城镇经济
城市立体更新的合肥实践时间： 2016-06-26信息来源：王永群 李多庆 作者：ws 责编：
地方改革案例调查（20）
刘振伟回忆第一次走进合肥市朱岗社区老旧厂房时的情形，“天好像一下子黑了一样”。由于年久失修，楼间距狭窄，抬头只看见杂乱无章的窗户和密密麻麻的管线，地上脏水四溅，各种奇怪的水点滴下来，或者不小心飘进嘴里。“这样的项目也要拿。”刘振伟当时心里无比坚定。
2000年，刘振伟开始进入老旧街区改造运营，十年浸染，他已经成为这一行业的 “老江湖”。2010年，他在北京、上海、南京等大城市考察寻找目标，合肥那片集体厂房虽然是他看到最烂的一处，但2008年合肥出台了“退二进三”政策，他判断，当时眼前18栋厂房虽然总体面积不大，但如果进行改造，发展成为特色街区，肯定火。
十多年前的话一语中的。如今那片厂区已经被改造成后街，成为合肥知名的特色街区之一。同众多特色街区的运营者们一样，刘振伟倾向于把城市中的某一片区域，厂房、民居或街道整片租下来，按照城市中大多数人的口味重新设计装修，再租出去。在他看来，相较于新建，老城改造蕴含着无限商机。
在城市发展与旧城改造上，合肥具有典型代表性。合肥虽然是一座拥有2000多年历史的古城，但旧城区占地面积约为5．3平方千米，这种“巴掌大”的格局持续到“十一五”之前。当时，城市总体格局是利用上世纪城市改造时保留下来的开放式环城公园城市空间格局，在环城马路内建设绿道，共同构成全城的城建基调。随着人口积聚，自“十一五”开始，合肥开始了大发展与大建设并重的城市化进程。在保持大的城建基调不变的前提下，存量改造部分合肥将范围锁定在街区，以单条街道、社区甚至更小单元格——工矿厂房为单位，结合每个单元格功用和历史演化进程，实行风格迥异的改造，由此推出一批特色街区，比如，?街、中隐于市、后街等。
存量部分用特色元素进行改造，增量部分则按现代城市规划进行，这让合肥近年来成为全国省会城市中的一匹“黑马”。诚然，合肥进行的城市改造目前也面临着空间狭小、城市产权多元化、投入资金大、回报周期长等诸多难题。合肥城市改造更新的探索，对于其他城市有哪些借鉴意义？中国经济时报记者近日在合肥进行了实地调查采访。
繁华新城加剧了老城没落，倒逼老城向个性化、品质化更新
“现在各地都在建新城，这是中国城市化发展的需要，无可争议，但新城建起来了，老城怎么办？单从城市发展角度看，改造比新建成本更高，困难更大，但老城又不能丢弃。老城改造如果没有特色，改造最多只能延缓其衰落进程，最终还会没落。”李锐锋是合肥滨投商业运营管理有限责任公司总经理，接受本报记者专访时，专攻老城改造和运营的他格外激动，因为，“很少有人这么深度关注城市更新。”
一个事实是，城市改造与城市扩张相伴相生。在狂飙突进的中国城市化洪流中，合肥与其他城市看起来似乎没有什么两样——人口积聚推着这个城市向外扩张，这个被动过程常常是粗放式的。
尽管建城史可以追溯到2000多年前的两汉时代，但作为一座现代城市，合肥的“资历”是浅薄的：新中国成立之初，1952年，它才取代安庆成为安徽省的省会。在全中国27个省会城市中，合肥是个不折不扣的小字辈。因为规模小，在过去很长一段时期，合肥藏在那些声名显赫的大都市背后，扮演着默默无闻的陪衬角色——譬如，比邻的南京一度曾规划将合肥划入其都市圈范围内，而在安徽本省范围内，仅仅在10年前，合肥还缺少令“小兄弟们”敬畏的足够实力，“合芜双中心”建设一直被认为是合肥实力弱的一个写照。
