关于PPP模式在基础设施建设中规范化运行的思考时间： 2016-07-06信息来源：张山 谭建立　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：PPP模式在发达国家是一个成熟的公共供给模式，在国内正式提出没多久。该模式作为一个新生事物，固然有着自身的优势，但也存在着一些不成熟之处。通过详细介绍该模式的概念和特征，发现该模式在实际运行中存在一些问题，探究问题的解决方案，给予一些可行性的建议，并对该模式的未来进行展望。
    　关键词：PPP模式；法律防范；基础设施
    　中图分类号：F285  文献标识码：A  文章编号：1004—972X（2016）06—0045—05
    　DOI:10.16011/j.cnki.jjwt.2016.06.008
    　收稿日期：2016—03—29
    　作者简介：张山（1988—），男，山西临汾人，山西财经大学财政金融学院，研究方向为财政理论与政策；谭建立（1956—），男，山西河津人，山西财经大学财政金融学院教授，博士研究生导师，研究方向为财政理论与政策。
 
    　国内从20世纪80年代起，探索利用外资在基础设施建设领域进行合作。其发展分四个时期：探索期，PPP模式供给基础设施主要以特许经营类的BOT为主，但社会资本则以外资为主；发展期，以政府融资平台为主的准经营性和公益性项目投融资^[1]；调整期，因对PPP模式的重视和推广，很多项目尝试利用该模式运作；快速发展期，财政部、商务部等部门颁布对基础设施采用PPP模式规范性文件并加大推广。总体来看，目前国内PPP模式各方面仍处于完善阶段，在基础设施领域的应用及规模较小，只在个别行业和局部地区作试点，成功的项目并不多。因此，厘清PPP模式的概念及特征，针对实际运行中的问题提出可行的建议，使市场环境和制度框架的建设得以不断完善。
 
    　一、探寻PPP模式
 
    　目前PPP（Public—Private—Partnership）在学术界尚未形成统一的认识及解释。故它的译法也各不相同，如公共私营合作关系、政府和商业模式、公私伙伴模式、政府民营合作制等^[2]。因译法各异，每种认识均映射出研究者对它独特的理解。从英文翻译的本质剖析，PPP中三个“P”分别代表公共部门、私人部门、合作伙伴关系。公共部门追求社会利益，注重资源分配的公平性，泛指政府；私人部门追求投资者的利益，注重资源分配的效率性；合作伙伴关系要求风险共担、利益共享。
 
    　（一）PPP模式的内涵与外延
 
    　狭义的PPP模式是从内涵的角度进行定义，认为是政府通过经济而非行政的行为，依其在项目公司所持股份的比例来实现对项目的管理和控制，并与私人部门在投资合作中风险共担、利益共享，它包含BOT、TOT、BOO等多种具体运作模式^[3]。国内与国外关于PPP模式定义都强调公共部门与私人部门合作提供公共供给，满足公共需求。但在内涵上又各有不同，在国内，根据国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》可以看出PPP模式更多地强调提高供给效率，通过股份合作、授予特许经营权和购买服务等方式，与社会资本建立的同甘共苦的关系^[4]。在海外，联合国培训研究院强调通过资本所有属性不同的主体进行合作，解决某个地区的棘手的问题，例如建设大型公共项目^[2]。欧盟委员会强调PPP的目的是转变由单一的公共部门提供公共项目或服务的模式。加拿大PPP国家委员会强调，PPP是建立在各自经验的基础上，进行适宜的资源组合、利益共享和风险共担来提供公共供给^[3]。美国PPP国家委员会指出，PPP是充分利用私人资源对公共供给提供一系列的服务，包括投资、建设、运营和维护^[5]。
 
