尺度重构视角下国家级新区“多规合一”的特征与实现途径时间： 2016-04-21信息来源：晁恒 林雄斌 李贵才　作者：hjr_admin　责编：

        【摘要】以尺度重构为视角，基于国家级新区成立、发展的逻辑演变，探讨“多规合一”的空间规划对于新区发展的作用机理和规划路径选择。研究认为，国家级新区是国家战略性选择的“增量空间”，作为国家治理和国土空间优化的载体，为“多规合一”实践探索提供了适宜平台。“多规合一”的规划编制也将对新区的治理模式重构、空间战略引导和综合实施等方面发挥重要作用。最后，文章从协调原则、组织机制、编制模式和实施平台等方面提出了建议。
        【关键词】尺度重构；国家级新区；多规合一
        【中图分类号】TU981 【文献标识码】A
        基金项目：国土资源公益性行业科研专项“内陆开放区土地规划和监管技术研究与示范”（201311006-2）
        通讯作者：林雄斌（1988—），男，北京大学城市规划与设计学院，博士生。研究方向：城市与区域规划、交通规划与政策。email：linguoxiong@sz.pku.edu.cn
 
        0 引言
 
        1980年代以来，伴随着通讯信息技术发展和国际经济发展方式转变，新的全球生产要素流动和生产组织方式逐渐重塑区域的重要性与“全球—地方”空间治理的模式^[1]。区域成为全球竞争和国家财富积累的重要空间单元，在此趋势下，新区域主义（New Regionalism）作为新的区域空间研究范式，强调如何有效调节多层政府的互动关系以改善区域发展的制度基础，培育城市区域的竞争力而成为研究的焦点^[2]。尺度重构（scale rescaling）作为行政组织调整、空间生产和地域重构策略的方式，成为新区域主义探讨全球化、空间生产、区域治理和空间规划的交叉视角。尺度重构反映了不同等级的权力在多地理尺度的变动，是通过权力互动和治理调整以实现竞争力提升的一种空间生产策略^[3]。改革开放以来，我国区域发展政策也体现了“中央—地方”政府对经济全球化的客观反映^[3]，以策略性的区域尺度重组和“梯度”差别性制度供给来重新引导不同地理尺度的空间组织与治理形式，促进特殊制度区域社会经济的快速增长^[4]。近年来国家批准了一系列国家级新区（National New Areas，NNAs）规划和发展策略，重构了城市区域的发展地位，并以优惠政策和资金支持国家级新区发展。
 
        针对地域空间动态的等级结构变化，学者们以“制度—尺度”转向的视角，探讨我国区域规划和政策对区域发展的影响^[5-6]，探讨规划的总体分权与局部分权^[7]。同时，随着我国城镇化的不断发展，空间统筹协调发展的重要性愈发凸显，“多规合一”的需求也日益强烈，有学者基于城市与区域的管治理论探讨空间规划协调的理论基础^[8-9]。然而，现有研究多侧重于对“区域规划”等柔性尺度重构工具的探讨，或是仅限于探讨空间规划协调的基础理论，缺乏对国家级新区等“刚性”尺度重构及其与空间规划关系的探讨。因此，在国家级新区发展演变的基础上，本文基于尺度重构理论，尝试论述尺度重构、国家新区和空间规划之间的相互关系，探讨“多规合一”的空间规划作用机制与路径选择。
 
        1 尺度重构视角下的国家级新区
 
        近年来，尺度（scale）逐渐成为了政治经济分析的工具，关注特定的尺度构造是如何被生产和再生产^[10-11]。与此同时，尺度重构作为重塑区域竞争力的空间治理方式，逐渐成为区域社会经济创新发展的重要工具。
 
        1.1 全球化、区域崛起与国家级新区
 
        在全球贸易条件改变、通讯信息技术发展和生产组织方式转变的背景下，生产的地域分工形式逐渐打破国家和区域的边界，进而以跨国公司和跨界企业实现全球网络的整合。这种变化导致了国家角色的转型，使区域和城市成为了国家重要的“积累空间”，促进区域崛起和城市的快速涌现^[12-13]。在此背景下，欧洲各国以区域规划编制来制定新的区域政策和资金计划，并成立各种准国家性质的规划协调机构，促进作为国家产业重心的次国家区域发展^[4]。在亚太地区，很多发展中国家迅速建立出口加工区、科学园区（城）、开发区等新型产业空间，并且通过与中心城市联动发展，形成规模人口、产业聚集和高密度济活动的巨型城市区域^[14]。改革开放以来，我国通过沿海开放城市、核心城镇群和国家级新区等战略区域的设立，实现了“差别化”制度供给，使战略区域及时“嵌入”全球资本循环网络，进而促进经济增长。近年来，为加快重点地区转型和落实重大改革发展战略，中央政府密集推出以国家级新区、国家综合配套改革试验区和国家自由贸易（试验）区等为主的“国家战略区域”。
 
