城镇经济
上海自贸区三年“大考”在即时间： 2016-07-06信息来源： 孟航 作者：ws 责编：
“静水流深”再话制度创新
编者按
6月22日，中国（上海）自由贸易试验区推进工作领导小组召开全体会议，上海市委副书记、市长、领导小组组长杨雄在会上指出，上海自贸试验区建设即将迎来三年“大考”，要全力以赴、不折不扣完成既定改革试点任务。上海自贸试验区三周年在即，它会交出一张怎样的答卷？其“先行先试”的引领作用是否不负众望？我们拭目以待。
中国（上海）自由贸易试验区（下简称“上海自贸区”）自2013年9月29日挂牌成立至今，“静水流深”是很多媒体对它的评价，与揭牌一周年庆时的热闹相比，如今的上海自贸区显得平静许多，但时下平静的表象背后，一场内在的变革正在悄无声息地奔腾与激荡。
肩负不可替代之使命
上海自贸区与生俱来的战略使命：一个是改革，一个是开放。
从酝酿到诞生再到进一步推进，上海自贸试验区始终肩负着这不可替代的使命——顺应全球经济治理新秩序，主动对接国际规则，主动以开放倒逼改革，进而引领整个经济棋局之“势”。
从国际形势看，近年来，全球贸易开始了新一轮竞争，在三大自由贸易谈判的推动下，国际贸易投资规则体系面临重塑。这些新的地区性贸易协定，使世界贸易组织（WTO）规则日益弱化，发展中国家日益边缘化。同时，世界主要贸易区也在发生深刻变革：从货物贸易为主，向货物贸易、服务贸易并重转变，且更加注重服务贸易发展；由贸易功能为主，向贸易功能与投资功能并重转变，更加注重投资自由化、便利化。
从国内情况看，近年来，拉动中国经济的“三驾马车”出现了明显变化，特别是受国际金融危机影响，国际需求减少，出口增速减弱，中国以货物出口为主的贸易面临转型。而世界主要贸易区的趋势显示，服务贸易正快速成长，在国际贸易中的地位不断上升。
面对这一系列变化，党的十八届三中全会要求加快实施自由贸易区战略，形成面向全球的高标准自贸区网络。建设上海自贸试验区是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措，要切实建设好、管理好，为全面深化改革和扩大开放探索新途径，积累新经验。
扩容一周年改变了什么
当浦东新区“拥抱”上海自贸区会有怎样化学反应？这样的数字告诉你：2015年上海市金融市场交易额达到1463万亿元，相当于5年前的3.5倍；扩区一年来，自贸区新设企业1.8万家，全市近一半外资企业落户在自贸区，它以全市1/50的面积，创造了1/4的地区生产总值。这样的成绩是喜人的，更要得益于上海自贸区的扩容。
2014年底，上海自贸区由2013年成立时的28.78平方公里扩为120.72平方公里，还加上了陆家嘴金融片区、金桥开发片区、张江高科技片区以及世博园区等。由于新片区集聚了大量金融服务业、先进制造业以及各类科技创新企业，因此扩区后的自贸区跳出了原有的海关特殊监管区域范围，使其试验功能和制度创新进一步扩大到带有社区性质的浦东新区。
扩容以后的上海自贸区面临更高的挑战，即要更好地检验自贸区在外商投资管理、服务业开放、事中事后监管等方面的制度创新成果，完成真正的“压力测试”。
今年两会，习近平总书记在参加上海代表团审议时表示，要求上海着力加强全面深化改革开放各项措施系统集成。浦东新区“拥抱”上海自贸区正是践行系统集成理念的体现。
今年4月，浦东新区政府和上海自贸区管委会合署办公满一年——在浦东这个完整的一级政府框架下探索自贸区改革，是上海自贸区有别于粤津闽的地方。中国浦东干部学院教研部经济学博士焦永利在接受中国城市报记者采访时表示，未来这种以自贸区为牵引的新的运行机制和运行架构将向全国推广，浦东新区作为一级政府完整地理出来这样一套框架，打造更透明，更可预期，更加国际化、市场化、法制化的营商环境和管理机制，这是最大的、最综合、最有意义的，上海在未来下的是一盘大棋。
以“负面清单”为突破口
上海自贸试验区建设，让“负面清单”这个原本生僻的专业名词变成了高频词，相应的理念也随之广为传播，并被普遍接受。