　　外延PPP模式是从广义的角度进行定义。PPP直译为“公私合伙制”，是公共部门与私人部门为公共供给而建立的伙伴关系。PPP是近十年的通称，之前的术语是Concession、BOT、ROT等^[6]。对此有的学者从资源配置的角度解释，认为经济学中的资源分配存在一个最佳的配置——帕累托最优，该配置仅强调效率的最大化并未兼顾公平。而PPP模式为公共物品或服务的供给提供一种公平与效率兼顾的模式。通过价格引导资源的流动、优化产出，提高社会的福利水平，形成共赢的机制。有的学者从法律关系角度解析，认为是公共部门与私人部门通过协商并依法拟定合同，共同履行合同的关系，将双方一切行为约束在合同框架下，把权利与义务分配公平，保障双方的权益，保障公共需求的供给，确保纳税人的利益。有的学者从风险共担、利益共享的角度解析，认为是将公共供给的潜在风险进行合理分配。有两种含义：其一，由政府与私人部门各承担约定的风险，使不确定性降到最低；其二，风险过大，一方难以承担，如用PPP模式，双方共担风险，能保障项目建设的完成。风险共担时，利益应共享，但利益伴随着风险，是风险的补偿，承担风险大的一方，应获得更高的收益，形成共赢的局面。有的学者从内部控制与风险管理的角度解析，认为两者的区别在于风险的不确定性，包含固有风险和剩余风险，一方面表现为收益不确定性；另一方面表现为成本或代价的不确定性^[7]。内部控制是在一定的条件下，通过单位内部实行相互制约和调节的活动，例如：组织、计划、程序和方法等，来提高经营效率、高效地使用各种资源，达到既定的管理目标^[8]。两者的联系在于：内部控制是通过系列的控制措施来降低、规避、转嫁潜在风险的管理活动。两者的构成要件以及目标要求颇为相似，均注重于公司运营的重要环节，如发展战略、市场运营、财务监管、法律规范以及经营策略和管理等，内容上相互交叉、相互融合。有的学者则从满足公共需要的角度解析，认为公共需求是满足社会公共利益的需要。不管公共供给形式如何变化，其本质都是为了满足公众需要。它分为三类：刚性公共需要，基本上或全部由国家解决，如行政、国防、环境保护；弹性公共需要，如职业教育、医院、交通，此类可用PPP模式进行供给；随机公共需要，依宏观经济需要，对某些产业进行投资。它在某阶段是财政投资重点，某阶段则完全由市场调节。还有的学者则从社会管理的角度解析，认为公共供给使用PPP模式是社会管理机制的进步。综上所述，本文认为：PPP的内涵是在合法前提下，政府与私人部门为满足社会公共需要，引入市场机制，通过项目内部控制对公共产品或服务进行资源配置，以合同的形式按投资比例确认双方利益与风险的社会管理机制。
 
    　（二）探究PPP模式的“三性”
 
　　应用PPP模式的重要性表现在四个方面，一是优化资源配置。价格是资源配置的风向标，PPP模式利用公共物品的价格使资源高效地配置。该模式将公共供给从单一的公共部门转变成政府与私人合作共同供给的模式。公共部门可以有更多的资源投入到其他领域，私人部门可以从竞争激烈的私人供给抽出资源进行公共供给，并获得相应的收入。二是减轻政府财政支出压力。公共需求的供给，存在投资大、周期长等问题，如政府的资金短缺，而发行地方债券，会增加政府的债务风险。PPP模式引入社会资本，新增融资模式，极大地弥补政府资金不足的矛盾，减缓政府财政支出压力。三是控制项目建设运营的成本。私人部门在经济学中符合经济人假设这一前提，追求利润最大化是其原动力，因成本的高低直接关系到盈利水平。该模式充分利用这一特性来激励社会资本通过提高科技水平、降低成本，获得利润的增长。四是提高公共产品或服务的质量。在PPP模式下，政府的职责发生转变，以监督结果为主，确保公共物品或服务供给的质量，和公共供需的连续性及价格的合理性，满足公共需求。
 