        综上所述，国家级新区作为国土开发和协调区域发展的重要空间单元，其组织形式体现了我国应对国内外发展挑战的区域空间生产策略。国家权力尺度选择推动国家级新区的设立，进而带动国家战略区域的发展，同时映射出国家尺度战略的演变。同时，作为一种空间生产策略，尺度重构过程中形成的各种发展制度或治理制度会对区域发展产生影响^[15]。国家级新区兼具操作性、针对性和有效性，体现国家总体空间战略的进一步落实，在划定物质空间范围的同时，以行政管理调整和空间规划编制等方式也实现了治理模式重组，实现区域空间的发展。
   
        1.2 国家级新区发展历程及特征
 
尺度重构在空间领域的调整和选择具有“暂时性”和“非固定性”，而国家级新区作为一个动态的社会建构过程，空间尺度的组合不断被生产和重构^[16-17]。1990年代以来，中央政府通过国家级新区的设立，并给予这些制度空间相应的要素投入和制度创新权力来激励发展，实现国家经济空间格局的重构^[18]。近年来，面对区域一体化、区域发展战略落实和转型发展的要求，国家加快了国家级新区的设立（图2）。“国家级新区”起步于不同的国际经济背景和国家发展阶段，可将其设立发展总结为三个阶段（表1）。
     
        第一阶段为利用外部资本，启动中国经济发展。改革开放初期，国家经济低迷、百废待兴，通过经济特区的设立实现特殊地区的率先发展。当时的全球分工主要是面向劳动力市场和原料产地，深圳经济特区依靠毗邻香港的优势，其在引进外资和技术、行政体制改革、企业制度建设、土地有偿使用等方面进行制度创新，实现了快速发展。
 
        第二阶段为引入全球资本，嵌入全球化的快速发展。1990年代初期，资本全球化与全球贸易体系已基本建立，我国也提出了东部沿海对外开放战略。浦东新区的设立是为了引进全球资本，加快融入全球市场，并由此带动了整个长三角全面对外开放。1997年金融危机以后，全球化出现了新的机遇，并且受第三次科技革命的影响，现代制造业在全球重新布局。在此背景下，设立天津滨海新区是试图在全球装备制造业转移的背景下，通过引进、吸收、转化，推动国家战略性产业的突破。
 
        第三阶段为启动内部需求，实现经济转型发展。2008年金融危机以来，为应对国际、国内发展环境的变化，国家对发展路径与经济结构进行了重大调整，空间战略逐渐转向内陆、中西部和东北部地区。同时基于宏观调控、区域协调发展和激发国内发展动力的需要，推出了两江新区、南沙新区、舟山群岛新区、西咸新区、贵安新区、青岛西海岸新区、大连金普新区和成都天府新区。
 
        2 国家级新区“多规合一”的空间规划解读与运行机制
 
        2. 1 国家级新区“多规合一”空间规划特征
 
        当前，国民经济与社会发展五年规划（“发展规划”）、土地利用总体规划（“土地规划”）和城乡总体规划（“城乡规划”）构成我国三大综合性规划体系。然而，在空间资源唯一性的现实条件下，现有各类规划存在彼此冲突矛盾的问题更是增加了规划实施的难度^[19]。各类规划在管理部门、规划理念、编制依据、规划期限、审批机关和信息系统等的巨大差异，更是增加了规划的冲突性，造成了空间资源的浪费^[20]。近年来，如何从“多规分立”走向“多规合一”，进而引导城市区域综合性发展成为各类规划讨论的主要问题。目前，体制改革和规划整合成为“多规合一”的普遍做法: 第一种是通过规划、国土、发改、环保等行政机构与职能的调整，从编制、管理和审查上实现“合一化”，其中最普遍的是规划部门和国土部门的整合，例如深圳、上海、天津和武汉等；第二种是在不改变各类规划编制方法和程序的基础上，从规划内容和实施途径上实现多种规划的“合一化”，增强可实施性，提高规划的引导能力和效果。
 