“经济基础决定上层建筑。”实际上，自秦朝置县以来，在2000多年的历史长河中，合肥长期是一个县城的城市建设格局。新中国成立后，合肥的城市面貌发生了巨大的变化，由解放初期面积不过5平方公里、人口不足5万人的江淮小邑，到 “十五”期末，逐步发展成为建成区面积230平方公里、市区常住人口243万的区域性中心城市。但这种发展主要限制在老城区以内，当时，合肥连一条八车道的城市道路都没有，老城区建筑的平均层高只有4．2层，当时所辖肥东县城最高建筑只有12层，其余两县（肥西、长丰）也基本如此。老城区内每平方公里3万人的人口密度甚至超过了日本东京。
人口快速增加，但人居环境、道路交通等市政公共设施难以满足市民需求，城市发展空间严重受限，城市特色不够明显，对外知名度和对内辐射力不高，合肥城市突围势在必行。拐点在2006年，以大建设、大发展、大环境为代表的“三大战略”在当年启动，一直以来合肥以低水平向四周缓慢延伸拓展的进程被打破，以滨湖新区为代表的新城区建设“一天一个样”，这一变化持续到十年后的2016年，滨湖新区拿到“准生证”，迈进了国家级新区序列，新区的面积达491平方公里。
2016年4月，安徽省委、省政府、省人大、省政协四大班子办公场所迁址滨湖新区，新老城区角色地位变化，从房价可见一斑。2016年5月，合肥滨湖新区新房一房难求，二手房均价破2万每平方米，而曾经最繁华的市中心，二手房交易冷清，均价在1．5万元每平方米徘徊不前。
此时，对老城区的局部或整体、有步骤地进行改造和更新，在保存城市传统建筑文化肌理的同时，顺应时代发展与进步，赋予老城某些新的功能，以改善人们居于其中的生活、服务和休闲等条件，一句话，盘活老城格外重要。
“国务院刚刚批复的新一轮合肥城市总体规划明确，合肥是安徽省省会，长三角城市群副中心城市，国家重要的科研教育基地、现代制造业基地和综合交通枢纽。新定位对城市规划工作提出了新的更高要求。在城市更新和发展过程中，尊重和顺应城市发展规律，进一步完善提升规划设计和建设管理的理念，不断提高城市建设发展品质；突出以人民为中心，将以人为本始终作为工作的出发点和落脚点，让人民群众享受城市建设成果，生活得更美好；体现江淮之间城市文化的‘合肥特色’，结合合肥市的区位特点、资源禀赋、人文历史，在特色规划中不断焕发城市发展的活力与生命力。”合肥市人大常委会主任熊建辉说，老城更新的目标是精品城市。
怎样实现精品化改造？
“城市更新过程注定是一个漫长的过程，在这个不间断的过程中，如何更新？怎么更新？取决于城市发展方向和速度，同时也取决于推动城市发展的各种力量的交锋与妥协，在各种利益碰撞下，城市发展趋于理性。现在大家都在说乡愁，城市乡愁是什么，就是这个城市的文化传承，是一个城市的根。”李锐锋说，在城市化进程如火如荼进行的今天，城市要结合中外城市更新理论及其实践经验，在不断地摸索中寻找适合每个城市改造的最佳方案，使城市更新与城市文化在发展中找到平衡点。
“越发展越麻烦”，更新比新建难
城市是一定时期、一个地区社会经济发展水平和文明程度的集中体现。随着经济的发展、文明的进步，城市不可避免地会出现逐步老化的状况。城市更新是一个世界性难题。因为，旧城改造绝不是简单的拆旧建新。早在1958年8月，在荷兰海牙召开的第一届关于旧城改造问题的国际研讨会上，对旧城改造的概念作了比较完整的概括，即旧城改造是根据城市发展的需要，在城市老化地区实施的有计划的城市改造建设，包括再开发、修复、保护。
“特别是近两年，兄弟城市来我们街道取经的特别多，现在我们已经有了自己的模式和改造节奏。”合肥市包河区望湖街道党工委副书记朱国栋感受颇深，他说，更新的方式是给成熟的商业街加上特色，使之以文化、业态、风貌特色为重点，创造宜人的消费环境是必不可缺的重要方面，如人性化的街道设计、个性化的广场空间和绿化景观、街头小品、座椅、广告设施、电话亭、演出舞台、停车场、公共厕所、垃圾桶等配套设施，所有细节都是经过精心设计的，在整体风格的一致中强调“个性”，从而形成商业街的独特风格。
