低碳城市建设的误区及优化政策时间： 2016-08-30信息来源：朱佩枫 王群伟 张浩 张慧明　作者：hjr_admin　责编：

　　【摘要】传统的城市发展模式正面临经济增长乏力和生态危机的巨大压力，亟待创新。低碳城市建设是城市发展的一种新的范式，已受到政府与学术界的高度关注，并在实践中取得显著成效。尽管如此，低碳城市建设尚存在概念不统一、碳核算精度欠佳、评价指标体系过于静态、城市低碳建设模式趋同、新能源产业财政支持重点偏颇、居民低碳意识到行为转化难以及政府间协调机制缺乏等诸多问题。在梳理上述问题的基础上，提出未来我国低碳城市建设的优化政策。
　　【关键词】低碳城市；建设误区；优化政策
　　【中图分类号】C93  【文献标识码】A
        【文章编号】1006—3862(2015)08—00C1—04
  【Key words】 the Low-carbon City; Obstacle; Optimal Policy　　
　　 
    　0. 引言
 
　　传统的城市发展模式不仅面临产业结构调整和升级的挑战，而且由此引发的生态危机还导致国民对健康的集体焦虑，城市发展模式亟待创新。低 碳城市建设不仅可以改善能源消费结构，减少CO₂等有害气体排放，还可培育新的经济增长点，创造就业机会，是城市发展的新范式。2003年英国能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》首次提出了低碳经济的概念，此后低碳城市一直是城市建设的重要方向，学术界也对此展开深入的研究，并为实践提供重要的理论支持。相关的研究集中在影响碳排放的因素^[1-4]、低碳社区^[5-6]、居民低碳消费行为等领域^[7]。
 
    　当前，我国低碳城市建设面临的形势十分严峻。统计数据显示，2013年末我国城市化率已达到53.73%^[8]；而依据发达国家的经验，城市化率在40%—70%时，能源需求会有较快增长^[9]。为应对气候变化和经济稳定发展的双重挑战，围绕低碳城市建设，从中央政府到地方开展了诸如试点城市、低碳规划、考核指标等措施。在我国低碳城市建设的过程中，由于走入了一些误区致使低碳城市建设的发展步伐放缓。为更好地指导实践，有必要对其中的一些重要关键问题进行梳理，并提出一些改进建议，为“十三五”时期低碳城市建设的政策设计提供决策参考。
 
    　1. 低碳城市建设中存在的主要问题
 
　    总体来看，低碳城市建设的实践已经引起了我国学术界与政府部门的高度重视，取得了许多有价值的成果。但同时应该看到，还存在一些需要继续思考的问题。
 
    　1.1 低碳城市概念繁杂、缺乏统一认识
 
    　学术界尚未就低碳城市的定义达成一致，对低碳城市的内涵和外延界定还比较模糊。学者们主要从城市能源消费结构、城市碳排放、城市社会经济活动等角度进行探讨，从动态来看可分为末端、过程和源头视角[10]。现有研究主要涵盖三个方面：一是低碳城市建设与经济增长并不矛盾，是要实现减物质化的经济增长；二是低碳城市建设是一个长期的复杂巨系统问题，涉及生产、消费、交通、建筑、碳汇和政府等多个领域；三是低碳城市建设是一个多目标问题，要实现生态环 境不断改善，能源供给稳定和经济持续增长。基本概念是科学研究和实践的基石，如没有被学术界普遍认可的定义，研究者和决策者将难以把握低碳城市的内涵和外延，不利于指导实践。
 