        在尺度重构的背景下，国家级新区作为国家战略和创新发展区域，是国家和区域进行空间治理和优化的主要平台，无论从体制改革还是规划整合，在规划编制和实施的过程中都具备“多规合一”的良好条件。（1）发展规划的特征：国家级新区的发展规划将综合城市、区域和国家等多尺度的发展规划，并且需要获得中央政府的审批，这增加了国家新区发展规划的“战略性”特征，增强了土地规划和城乡规划纳入新区发展规划框架的必要性。（2）土地规划的特征：土地规划是国家从空间层面进行宏观经济调控的重要手段，被赋予资源分配、组织以及政府调控的内涵，以保障土地均衡和合理利用^[21]。随着我国经济发展和多元利益冲突协调的复杂化，土地规划转变为谋求经济、社会、人口、资源和环境的长期协调，以及地区间经济平衡发展，规划的“公共政策”属性开始凸显^[22-24]。国家级新区作为区域增长极，将承担着城镇化和工业化的重任，传统土地规划以基本农田保护和建设用地指标控制为主的思路将不适用于新区发展。（3）城乡规划的特征：城乡规划需要在发展规划和土地利用与指标分配的基础上，进行空间区位划分和空间统筹发展。在空间资源特定的条件下，国家新区的城乡规划需满足新区发展战略、土地指标和重点项目需求，进而推动多类规划的协调合一。
 
        因此，在新时期规划体系与决策过程的政治性和主体多元化的背景下，作为“中央—地方”政府对经济、土地和空间的权威性分配，通过尺度重构赋予国家新区在发展规划、土地规划和城乡规划的先导性和可行性，为“多规合一”提供了基于政治性、技术性与合法性的综合空间平台，进而增强维护和促进发展需求。
 
        2.2 国家级新区“多规合一”的空间规划运行机制
 
        城镇化发展的“时空压缩”特性必将促使规划模式的转型^[25]，而国家级新区的发展更是具有高度的“时空压缩”特征。国家级新区由中央政府直接批复，其总体发展目标、发展定位等由国务院统一进行规划和审批，相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复，并鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索。因此，国家级新区的设立在实现物质空间重构的同时，需要制度结构与治理模式的重组来保障其空间发展。发展规划、土地规划和城乡规划都汇集了各行政主体复杂关系的投影，具有规划过程的政治性，“多规合一”的规划编制将在这一过程中发挥重要作用。（1）国家级新区都以成立管理委员会的形式实现内部权力的水平或垂直转移，并引发内部空间边界的调整和重组。但其与主城及原有行政区划仍然存在错综复杂的关系，特别是在以空间资源为主要发展动力的推动下，新区需要以调整“多规”的方式从法律和程序上认可这种空间发展权力。（2）国家级新区需要在较短的时间内实现工业化与城镇化，同时还要发挥职能发展带动和模式创新的示范作用。这种时空压缩与引领带动将造成新区发展过程中问题的复杂性和艰巨性，也需要“多规合一”的空间规划实现战略引领和综合实施作用。因此，“多规合一”空间规划的组织和编制对国家新区治理模式重构，以及未来发展的战略引导和综合实施具有重要作用，同时国家新区也为规划编制模式创新提供了实践平台。
   
        3 国家级新区“多规合一”的主要内容与行动路径
 
        3. 1 “多规合一”的主要内容
 
        国家级新区应确立“目标上以发展规划为导向，规模上以土地规划为依据，空间上以城市规划为主导”的“多规”衔接原则，通过基础数据衔接、规模总量衔接、空间布局衔接和建设时序衔接，形成“多规”衔接的总体框架。通过“多规”衔接，综合发挥发展规划的引领和导向作用。土地规划的刚性约束力和城市规划空间布局的技术优势，将强化空间管制的权威性和科学性，同时也为近期建设规划、前期快速启动的开发建设提供技术支撑。因此，国家级新区“多规合一”应确定以“统一发展目标、统一规划指标、协调空间布局、协调空间管制”等四个方面的主要内容。
   
