推进行业协会自律自治，推动企业履行社会责任，这将进一步提高前海治理协同化、国际化和现代化水平。
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联动港澳 打造高水平对外开放门户枢纽
充分发挥“一国两制”制度优势，以深入推进前海合作区与香港的制度规则衔接和现代服务业合作为切入点，促进香港国际金融、航运、贸易中心功能向内地延伸拓展，为香港打造更具竞争力的国际大都会提供腹地支撑，促进前海联动港澳提升国际化水平，持续构建国际合作和竞争新优势。
深化与港澳服务贸易自由化。全力推动粤港澳三地服务贸易规则衔接、机制对接和市场一体化建设，提出对港澳进一步扩大服务领域开放，支持开展高水平合作办学、港澳医疗机构集聚发展及推动对接港澳游艇出入境等开放举措，着力将前海合作区建设成为港澳青年教育培训基地及面向海外市场的文化产品开发、创作、发行和集散基地，这将大大支撑提升粤港澳三地服务业协同发展水平。
扩大金融业对外开放。着眼提升国家金融业对外开放试验示范窗口和跨境人民币业务创新试验区功能，支持在与香港金融市场互联互通、人民币跨境使用、外汇管理便利化等领域先行先试，支持粤港澳探索建立统一绿色金融标准、香港交易所前海联合交易中心依法合规开展大宗商品现货交易，支持开展本外币合一银行账户试点、监管科技研究和应用试点。这些举措将进一步巩固提升香港全球离岸人民币业务枢纽地位，有利于推动粤港澳大湾区构建更加开放完善的投融资体系。
提升法律事务对外开放水平。为适应高水平开放和涉外法律服务需求不断增加的需要，支持前海合作区深化与港澳在民商事案件解决、律师事务所合伙联营改革等方面合作，支持扩大涉外商事案件受案范围，允许符合条件的境外争议解决机构设立业务机构，推动建设国际法律服务中心和国际商事争议解决中心、国际区际商事争议争端解决平台，全面探索推进不同法系、跨境法律规则衔接，系统提升前海合作区涉外法治服务能力。
高水平参与国际合作。促进有效链接国内国际市场，完善海外投资保障机制，加强前海合作区与国际港口和自由贸易园区合作，支持以市场化方式发起成立国际性经济、科技、标准、人才等组织，建设粤港澳研究基地，打造文化软实力基地，支持深圳机场口岸建设整车进口口岸，打造国际一流系列会展品牌，支持“一带一路”新闻合作联盟创新发展，全面提升前海合作区服务支撑粤港澳大湾区乃至全国高水平参与国际竞争合作的能力，更好服务推动“一带一路”建设高质量发展。
（国家发展改革委区域发展战略研究中心、中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所 张燕 公丕萍 徐唯燊）