　　应用PPP模式的必要性表现在三方面，一是公共需求的必要。随着社会文明的进步，公众对公共物品和服务的需求在数量和质量上也在提高。公共需求呈现出多样化的趋势，部分需求的特性超过一般公共物品的范畴，因此，从需求方面来看，急需引入私人部门来满足公共需求的多样性。二是公共供给的必要。由于公众需求的增长比政府财政的增长还要快，此趋势会造成政府的资金缺口，形成供给与需求不匹配。此时，政府需要资金去满足民众的需要。因此，公共供给采用PPP模式能合理的缓解此矛盾。三是PPP模式具有自身的优势。既能满足公众的需求，也能化解政府资金缺口，且私人部门还能增加利润，三者形成共赢的局面。
 
　　由图1可知，横轴表示公共物品与服务的数量，纵轴表示公共物品与服务的价格。S表示公共供给，D表示公共需求；I表示政府可供给公共物品与服务的最大值（假设政府的财政收入短期不变）。D与S的交点A表示市场机制下，供求相同时，供求平衡；I与S的交点B、I与D的交点C，表示公共物品与服务的供求差。三角形ABE表示资金的缺口，因此，通过引入社会资本对此缺口进行投资，并产生合理的社会和经济效益。
   
    　PPP模式在国内能否成功应用的关键是分析国际发展层面、国内发展层面、私人资本层面应用该模式的可行性。首先是国际发展层面。该模式在国际上早已有着成熟的运行案例。PPP模式已经成为了公共供给的主流，该模式在全球的运用也是必然的趋势。因此，我国也应适应发展趋势。其次是国内发展层面。纵观国内，在尚未正式提出PPP模式的概念前，利用该模式的公共供给已经出现，某些项目实施也很成功。在该模式正式提出后，国家相关部委颁布了很多指导性文件，地方政府也上马了一批使用该模式的项目。并得到了政府的重视和鼓励。再次是私人资本层面。私人资本早已想进入公共供给，一直没有相关的政策给予支持。如今，有了政策的支持，私人资本可以“名正言顺”的进入公共供给领域。作为该模式的重要投资方和实施方，私人资本不仅增加了收益的渠道，还可以得到长期较为稳定的收入。因此，通过三层面的分析，使用该模式进行公共供给是可行的。
 
    　二、PPP模式规范化运行存在的问题与原因分析
 
    　（一）PPP模式存在的问题
 
    　当前PPP模式规范化运行中存在如下问题：一是风险分担与利益分配不合理。PPP的风险具有复杂性、阶段性等特征，除自然风险外，让双方承担没有法律规定的风险，都会使项目失败。最优的风险分担原则是由对风险预防和控制有经验和能力的一方来承担^[9]。因此，宏观风险，如政治、法律等，由公共部门承担；而具体微观风险，如建设、技术、运营等，由私人部门承担。然而，某些地方政府为吸引社会资本，存在对项目做无原则的保证，导致风险增加。定价机制是利益分配环节的核心，合理的定价机制既要对私人部门产生激励，使其合理降低成本、提高工作效率从而获得约定的盈利，同时又要限制其获取暴利。而目前基础设施中PPP定价机制不规范，需依法律形式确认并加以完善；二是市场理念不足。PPP模式的本质是政府在公共供给领域引入市场机制，让看不见的手发挥决定性作用。政府要具备市场理念。政府与私人部门应依法签订合同，明确双方的权利与义务。全面的履行合同，确保项目的成功。目前双方在合作中，政府既是合作方，又是裁决方。在有稳定盈利的PPP项目中，政府不是依法依合同条款参与管理，而是利用从规划、设计、建设再到经营、管理等各环节的行政权力对项目运营进行干预，使得私人部门风险增加；三是PPP项目审批程序繁琐，监督机制不健全。目前行政改革虽使审批流程简化，但PPP项目涉及财政、规划、土地等多部门，项目审批的流程仍较繁杂。在提高政府效率并控制风险的前提下，应简化对其的审批等流程。因PPP项目是同社会公众密切相关的公共需求，须让公众参与项目的监督全过程中，政府应公布PPP项目招投标、投资建设等信息的披露机制，以保障公共产品和服务保值保量的供给。与私人部门相比，政府固有行政权力处于绝对优势地位，如无法律的有效约束，政府监管的失控会使私人部门的利益受损。在项目的立项、招标、设计、建设、运营、风险分担、定价等较易发生争议的方面，虽有相关的行政规范性文件，但其涉及内容针对BOT模式多而PPP模式少，且规范性文件多为部委规章和地方条例，其权威性和稳定性不足，操作性低，对很多具体问题也没规定，更无完善的监督机制，限制了该模式在我国的良性快速发展。
 