        3.1.1 发展目标的统一
 
        国家级新区发展目标的确定，应立足于区域统筹发展的背景以及国家发展转型、综合配套改革和科学示范的战略要求，统筹上层次发展定位，构建安全、高效、协调一致的可持续发展的战略目标，并以此为导向深化融合相关规划内容。结合国家级新区发展内外环境和条件的变化，“多规合一”的编制应充分考虑和紧紧围绕国家给予国家级新区战略定位的目标要求，合理进行发展定位和空间布局。国务院在批复国家级新区时，对其职能定位、用地规模和发展方向等都给予了详细规定，在“多规合一”编制时，对新区性质和职能、人口和用地规模、发展方向、空间结构、产业布局及重大交通基础设施建设等应按照“统一的发展目标”进行衔接融合。同时，结合总体目标和分期建设要求，重点对近期建设提出具体内容要求，尤其是在城乡协调、产业发展、空间布局和重大项目选址等方面进行加强，为项目落地和规划实施提供了重要保障。
 
        3.1.2 规划指标的统一
 
        各类规划指标作为规划目标和内容的具体定量表达，国家级新区在“多规合一”编制时应统一各类规划指标。土地规划的主要指标为耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量和人均城镇工矿用地规模等; 城乡规划的主要指标是城镇化水平、城市人口和用地规模、城镇体系与空间结构、产业园区布局等; 发展规划的指标一般包括经济发展、资源环境、科技教育、人民生活等方面的指标；主体功能区规划指标主要包括用地功能、用地开发强度等属性。总体而言，“多规”共同表达空间关系的指标较少，且难以协调一致。“多规合一”编制时应该以发展规划（“约束性”指标要求）为目标导向，以主体功能区规划为政策导向，以城乡规划和土地规划为载体，落实到具体的空间区域，切实增强规划的可操作性。基于新区发展现状、资源环境条件以及在区域中的定位和要求等，国家级新区“多规合一”应建立协调一致的指标控制体系。该指标控制体系应包括：耕地保有量指标、人口规模指标、建设用地规模指标、产业发展指标、产业功能园区布局、重大基础设施及公共服务设施等内容。
 
        3.1.3 空间布局的协调
 
        国家级新区“多规合一”，应充分考虑新区空间层级的实际情况，空间布局以城市规划编制技术为主导，与土地利用规划的用地指标、土地利用结构、基本农田保护、耕地总量平衡等内容相协调。发展规划应充分结合各层次的主体功能区划，提出新区经济发展的战略目标要求并提供宏观引导。城市规划与土地规划作为空间规划的主要载体，应加强相互的衔接，真正发挥其对新区经济发展、产业布局在空间上的引导和支撑作用。国家级新区应明确空间布局方案，制定建设用地指标空间分配方案，协调城镇建设、土地供应、土地开发三者的关系。以空间资源的优化配置为主线，根据产业布局、生态环境保护、基本农田保护等要求，协调城市与产业发展功能分区，科学协调各类用地的总体布局，统筹划定基本生态控制线、基本农田保护控制线、城乡建设用地控制线和产业功能区控制线。
 
        3.1.4 空间管制的协调
 
        在现有法律框架下，根据各部门对空间要素的规划管制要求，协调空间管制并制定相应的管制措施，作为未来规划实施过程中各部门进行相应规划管理的接口。根据国家级新区管理的实际情况，结合行政区划等因素，按照空间布局要求，将新区划分为生态控制区、非集中建设区和集中建设区三大类空间，并分别提出“三区”分区管制政策和要求。生态控制区主要进行生态保育，其中包含基本农田；非集中建设区为弹性预留空间，控制大规模建设; 集中建设区为重点开发区域，内部划定产业功能区，引导不同产业发展。通过加强规划不同层次的管理和控制，从政策和法制层面为保护生态环境、引导发展和促进新区可持续发展提供重要保障。
   