    　1.2 碳核算体系不够健全、数据可靠性存疑
 
    　碳核算是制定低碳城市建设方案的重要依据。目前多采用从生产角度出发的能源消费量与排放系数相乘的方法，由于该方法将所有能源消费都视为相同技术下的燃烧排放，且忽略间接排放，易出现计算误差^[11-12]。从消费视角出发的基于边界准则的混合方法可有效减少上述问题，还能体现人类消费选择对气候变化的影响，引导市民参与减排，鼓励商品消费地和生产地之间的减排技术外溢^[13]。该法的应用前提是既要有详尽的时效性强的投入产出表，又要清晰界定城市的系统边界^[14]。然而，我国能源统计工作相对滞后，数据收集面窄量小，投入产出表的编制周期为5年，且并非所有城市都编制，行业层面的分类还比较宽泛，尚无部门级别的投入产出表。此外，城市地理范围内消费的商品经常由其他城市提供，引发的碳排放也发生在异地，因此城市碳排放系统边界与城市地理边界常常不一致^[15]，为保证碳核算的精确性，必须明晰城市的系统边界，同时需要城市间实现相关信息共享，但系统边界的研究进展还相当缓慢，城市间的数据共享也因能力有限和动力缺失等原因尚未实现。
 
    　1.3 评价指标体系缺乏演化和分类视角、结论科学性受限
 
    　评价建设成果是低碳城市的重要内容，目前研究文献侧重于采用指标体系对同期若干城市进行建设水平比较^[16]，或是评价单一城市的建设成果^[17]。由于各城市的资源条件和定位不同，城市类型多样，如服务型城市、重化工业城市、矿业城市以及处在转型阶段的城市等，不加区分会导致评价结果的可靠性受到质疑，如服务型城市比矿业城市的评分高，不能真正说明矿业城市低碳建设成就小。此外，低碳发展分为三个阶段^[18]，采用同一指标体系评价处在不同发展阶段的城市欠妥，对城市低碳建设进行评价应具有演化视角，但目前相关研究还相当匮乏。2010年以来我国已进行了两批低碳城市试点工作，如何从演化的视角分类评价我国低碳城市建设对经验教训总结以及后续的政策设计意义重大。
 
    　1.4 因地制宜理念贯彻不足、建设模式趋同倾向明显
 
    　很多城市将低碳城市建设简单地等同于发展新能源产业，立足新能源的产业主导型低碳城市建设模式被普遍采纳。新能源产业具有较高的技术门槛，但很多城市不顾自身条件，盲目上马新能源项目，技术相对比较成熟的太阳能光伏产业和风电产业遍地开花，极易形成产业同构。传统产业升级是工业低碳化的重要组成部分，通过技术创新可实现持续增长^[19]，但各地普遍忽视传统产业升级的减排作用，而传统产业的就业吸纳能力对维护社会稳定还是非常重要的。此外，在低碳交通领域，投资于建设和运行维修均耗资巨大的地铁热潮方兴未艾，而结合各自城市特点和财力来构建城市公共交通系统的理念被忽略。在低碳建筑领域，存在绿色建筑就是高科技高投资建筑的认识误区，地方传统环保建材被普遍弃用，城市建筑设计风格趋同性明显，融合地域和自然的建筑理念贯彻不足。
 
    　1.5 新能源建设重规模轻研发、市场环境建设严重不足
 
    　新能源代替传统的高碳能源可有效降低碳排放，发展新能源产业已成为低碳城市的建设重点，但大多数城市都存在支持重点有偏的问题。大多数城市选择通过降低行业进入门槛，廉价提供土地等生产要素来快速壮大行业规模。研发投入不足导致我国各地发展新能源产业所需的核心技术和高端人才非常匮乏，生产成本居高不下，新能源产品生产过程还存在高碳化现象。市场环境建设也不容乐观，新能源发电长期面临吸纳难的问题，2012年底国家电网才对光伏发电开放接入，由于电力外送通道容量有限，甘肃等风电大省还普遍存在“弃风”现象。重点发展的新能源汽车的价格偏高，但只有购买本地车企的产品才能获得补贴，且充电站等设施配套建设滞后，出于经济性和便利性考虑国内消费者购买意愿不足，新能源汽车销量以及所占汽车销售总量的比重，远远落后于国家规划。
 