    　（二）PPP模式存在问题的原因分析
 
    　对当下PPP模式存在的问题进行分析，其成因包括：一是项目合同不完善。PPP模式中，政府和私人在风险分担和利益分配方面在项目合同中缺少详细、系统的规定。进而，在实际操作中，风险分担和利益分配方面难免会出现混乱的局面。政府有时为了引资，会许诺承担较多的风险; 涉及到利益时，双方在分配上也存在较大的分歧，私人部门的利益得不到保障；二是政府与私人部门的地位不对等。PPP的本质就是引入市场机制，通过看不见的手，引导稀缺资源达到最优配置。双方的市场地位平等，才符合市场规律。但政府在合作中，依靠行政权力，演变为合作双方的裁判者。某些项目，由于对市场的误判，使用率低，无法收回成本，更无收益，直接损害了私人部门的利益；三是政府决策程序不规范。政府因决策程序不科学等因素（尤其在不发达的地区），使PPP项目的决策审批复杂且周期长、成本高。难以根据客观环境的变化对项目做出及时调整。PPP项目中，政府与私人部门通过签订条件优惠的合同招商社会资本^[10]。当项目建成，政府往往不能按约履行合同，优惠的条件难以兑现，使私人部门的利益受损，难以提高的政府信用；四是缺乏专项法律的约束。私人部门的利益无法得到充分完善的保障。
 
    　三、规范化运行的实施建议
 
　　前述中，PPP模式在我国无专项法律加以规制，实践中要依据其他相关法律，如《合同法》、《民法通则》、《物权法》等拟定项目合同，将合作双方的风险依法最小化，确保政府和私人部门的共同利益。
 
    　（一）项目合同风险的承担
 
    　若风险表现为收益或代价的不确定性，则说明风险产生的结果是损失、获利或是无损失也无获利，属于范围较广的风险；当风险和获利无关时，即没有获利的可能性，表明风险为亏损或失去的不确定性，属于传统意义上的风险^[11]。PPP合作中，风险贯穿整个项目的过程。其类型分为：宏观风险、中观风险、微观风险。宏观风险是独立于项目之外，是环境风险，又称系统性风险，属于不可控风险，超出私人部门的控制范围。具体包含：政治和政策风险、系统性风险、法律法规风险、公共风险、不可抗力。依据风险承担的主体划分，分为政府承担、政府和私人部门共同承担、私人承担^[9]。应该或主要由政府承担的风险：政治和政策风险；应该共同承担的风险：法律风险中的立法变化、社会风险中的民众对项目反对程度、不可抗力的自然风险；应该或主要由私人部门承担的风险：宏观经济风险、法律风险中的税务规则的变更及行业法规变革等风险。中观风险是项目系统界限内的风险事件及后果带来的风险。包括项目需求、选址，项目设计、建设和技术等。其主要由私人部门承担。微观风险指由于政府与私人部门因责任差异而产生矛盾的风险，主要原因是政府负有社会责任，而私人部门负有利益责任。该风险一般由政府和私人部门共同承担。
 
    　（二）项目合同的付费机制
 
    　付费机制是PPP项目合同的核心条款，它涉及到项目的风险承担和收益分配。付费机制主要有三类：消费直接付给项目公司，购买公共产品或服务。项目公司依此回收建设和运营成本，并取得合理收益；政府支付给项目公司，购买公共产品或服务（它又分三类：可用性付费，政府依项目公司提供的设施或服务，按合同的标准付费。它与项目的产品质量与服务有关；使用量付费，政府按照项目公司提供设施或服务的实际使用量付费；绩效付费，政府根据项目公司提供的公共产品的质量或服务的标准付费，常与可用性付费或使用量付费结合使用）；可行性缺口补助，消费者付费不能让项目公司获得收益，甚至无法收回项目的建设和运营成本时，政府可提供一定范围的补助，弥补资金缺口^[9]。国内可行性缺口补助的形式有：税收优惠、土地划拨、投资入股、优惠贷款等。
 