        3.2 “多规合一”的行动路径
 
        明确的规划模式和工作组织机制是推进国家级新区“多规合一”发展的重要基础，国家级新区“多规合一”应坚持“底线思维、生态优先、功能导向”的规划理念。落实国家“守住耕地红线，划定生态红线”的政策要求，强化底线思维，保障生态安全和粮食安全，优先划定生态控制线和基本农田控制线，明确保护空间，促进国土生态格局的形成和保护。坚持集约用地和功能导向发展策略，正确认识和处理建设用地空间布局和用地结构调整。结合新区发展阶段和特点，在考虑产权关系、行政许可、现状建设、重点发展、生态保护等具体情况基础上，制定差异化的集约用地处理措施。统筹垂直型和水平型部门的协调，共同编制“多规合一”规划。国家级新区“多规合一”，应由新区管委会组织、各主要职能部门和区（镇街）政府共同参与，按照统筹兼顾、上下联动的工作模式完成规划编制工作。下面将从规划组织机制、规划编制模式和规划实施平台三个方面，对国家级新区“三规合一”的行动路径提出建议。
 
        3.2.1 探索“工作坊”式的规划组织机制
 
        国家级新区的设立，以及行政职能部门的调整为实现“多规合一”的高效编制提供了体制保障和组织平台。为充分体现国家新区在行政管理上的精简、高效特征，新区“多规合一”组织可以采取工作坊的形式，通过集合咨询专家、编制团队、管理方及其他参与主体建立联动编制的组织模式，统一组织、协调规划的委托、编制、咨询、协商、实施等环节，对涉及新区发展的基础条件、关键问题、核心战略等前期内容进行共同研讨、共同决策，为规划的编制奠定“共同纲领”^[26]。通过构建“一张图”基础数据平台、信息沟通平台、统一用地分类和工作流程的技术应用平台，实现数据、信息、协作、技术等融合。
 
        3.2.2 构建“多规合一”的规划编制模式
 
        国家级新区要实现生态、生产和生活空间的协调，处理好近期与长远的关系，应构建“多规合一”的规划编制模式。在规划范围上，以国家批复的空间范围为边界，按照上层次土地利用规划确定建设用地控制范围，利用城市规划技术划定生态控制区范围和产业功能区范围。同时，结合近期建设规划与国民经济和社会发展规划，将国民经济和社会发展规划重大项目在空间上进行年度落实。规划内容上，在土地利用现状调查的基础上，结合城市规划用地与土地利用规划用地分类转换标准，形成现状用地评价；其次，在前期工作坊组织机制的基础上，对国家级新区的重要核心问题形成共识；在此基础上，确定“多规合一”的指导思想、规划目标、产业发展、增长边界、空间管制分区用地规模、空间结构和功能布局等内容。
 
        3.2.3 搭建“综合发展”的规划实施平台
 
        以近期启动地区和重大项目为核心，建立近期建设规划和年度实施计划规划双平台。按照国民经济与社会发展规划与近期建设规划的要求，结合土地利用规划年度土地供应计划，构建综合发展的规划实施平台。保证年度资金、项目安排与空间发展的相协调，强化政府公共投资对城市发展的引导和调控作用。通过建立“多规”联合审批制度，实行多部门联合审查，在各部门规划达成共识的基础上，编制共同的项目库，以项目库以及用地为主构建规划实施管理监督平台，实时监测各类规划实施情况。
 
        4 结论与讨论
 
        全球化背景下，区域和地方成为了重要的国家生产空间，并对国家—区域的治理体制提出了新的问题。国家级新区作为新的空间单元和行政组织，其设立和发展演变集中体现了国家地域化的空间生产策略。然而，国家级新区发展的尺度重构策略只是提供了一种制度层面的区域价值优势，仅仅是引导国家新区再发展的开端。国家级新区在重构物质空间的同时，也需要制度结构与治理模式的重组，以实现其制度优势。空间规划的属性和国家新区的属性存在相互融合的关系，尺度重构下的新区发展不仅需要“多规合一”的空间规划，同时，空间与管理融合规划是尺度重构下的治理方式，也为尺度重构下的新区再发展提供实践平台。“多规合一”的空间规划汇集了各行政主体复杂关系的投影，具备空间资源配置及相关配套制度为核心的“公共政策”属性。因此，基于“多规合一”的规划编制将成为新区治理模式重构和引导、落实其发展的主要路径。从规划组织、规划编制和规划实施建立“多规合一”行动路径，也将有助于新区完成治理模式的重构，为新区的快速发展提供支撑。
 
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        作者简介：晁恒（1987—），男，北京大学城市规划与设计学院，博士生。研究方向：城市与区域规划、城市发展与土地政策。
 
        收稿日期：2015-12-26