2013年，新一届中央政府成立以来，改革的当头炮就是简政放权，以进一步释放市场活力。9月底，上海自贸试验区成立，最先开始编制外商投资负面清单，实施“准入前国民待遇+负面清单”模式。清单之外的领域，“法无禁止皆可为”，实现由企业自行决定是否进入市场。外商投资项目由核准制改为备案制，政府管理重心转为事中事后监管。
有了“负面清单”，外商投资核准制改为备案制后，原本一般投资项目承诺29天办理完结，现在企业拿到营业执照、机构代码和税务登记等最快只需4天。
2015年，国务院办公厅印发《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》和《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》，在上海、广东、天津、福建4个自由贸易试验区先行实施。
上海自贸试验区的开放步伐，远远超出外界想象。在不到两年时间里，“负面清单”已“三度问世”。2013版“负面清单”，包括18个行业门类、1069个小类的190条内容。仅仅9个月后，2014版“负面清单”出炉，特别管理措施压缩至139条，缩减幅度为26.8%。2015版“负面清单”更是升级为“全国版”，进一步缩减为122项。另外，上海市金融办主任郑杨也在本月举办的陆家嘴论坛上表示，近期正在探索金融业对外开放负面清单，争取年内在上海自贸区推出。
焦永利认为，上海自贸区核心还是要处理好“放”与“管”。“负面清单”体现的是一种“放”，实际上也支撑着政府的责任清单，而这体现的是一种“管”。“某种程度上来说，管得住是放得开的前提，所以重点还是着眼于风险防范，着眼于更好的市场秩序的运行，政府必须加强事中事后的监管，来使得开放没有后顾之忧。”
所谓“责任清单”，体现的是“法定职责必须为”；而“权力清单”，则是政府部门“法无授权不可为”。“负面清单”“责任清单”“权力清单”这三张清单，都从上海自贸试验区起步，迅速进入中国的主流语境。
“负面清单”管理以及商事登记制度改革等，释放出巨大的红利。截至今年4月底，上海自贸区累计新设企业3.5万家，其中新设外企超过5500家，占比从挂牌初期的5%上升到近20%，而过去20年新设外企的数量累计才8000家左右。
自贸区搞得好不好，外资企业的入驻率的确很说明问题。吸引外资企业并做好为其服务是上海自贸区成立以来的重要任务。“通关手续能不能再简化些？”“负面清单能不能再短些？”本月，在上海自贸区组织的外国驻沪商会及外资企业座谈会上，外企负责人开启了“吐槽模式”。这样的“吐槽”、“挑刺”，对上海自贸区来说已是常态。“改革谁说了算？绩效怎么样？实际上还是要落到企业的获得感。这是检验改革成效的重要的检验标准。” 焦永利说。
改革如何再出发
尽管上海自贸区在运行两年多时间里取得明显成效，但也出现了改革不如预期的声音，改革压力仍然很大。外交学院国际经济学院院长竺彩华教授就曾在《亚太经济》上发文称，当前上海自贸区面临的主要问题还是在推进各项改革举措时的协同性问题。
这种协同性问题体现在多种方面，比如上海自贸区与地方发展目标的协同性问题，上海的地方发展目标是建设国际金融中心，需要像香港一样保持其区位差异性和国际竞争力，然而基于全国“可复制、可推广”基调，上海自贸区的开放政策不宜追求过于个性化的区域模式，这可能会限制其改革力度和地方特色。
再比如政府主导与市场需求的协同性问题上，上海自贸区改革要释放的最大红利来自市场，但由于改革的主导者仍是政府自身，所以存在为改革而改革现象，市场、需求和问题导向仍显不足。
改革如何再出发，对上海来说，相当程度实现可复制可推广之后，还有什么新的“先行先试”方向？上海社科院院长王战此前在接受媒体采访时表示，接下来上海自贸区很可能要围绕“一带一路”做。目前上海有一件事情抓得很紧，就是要力争做电子通关单一窗口平台。今后很多东西不是纸质报关，而是电子通关，这会大大解决贸易便利化问题。而且平台设在上海，就能成为枢纽。现在说贸易中心，不是看货物多少，集装箱多少，而是在制度、平台上谁占先机。“一带一路”正好是个方向，能不能做成这个平台，实现多式联运，背后就涉及到制度创新，同样也涉及系统集成。
万山
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