    　使用者付费机制应注意的问题有：唯一性条款，项目公司在项目合同中附加唯一性条款，要求政府在限期内不许新建竞争性项目，它的收益与项目的使用量有关，确保项目获得预期回报；超额利润的限制，因项目使用量的激增或收费价格的上涨，项目公司获得超额利润。政府应在合同中约定投资回报上限，超过上限的部分归政府所有或按合同约定的条件分配。
 
    　政府付费机制应注意的问题有：确定设施或服务市场可行性，设置最高使用量和最低使用量，设置客观绩效评价标准及监控机制，依相关经济系数或数据建立政府付费的调价机制。
 
　　可行性缺口补助的国际经验包括：公共贷款，法律允许政府在一定范围内给项目公司提供优惠贷款；股权投资，政府以股权形式给项目公司出资，它可帮助项目公司形成合理的股权比例和债务比例；补贴，当项目公司的收入低于最低资本回报率时，采取补贴或税率补贴，补贴方式按项目公司的收入计算补贴；补贴替代，是直接补贴的替代，项目公司可用高盈利项目收入贴补低盈利项目。
 
    　（三）政府对项目的监督权和介入权
 
    　建设阶段的监督权：在BOT及其衍生模式下，项目建设是该类PPP模式的必要条款。在该期，政府把在预算范围内按时完工的全部责任交给特许经营者。因此，政府应按照合同的约定审查和批准项目计划，监督项目进度、施工费用等；并对项目的设计和建设标准进行监督，包括设计标准、施工标准、验收标准、安全标准、环境保护标准等，预防潜在的纠纷。
 
　    运营阶段的监督权：运营标志是政府开始向公众提供公共产品或服务。因此，项目合同应该确定开始运营的条件标志。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中第29条和第35条对此有详细的规定^[12]。政府在此阶段的监督权包括：现场检查；定期获得运营报告、财务报告、维护计划等；对项目的运营方案提出意见；委托第三方对项目中期评估和后期评价。介入权是一个极端的措施，正常情况下，政府不得采用^[9]。其特征有：临时性、紧急性、严重性、紧急情况消除后项目合同仍旧生效、公共产品或服务具有需求的连续性与持续性。我国对政府的介入权的规定有：财政部颁布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第27条、第24条第三款；发改委颁布的《基础设施和公共事业特许经营管理办法》第410条。对政府和债权人介入都有较详细的规定，对项目合同的拟定有规范性的指导。
 
　　此外，规范化运行PPP模式还应包括的实施建议：一是要树立市场理念。政府与私人部门合作时，应转化角色，严格按照市场经济去经营项目，做到双方地位平等。在平等互利的基础上，对市场做出客观的评价，提高资源利用率，保障项目的盈利；二是要简化政府决策程序。政府应成立“PPP模式项目部”，建立专家组，对PPP项目系统全面地审批。可以极大地简化对项目的决策程序，节约私人部门的时间，缩短项目的周期。同时，政府部门应利用好互联网对项目进行监测和管理，在节约成本的同时，也提高政府的效率；三是要完善专项法律法规。尽快对PPP模式修订专项的法律，该法律应总结PPP模式在实施中遇到的具体问题，对该模式的每一个层面的每一个方面做到详细的规定。从法律层面防范私人、政府、公众三者的矛盾。
 
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    　[12]中华人民共和国财政部. 政府和社会资本合作模式操作指南（试行）[Z]. 2014.11.
  Key words: Public－Private－Partnership; legal guard; infrastructure
 
    　（责任编辑：张爱英）