为鼓励特色商业街区建设，合肥市政府出台的《合肥市促进服务业发展若干政策》表明，2013年—2016年，该市对新获得国家级、省级、市级特色商业街区称号的，市财政分别给予50万元、20万元、10万元一次性奖励；对特色商业街规划设计、升级改造、功能完善、业态调整、配套服务、环境整治等实际投资额，市财政给予20％的补助；对新建或改造完成投入运营的市级以上特色商业街区在宣传上给予支持。
在政策激励下，合肥四个区、三个开发区按照“一区一特色”、“一街一特色”的原则，结合旧城改造和城市建设，充分利用各地特色和现有的基础条件，纷纷上马特色街区。目前，合肥各类特色街区达300多条，获得市级以上称号的各类特色商业街24条。其中获得国家级称号1条，省级称号9条，市级称号14条。
比如?街，李锐锋说，该街区从规划到运营，每一个节点他都亲自参与，之所以能够成功，一方面该街区是合肥市、包河区两级政府着力打造的安徽省最大、最具有特色的惠民特色街区，项目建设时，他们就聘请了专业机构对项目进行整体策划，塑造?街的“?文化”，形成“北京有簋街，合肥有?街”的局面。另一方面，该街区在改造初期，他们以招拍挂的形式拿下了全部区域86亩土地所有权，这是街区能够得到统一规划的前提保证。
“现在各个城市都在上马特色街区和特色小镇，特色不特色，关键要看制度设计。现在商业街改造多采用租赁形式，租期按规定最长8年，对民营资本来说，改造前期投入大，有的项目8年之内难以收回投资，续租虽然有优先权，但纳入招拍挂程序，没有保证，在一定程度上，民营资本不敢进入。对政府来说，如果没有大量民资进入，单靠国资，相当于杯水车薪，而不改造会越发展越麻烦，后期改造成本更高。”刘振伟解释说，越发展越麻烦有四个方面。
一是产权多元化，整体规划难。目前老市区长江路沿线，房屋产权多元，多数产权属于私有，这些曾经发展较好的街区，因为时间推移，空间局限，加上产权多元，如果进行改造，处置较困难，并且难以进行统一规划，整体租赁又难以协调商铺的权属。
二是业态变化更难。在商业发展较好地段，一些市面客流较大的商铺，个人权属商铺业主不愿转租自有的商铺。如果在一排商铺中，有几家不愿搬迁或要求较高的租金或转让费、装修费、折旧费等补偿要求，或者有部分店铺因租期未到不能转租，统一进行某一业态改造就会受阻。
三是安全环评问题不能集中解决。绝大部分老旧街区建筑久远，部分房屋年久失修，老建筑较多，存在较大安全隐患，尤其是消防和环评隐患。“消防验收这一关最难通过，改造成本甚至比新建还要高。环评也是大头，这两方面的标准都是按照新建标准要求的，老街区有这样那样的手续欠缺，就会影响整体进程。”刘振伟说。
四是精准定位难。发展较好的地区寸土寸金，特色街区建设不仅要与城市整体规划相符合，要有自己的特色，但更需要考虑一个区甚至整个城市的整体规划。比如，老城区餐饮美食需求大，但仅以此定位，又过于宽泛，缺乏特色，而且很多老街区不便于停车和商品运输，不利于卫生清扫。如果发生火灾还容易产生拥堵，消防车进不去。此外，这些路段又是交通繁忙、商业繁荣之地，地下供水、供电、燃气等管道较多，一旦需要维修，障碍较大。
老旧小区改造与特色街区建设并重，立体式推进城市更新
世界著名建筑评论家、设计师伯纳德·屈米指出，建筑群不仅仅是造型的问题，应成为都市文化的载体，建筑的开发并不是一种有关形式的知识，而是探索世界的知识形式，里面任何人都可以感受到都市的内涵。
造船厂咖啡原在合肥市包河区芜湖路一栋不起眼的民居里，原汁原味的西方口味吸引了大批外国顾客。后来，曙光北路改造为“中隐于市”商业文化街区，他们又一眼相中了。经过一番筹备，新造船厂酒吧于2013年9月重新对外开放，越来越多的朋友来到造船厂，了解并爱上了它，如今那里已经成为合肥老外的“乌托邦”。
