21世纪经济报道记者李莎 北京报道 日前，党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（后简称《决定》）。

《决定》指出，深化土地制度改革。改革完善耕地占补平衡制度，各类耕地占用纳入统一管理，完善补充耕地质量验收机制，确保达到平衡标准。完善高标准农田建设、验收、管护机制。健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系。允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。

《决定》要求，优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。探索国家集中垦造耕地定向用于特定项目和地区落实占补平衡机制。优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。开展各类产业园区用地专项治理。制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策。

国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所国土经济室主任黄征学向21世纪经济报道记者表示，《决定》坚持问题导向和目标导向相结合，紧紧围绕中国式现代化谋篇布局，着力解决人民群众急难愁盼问题，把脉定向，提出改革方向，系统性、整体性、操作性都很强。

黄征学表示，《决定》关于深化土地制度改革的部署，部分举措是对既有改革的完善和提升，也有部分举措为最新提出，整体亮点较多。如允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策等等。

华东师范大学城市发展研究院院长曾刚向21世纪经济报道记者表示，受房地产市场持续调整影响，地方土地出让收益明显下降。在这样的背景下，《决定》提出深化土地制度改革，将长远与近期相结合，提高土地利用效率，更好发挥土地的经济效益。

推进农村土地“扩权赋能”

黄征学表示，近年来农村“三块地”改革实践的最大经验是“扩权赋能”，比如探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，集体经营性建设用地使用权探索抵押、入股等权利，将承包地的经营权扩大为承包权和经营权等等，《决定》在一定程度上延续了这一改革思路。

比如《决定》提出，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。在黄征学看来，这也是进一步扩大农民的宅基地权利，后续或有相关政策文件出台。

再如《决定》明确，有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营。黄征学表示，后续承包地承包权、经营权等改革或将积极向前推进。

曾刚表示，当前很多返乡农民工虽然解决了温饱问题，但收入水平和生活质量都有待提升。《决定》允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，这项政策给予农民合法经营集体土地的机会，更好引导社会投资、社会消费向乡村转移，助力农民增收。

2022年9月6日中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》，会议强调，要坚持同地同权同责，在符合规划、用途管制和依法取得前提下，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，在城乡统一的建设用地市场中交易，适用相同规则，接受市场监管。

2023年3月，自然资源部开展深化农村集体经营性建设用地入市试点工作视频培训，正式启动试点工作。今年4月，据自然资源部自然资源开发利用司消息，全国农村集体经营性建设用地入市试点取得阶段性成果，35个试点地区入选典型示范案例。

在此基础上，《决定》明确，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。

曾刚表示，城乡二元土地制度是影响城乡融合发展的重要因素，《决定》提出有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制，这项政策含金量很高，有利于改善农村财政状况，为乡村全面振兴提供新动力。

中国国土经济学会理事长肖金成向21世纪经济报道记者表示，过去农村集体土地要变成城市建设用地，需要办理征地等一系列手续，转变土地性质，农村集体经营性建设用地入市改革之后，集体经营性建设用地可以直接入市交易，土地供给者和土地需求者直接议价，减少了很多环节，改变了以前城市建设用地只能使用国有土地的格局。

肖金成表示，将农村集体经营性建设用地入市改革写入《决定》，进一步打开了集体经营性建设用地入市交易的政策窗口。但集体经营性建设用地交易的对象、交易土地的用途、需要办理的手续、价格形成机制、土地增值收益分配机制、如何整合零散的集体经营性建设用地等具体事项需要制订管理办法和实施细则，才能进一步推进。

黄征学表示，集体经营性建设用地入市的一个核心问题是土地增值收益分配问题，对此，在上一轮改革中各地探索了不同的做法，在接下来的实践中土地增值收益如何分配尤为重要。另外，集体经营性建设用地入市与国有土地入市要坚持同地同价同权同责，后续相关政策要真正落地，还需要重点关注集体经营性建设用地收益分配、集体经济组织的履职能力、土地使用权如何抵押贷款等问题。

《决定》提出，保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。

肖金成表示，《决定》明确，农民进城落户之后，仍然享有合法的土地权益，其原有的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权不受影响，这一政策给进城落户农民吃了一颗“定心丸”。在保障权益的同时，《决定》强调“探索建立自愿有偿退出的办法”，具体的退出机制还有待进一步探索，比如土地承包权的退出方式、定价机制等还需要明确和规范。

优化区域土地资源配置

《决定》提出，优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。

2019年8月26日，中央财经委员会第五次会议指出，要改革土地管理制度，增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间。

今年2月19日，中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过了《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》。会议强调，要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。

黄征学表示，《决定》对今年2月中央深改委会议内容作进一步落实，相关内容在《《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》中都有明确，在此基础上，《决定》提出了一些更具体的要求，使得相关规定的落地更具可操作性。

肖金成表示，《决定》重申要健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度。各地每年都有一定的建设用地指标，但优势地区发展较快，用地指标比较紧张，对当地建设和发展形成制约。应通过用地指标调剂等多种方式，保障优势地区发展用地。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制、探索国家集中垦造耕地定向用于特定项目和地区落实占补平衡机制、盘活存量土地和低效用地都是优化区域建设用地供应的重要途径。

《决定》指出，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。对此，曾刚表示，之前城镇建设用地指标配置虽然也要与人口统计相一致，但需要参考城市规划，制定和更新城市规划的时间相对长。《决定》将新增城镇建设用地指标配置与常住人口增加建立挂钩机制，比之前更加灵活，为快速发展、人口增加地区提供了新的用地空间保障。

另外，《决定》明确，探索国家集中垦造耕地定向用于特定项目和地区落实占补平衡机制。曾刚表示，各省市希望中央在当地布置大型基础设施等重大项目，但这些项目会占用当地的建设用地指标，探索国家集中垦造耕地为此提供了一个解题思路，有利于减轻地方用地指标负担，提高地方配合国家重大项目落地的积极性。

《决定》明确，制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策。据了解，工业用地和商业用地使用权出让最高年限分别为50年和40年。黄征学表示，目前我国部分出让时间较早的工商业用地使用权即将到期，少数地块甚至已经到期，土地使用权到期之后如何处理的问题已逐渐显露。《决定》对此进行了明确，后续相关政策文件有望加快推出。