    　1.6“意识—行为”转化困难、居民低碳行动仍有差距
 
    　居民是低碳城市建设的重要力量，不仅可以通过自身的行为减少生活碳排放，还可以通过低碳意识的觉醒和低碳消费偏好的逐渐形成来倒逼生产企业进行低碳生产，或者通过购买碳汇等方式体现社会责任提升企业形象。然而已有文献将生产领域视为研究重点，消费领域被忽视，尤其是低碳消费态度到低碳行为的转化研究。长期以来，我国国民虽然对环境污染感知较深，但存在环境污染是由制造业企业非法排放造成，与普通市民无关的认识误区。值得注意的是，城市居民作为社会人，其行为必然嵌入社会体系与社会结构当中^[20—21]。现有研究表明，生态规范与伦理对居民行为具有约束作用，一旦被摧毁，会使居民从保护者变为污染者[20]。居民对新能源产品的使用可改善能源结构，减少碳排放，但其市场化是一个长期且复杂的过程，消费者的购买对新能源产业的发展至关重要，但相关研究较少，在实践中被忽略。
 
    　1.7 减碳治理以单边为主、城市间协同机制尚未确立
 
    　由于大气具有流动性和扩散性的特点，污染可以长距离传输，一个城市的污染物排放会受到邻近城市的影响^[22]。减碳治理需要协调周边地区共同完成，但在实践中，受制于行政管辖权等原因，各地的环境治理多围绕本地进行。区域合作主要在经济领域展开，如京津冀一体化等，区域间的环境协同治理正在大力推进，但长效协调机制尚未建立。“十一五”以来，东南沿海地区的环境负荷日益沉重，环境污染事故频发，为此许多发达城市提高了排放标准，对一些高碳企业采取了关停整治等措施，其中部分高碳企业、项目及设施外迁至环境执法相对比较薄弱的欠发达地区。工业对环境的污染具有隐蔽性和长期性等特征，加之城市间污染企业相关信息尚未实现共享，由于信息不明，一些监管水平和力度相对较弱的欠发达城市承接了污染企业转移。
 
    　2. 优化我国低碳城市建设的政策
 
　    为妥善解决好低碳城市建设这个非常有意义的命题，必须在理论上早日寻求突破和整合，在实践中不断探索总结创新。
 
    　2.1 明晰低碳城市的内涵和外延
 
    　在学术界内开展广泛、深入的讨论，集思广益，尽快形成一个科学合理的得到大家广泛认同的概念，以利于指导实践。考虑到低碳城市建设的长期性、目标的动态性、碳核算的全过程性，以及二氧化碳治理的复杂性等特点，建议从过程的角度进行定义，明确低碳城市的内涵和外延，并合理吸收国内外现有的研究成果来进行科学界定，使研究者能够准确把握研究范围，推进低碳城市建设的研究进程。为了及早取得突破，可考虑整合多个高校和科研院所的优势资源，鼓励联合申报有关低碳城市的国家及地方的重点研究课题。为了及早取得突破，一方面，在各级科技计划中，围绕现实需求，科学设置选题，对低碳城市的相关理论问题研究予以重点或者优先资助，另一方面，鼓励具有该领域研究优势的多个高校和科研院所整合资源，联合申报有关低碳城市的国家及地方的重点研究课题。
 
　    2.2 完善碳统计提高碳核算精度
 
    　为保证碳核算的精度，需要继续推动混合方法的研究，尤其是有关城市系统边界的研究，以便更好地描绘城市温室气体排放全貌，明晰碳排放的各责任主体。完善的能源统计制度是碳核算的基石，需要在现有的城市层面能源统计工作的基础上，从能源活动、工业生产过程、农业、土地利用变化、林业和废弃物处理等领域入手，科学设计碳统计项目，形成标准化和常态化的碳排放基础数据采集制度，定期公布。加强城市层面投入产出表的编制工作，不仅要细化投入产出表的行业分类，便于能源统计的分解和组合，还要大幅缩减投入产出表的编制周期，提高研究结论的精确性和时效性。探索城市政府之间碳排放数据的共享机制，以保证各城市可以获得必要的涉及跨区域的碳排放数据，以便明确自身的碳排放责任，并进行相应的比较。
 
