城市基础设施建设融资问题探讨时间： 2016-07-02信息来源：尹兰香　作者：hjr_admin　责编：

　　DOI:10.16144/j.cnki.issn1002-8072.2015.17.037
 
　　目前我国城市基础设施建设主要依靠财政投资和银行贷款，建设资金短缺成为制约城市基础设施建设的瓶颈。而城市基础设施供应不足导致我国城市化质量普遍不高。因此，亟需拓宽融资渠道，增加资金投入，加快城市基础设施建设，提高我国城市化水平和质量。
 
　　一、城市基础设施建设融资利益相关者分析
 
　　城市基础设施建设融资过程中涉及的利益相关者众多，一般包括政府、投资者、经营者、中介机构等。明确各利益相关者的地位作用和利益诉求，对理顺其关系、促进融资活动顺利进行至关重要。
 
　　政府的利益诉求主要是城市基础设施建设规划能够得到落实。随着城市基础设施建设管理水平的提高和融资渠道的拓宽，政府不仅是投资的主体，更应成为城市基础设施建设融资的组织者和协调者。政府根据民众的需求，提出城市基础设施建设规划，组织募集建设所需的资金。随着银行贷款、债券融资等多种融资方式的运用，尤其是民营资本、外资越来越多地参与到城市基础设施建设中，政府的投资者身份应当淡化，突出做好组织者的工作，筹集建设所需资金，协调各方利益，保证城市基础设施建设顺利进行。
 
　　投资者即是城市基础设施项目的出资者，在以往的城市基础设施建设融资过程中，出资者往往是政府和银行。政府作为投资者，主要目的通常不在于项目的盈利性和资金的安全性，而是“发动机”和“助推剂”。在当前财政资金难以满足建设需要的情况下，应当将有限的财政资金用好，切实起到“发动机”和“助推剂”的作用。银行作为城市基础设施建设的投资者，在以往的城市基础设施建设融资中，出资比重较大，其利益诉求在于资金的安全性。由于城市基础设施建设投资往往期限长、收益低、风险高，因此银行也无法无限制地扩大对基础设施项目的贷款规模。今后，应创新融资模式，使更多的主体参与到城市基础设施建设融资中来，成为投资主体。比如发行市政债券、资产证券化、“BOT”、政府特许经营、公私合营等，都可以吸引民间资本乃至外资进入城市基础设施建设中。需要说明的是，社会资本的本质是为“逐利”。因此在融资中，既要以此吸引社会资本，又要防止其损害项目的公共利益。
 
　　经营者的利益诉求主要是获得满意的薪酬。经营者是项目直接的建设、营运者，以自己的管理知识和专业技术对城市基础设施项目进行管理。为加强城市公共设施建设和营运的规范化、科学化，提高资金的使用效率，应当聘请专业人员负责城市基础设施项目的营运。
 
　　社会中介机构的利益诉求在于独立开展业务，获取适当收益。为保证社会中介机构的独立性，一般不应由经营者聘请。社会中介机构主要是基于独立原则对资金收益和项目质量等进行鉴证，是城市基础设施建设融资运行必不可少的“润滑剂”。社会中介机构主要有注册会计师、质量监理机构、律师等。注册会计师的职责在于从资金角度鉴定项目的可行性，在政府提出融资倡议、建设过程中的资金使用报告以及项目营运期间的财务报告，均需要注册会计师出具相应的审计报告，以增强相关报告的可信度，保证相关经济活动的顺利运营。质量监理机构的职责在于对城市基础设施建设项目质量进行监督，以协调经营者与政府、投资者的关系。律师则从法律角度对项目融资各项活动进行鉴证，以保证项目的合法性，维护各方利益。
 
　　二、城市基础设施建设融资客体分析
 
　　城市基础设施建设融资客体即为城市基础设施建设项目，是为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施和公共服务系统的总称，是城市赖以生存和发展的前提，具有基础性和先行性的基本特点。一方面，随着城市经济和社会的发展，对基础设施的种类和服务质量的要求也越来越高；另一方面，完善的基础设施对推动经济发展和城市化水平的提高起着至关重要的作用。城市基础设施还具有整体性和不可分割性的特点，因此往往投资巨大。城市基础设施是为社会公共利益服务的，在使用上存在非竞争性和非排他性，因此它也具有一般公共物品或准公共物品的特征。
 
　　城市基础设施按照不同的标准，可以进行不同的分类。首先按照其功能，城市基础设施可以分为生产性基础设施、社会服务性基础设施和制度保障机构。生产性基础设施是指为城市社会生产服务的供水、供电、道路交通、仓储设备、排污、绿化、灾害防治等设施；社会服务性基础设施是指服务于居民生活的各种机构和设施，如商业和饮食、金融保险、住宅和公用事业、公共交通和通讯、教育和保健、文化和体育等设施；制度保障机构如公安、政法和城市建设规划与管理部门等。其次，按照城市基础设施建设和运营的市场化程度分类，可以分为完全市场化的城市基础设施、半市场化半政府的城市基础设施以及完全政府提供的城市基础设施。如商业和饮食、金融保险、住宅等基础设施，市场规律能够有效发挥作用，可在政府统一规划和管理的前提下，由社会力量参与建设和运营。这一方面有利于减轻政府投资和管理的压力，另外还可有效发挥市场竞争的作用，提高社会经济效率。另外，对于供水、供电、供气、供热等具有自然垄断性质的项目以及公共交通等具有公益性且投入大、效益低的项目，市场规律难以有效发挥其作用，可采取半市场化的方式进行建设和运营。对于自然垄断项目，应当在政府限价政策下采用市场机制运营；对于投资大、建设周期长、收益低的项目，可采用财政补贴方式以鼓励社会资本参与建设和经营。排污、绿化、灾害防治等城市基础设施，往往投入大并难以产生直接经济效益，社会力量往往不愿参与，市场机制无法发挥作用，应当由完全由政府提供。
 