出生于英格兰，成长在法国，本职是电影电视剪辑及广告摄影师，如今为了妻子落户合肥开起咖啡馆，夏日晚上，造船厂帅老板Jeremy带着迷人的绅士范站在酒柜后调酒。“五年前我来到中国，在南京遇到了我妻子，然后我们来到她的老家合肥定居。”Jeremy告诉记者，开咖啡馆是妻子的梦想，而造船厂的名字来源于两人都喜欢的一首歌。“我的岳父是一位优秀的船舶制造工程师，我们想开一家代表着‘family’的店铺，这个店名就格外有意义。”
“过去，这里盘踞着20多家废品收购店，低业态、高污染，直接导致曙光北路环境破败。”芜湖路街道办事处副主任唐洁介绍说，曙光路承担着城市主干道交通分流的巨大作用，兼备着商业、生活、文教等重要配套功能，它承载着老城区的地域文化特征，2012年街道对曙光北路沿街店铺进行搬迁整治，背街小巷不具备大规模重建的条件，只有对小门面集中进行业态转移。“引入文化概念，打造‘中隐于市’街区，保留地块原有的旧建筑，在体现原地块风貌的同时，对街区整体风格进行平衡式包装改造，做到现代与传统的完美结合。从破烂一条街到文化创意一条街，也还原了合肥城和合肥人的记忆。”
记者在“中隐于市”探访时，看到走在街区的一对对情侣甜蜜地牵手依偎，或品尝美食或拍照留念，在那里记录着爱情的美好。这块原本老旧残破的“城市疤痕”，如今华丽转身为文艺青年心头的“朱砂痣”。
“小隐于野，中隐于市，大隐于朝。”中隐于市商业投资管理有限公司负责人朱洪颇为文艺地告诉记者：“不少有能力的人是匿于市井之中的，那里才是藏龙卧虎之地，这就是中隐。能在最世俗的市朝中排除嘈杂的干扰，自得其乐，隐居于市朝，方为心灵真正的升华所在。”
“当前，合肥经济社会发展已经进入了新的阶段，必须将城市建设的工作重心从量的扩张转向量质并重，在‘品质’和‘特色’上下更多功夫。合肥将进一步完善提升规划设计和建设管理的理念思路，挖掘传承、弘扬好历史文化遗存，保留好城市记忆，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求。精品道路和特色街区是城市文化发展的重要体现，是能够体现时代特征、地域特点、城市特色的主要载体，是城市形象和品质的重要支撑，合肥将进一步精心打造。”安徽省委常委、合肥市委书记吴存荣说。
2009年，深圳颁布了全国首部“城市更新办法”，2015年上海、广州两地的“城市更新办法”相继出台。相较于深圳、上海、广州明确出台城市更新办法，合肥则在2012年全面启动了城市老旧小区改造和以精品城市建设为目标的特色街区建设，规划自2012年起用3年时间将254个老旧小区全部改造结束，而在特色街区建设上，则是规划一批、成熟一个、建设一个，既保证了规划的完整性，又增加建设的灵活性。
改造与更新并重，以此推进城市更新。目前来看，合肥的做法更为宽泛，不单单从更新入手，而是将整个城市品质提升作为城市更新的终极目标。记者采访中了解到，这种做法，有着现实的考量。
一是合肥是一个发展相对滞后的城市，大规模城市建设起步晚，比如城中村等历史遗留难题相对较少，改造压力相对较轻。此外，新城高规格的规划倒逼老城改造与提升并重，一步到位，可以避免城市建设“翻烧饼”。
事实上，这一轮的改造提升在合肥已经是第三轮。2000年之前是第一轮，第二轮则是在“十一五”期间，此轮的改造提升合肥市实施了“大拆违”、老旧小区改造和景观整治，老城区功能不断完善、形象不断提升，全面完成新一轮主城区小街巷改造；城市副中心加快形成；滨湖新区快速启动。合肥在第二轮改造建设过程中，坚持基础设施优先的原则，着力解决交通问题，成片改造旧城，发挥群众主体作用，把环境的改善作为一条重要的目标措施，到“十二五”初期，已经由一座破旧落后的小城，演变成为一个新型现代化城市。