　　因此，政府应当从城市基础设施的竞争性、排他性、沉淀成本、规模经济、外部效应、社会目标、协调要求等方面考虑，确定城市基础设施融资和运营方式。对于竞争性、排他性强、沉淀成本、规模经济较小、外部效应不明显的项目，如社会服务性基础设施，应当发挥市场的力量，鼓励社会资本参与；对于竞争性、排他性一般，沉淀成本、规模经济较大、且具有一定外部效应的项目，如生产性基础设施，应在政府管制的前提下交由市场经营；而对于竞争性、排他性较弱、沉淀成本和规定经济较强、并且具有很强外部效应的项目，如制度保机构等，应当由政府或以政府为主来提供。
 
　　三、城市基础设施建设融资模式分析
 
　　目前，我国基础设施建设资金来源主要依靠财政拨款、发行国债和银行贷款，资金来源渠道比较单一。传统融资方式既不能在数量上满足城市基础设施建设资金的需要，又在结构上对政府财政平衡和宏观经济稳定有着不利得影响。因此，在现阶段必须要创新融资模式，募集城市基础设施建设所需资金，分散财务风险，减轻政府和银行的资金压力和风险。
 
　　BOT（建设—经营—转移）模式。BOT模式是指政府将一项城市基础设施项目的特许经营权授予给承包商，由承包商募集资金进行建设，并在一定期限内享有项目的经营权获取收益，经营期满后再无偿移交给政府。这一模式有两大优势：一是由承包商负责筹集资金，减轻了政府的财政压力；二是由承包商在一定期限内负责建设和营运，承包商为获得尽可能高的收益和降低风险，势必会引入先进的管理理念和技术，从而可以提高城市基础设施项目建设和营运的效率。因此，近二十年来，BOT模式在城市基础设施建设中的应用越来越广泛，但它也存在一定的弊端，例如承包商经营期限是一定的，为降低成本，在城市基础设施建设和维护中会存在短期行为，不利于城市基础设施的长远发展。另外，在承包商的经营期间，为获取高收益，承包商也有可能增设关卡，提高交易费用，降低服务标准，与基础设施公益性目标相背离。因此，政府应当完善相关法律政策，加强对项目建设和运营的引导和约束，使BOT项目运作更加科学、规范。
 
　　BT（建设—转移）模式。BT模式是政府授权给特定机构，由其负责承建，建成之后由政府按照合同约定有偿收回。BT模式的特点在于承建机构既具有建设管理职能，又具备融资功能。BT模式的优点主要有两点：一是减轻了政府的资金压力，在建设期间，由承建机构负责融资，等项目完工之后再由政府有偿收回；二是有利于项目质量控制，承建机构只有符合合同约定的质量要求才能将工程移交给政府，获得相应报酬。但是在BT模式下，政府对城市基础设施建设期间的管控会下降，容易造成项目烂尾。因此，在采用BT模式时，政府需要对建设期间的工程进行监管，防止承建单位利用城市基础设施项目滥用政府信用。
 
　　TOT（转移—经营—转移）模式。不同于BOT模式将建设过程中的城市基础设施项目转移给承包商，TOT模式下政府将已建成的项目转移给承包商，以营运期间的收益为标准一次性地从承包商手中获取一笔资金，承包商获取该项目一定时期的特许经营权并获得收益，特许经营期满后再将项目移交给政府。在TOT模式下，政府前期需要投入一大笔资金进行城市基础设施项目的建设，但是在移交给承包商时，可获取一笔资金，这笔资金可用于其他方面。但是在承包商经营期间，政府也要加强城市基础设施项目的监管，防止承包商过度使用。
 
　　PPP（公私合营）模式。这种模式下政府部门和企业基于特定的目的形成相互合作的关系，通过合作能够达到比单独行动更为有利的结果。PPP模式中政府并没有将所有的责任转移给私人部门，而是由合作方共同承担责任和融资风险。但是采用PPP模式，公共部门和私人部门间的契约安排比较复杂，在现实中容易出现公共部门被私人部门“绑架”，从而滋生腐败。
 
　　ABS（资产支持证券化）模式。ABS模式是指以项目存量资产为依托，以项目未来收益为保证，在资本市场上发行证券获得资金的一种方式。ABS模式需要依靠成熟的资本市场，在我国目前法律环境、会计准则、税收政策等尚不完善、不健全的环境下，往往难以实施。
 
　　TIF（税收递增财务安排）模式。TIF模式是指政府出资为某一地区的居民建设了基础设施项目后，相应提高该地区的税负，增加的税收归政府所有，直到基础设施投资全部回收。这种方式的理由是城市基础设施促进了当地经济的发展，方便了居民生活，当地企业和居民理应为享受的城市基础设施“买单”。这种模式只对当地增税，其他地区不受影响，因此也体现了公平原则。
 
　　TOD（以公共交通为导向）模式。该模式下，政府利用城市规划的信息优势，在拟规划发展区域内以较低的价格获取土地，然后通过基础设施（主要是交通基础设施）的完善实现附近土地的增值，政府再出售手中掌握的土地获取收益以弥补基础设施建设发生的支出。
 
    　（编辑　杜昌）