二是在大多数城市，工业土地转成住宅或商住用地难度大，但合肥城市更新对于用地性质的管理较为灵活，2008年推出“退二进三”政策，为旧城改造实现用地性质转变扫清障碍。对此，合肥明确规定，拆除重建类的工业区项目升级改造为住宅、办公、商业等经营性用途的，补缴地价即可。政府在实际的规划中也会考虑区域的发展重点，进行用地性质的改变。例如，改造前城中村用地属于非住宅性质，如果周边以住宅为主，规划改造为住宅用地；改造前为工业用地，但是周边以商业为主，则更多倾向转为商业用途做公寓产品。
文化与经济共舞，特色与乡愁并重
北京有南锣鼓巷，上海有田子坊，成都有宽窄巷子……这些文艺青年扎堆，聚集了艺术沙龙、创意工作室的文艺圣地，前身都是破烂的城中村。
每个城市都有一个城隍庙，合肥在改造时，对这一区域古朴典雅的徽派建筑群给予了修复，通过对城隍庙街区内的基础设施、建筑风貌整治、建筑内部消防设施、经营设施等改造，整体面貌焕然一新，使其作为城隍庙的“延续”，既保护了传统文化遗产，又使城市的传统景观特色得以延续。
“城市更新不是只有简单粗暴的推倒重建这一种模式，而应该倡导一种‘柔性的改造’，以‘腾笼换鸟’的方式实现存量物业的再开发，提高使用效率；同时让资本、运营商、设计师、公益等各方力量介入，使这些闲置资产彻底活化。”朱洪说。
相对于柔性改造，吴良镛教授在1987年提出了“有机更新理论”，指的是采用适当规模、合适尺度，依据改造的内容与要求，妥善处理目前与将来的关系。在街区改造的过程中要不断提高规划设计质量，使每一片街区的发展都能够达到相对的完整，这样集无数相对完整性之和，就能够使旧城的整体环境得到改善，达到有机更新的目的。
有机更新体现在过程和结果中。2013年，改造后的?街投入运营。“三年多来，仅仅在经济方面，?街至少实现了四个功能。”李锐锋对记者分析说，一是带动产业结构调整。通过对旧城区改建工作，不仅使这一片区的面貌焕然一新，还改造了城区原有单一的旧式产业，以一个集休闲、娱乐、餐饮为一体的现代化商业中心取而代之，被视为“择优引强”实施产业改造的成功典范。
二是有效拉动消费需求。该商业街结合社区生活、休闲娱乐、餐饮消费等多种业态，建立引导式消费模式，而向城市人群提供了包含娱乐、休闲、美食等在内的一站式服务，营造更有吸引力的购物场所，助长城市消费需求。
三是完善城市区域功能。?街占地面积86亩，建筑规模达71293平方米，引进国内、省内知名餐饮企业入驻，扩张了城市的商业活动范围，放大了其商业影响力，从而辐射带动周边地区的发展，周边地区的影响力逐渐扩散出去，最终形成以此为中心的强大区域力量，变“服务一个区”为“服务一座城”。
四是创造大量就业岗位与持续税源。目前，仅?街这一街区内，其购物、餐饮、娱乐的年营业额可达到5亿元，每年向国家纳税3000多万元，向社会提供就业岗位2000多个，项目的经济效益和社会效益显著。
始终把乡愁、文化、特色放在第一位的朱洪总结“中隐于市”，认为三个因素至关重要。
一是城市更新绝不能只是旧建筑、旧设施的翻新，不仅仅是一种城市建设的技术手段，不仅仅是房地产开发为主导的经济行为，它还具有深刻的社会与人文内涵。忽视社区利益、缺乏人文关怀、离散社会脉络的更新不是真正意义的更新。
二是城市更新的成功有赖于建立一个真正有效的城市更新管治模式，既要有一个包容、开放的决策过程，还要有一个协调、合作的实施机制。只有将社区力量纳入决策与实施的主体之中，与公、私权力形成制衡，才能保证更新效率、公平与目标的统一。
三是要建立一个有效的城市更新机制，政府的积极作用不可替代。政府既要运用一些激励性政策吸引私有部门对城市更新进行投入，又要维护公众利益，为社区创造条件，在三方伙伴关系中起到协调、引导、监察和调解的作用，确保社区利益不为商业利益所吞没。
万山
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