    　2.3 考虑演化分类提升评价信度
 
    　为更好地指导低碳城市建设工作，在评价指标体系设计中，要考虑分类和演化，避免不加区别地进行城市间或者同一城市不同时期低碳建设效果比较。为保障评价效果，在评价低碳城市建设效果时，应考虑城市的功能定位和资源条件，指标体系设计中既考虑一般又涵盖特殊，尽早提出比较权威的国家城市层面的评价标准体系，对城市分类评价。在评价中考虑到低碳城市建设的阶段性，重视对低碳城市演化机制和条件的研究和考察，客观评价低碳城市建设效果。不能完全依赖定量评价指标体系，要辅以定性研究，贯彻定性研究和定量研究相结合的原则，提高评价精度，以更好地进行科学评判和政策设计。
 
    　2.4 因地制宜选择低碳建设路径
 
    　根据城市碳统计基础数据，明晰本地低碳城市建设的优势与劣势，注意各地的差异性，避免新一轮产业同构。在秉承科学原理的基础上，因地制宜，设计具有前瞻性的低碳城市建设路径，抓住目前正在制定“十三五”计划的宝贵时机，积极进行战略性调整。在强调发展新能源产业的同时，也不能忽视对传统产业的节能减排，要积极推进传统产业的技术改造，加快传统产业的升级。在人均收入较高的经济发达城市，可加快增加可再生、核电、天然气、煤制油、煤制气等清洁化石能源的使用比例。在低碳交通领域，倡导城市结合各自特点（如地质结构等）和财政情况，建设适宜的城市公共交通运行系统。在低碳建筑领域，从建筑全生命周期角度考虑绿色建筑的价值，鼓励各地融合地域和自然条件，因地制宜的选择建筑风格和使用地方环保材料。
 
    　2.5 重点扶持技术研发产品推广
 
    　发挥政策的导向作用，将扶持重点转向研发和销售环节。为技术创新创造良好的市场环境，围绕发展低碳核心技术，调整充实各级科技计划来推动核心技术重大突破。发挥城市内各级低碳技术中心和工程技术研究中心的高端人才和设施富集优势，引导其积极参与低碳技术研发、储备与转让，积极招揽低碳核心技术人才和专门人才。加快发展生产性服务业，建立以生产性服务企业为主体、产学研相结合的低碳技术创新与成果转化体系，由目前需求拉动的“跟随式”创新，逐步向需求拉动与技术推动的“双驱动引领式”创新转变。反对地方保护主义，在一定时间段内为新能源产品的终端消费者提供补贴，确保投资者的投资回报。围绕新能源产品进行基础设施建设，降低消费者的使用风险和成本，进而促进能源结构的改善。
 
    　2.6 重建生态规范形成低碳习惯
 
    　加强对居民低碳态度到行为的转变研究，考虑到城市居民的环境行为具有鲜明的社会性，在研究中增加社会学等多学科参与，对其背后根源与生成机制进行深入的社会学探索^[21]，为在当今社会经济环境中重构社会生态伦理规范提供理论依据。探索影响消费者购买和使用新能源产品的因素和机制，带动厂商针对消费者需求进行研发和推广，以及为政府政策制定提供决策依据。利用环境舆论广泛关注的时机，普及低碳知识倡导低碳消费，在各级学校和市民教育中纳入低碳教育内容，提高企业、家庭和学生的能源、气候和环境知识水平，促成生态伦理意识的觉醒。在城市居民中，重新构建形成符合低碳城市建设目标的生态规范与伦理，依此促成居民低碳消费行为习惯的形成，并从消费者的角度倒逼企业进行清洁生产，致力于生产节能产品。
 
    　2.7 建立跨城市的环境协调机制
 
    　突破减碳治理的城市行政区域边界，建立跨城市的区域环境治理的长期协作机制，联防联控防治大气污染。可考虑以2014年正式设立的京津冀“大气污染综合治理协调处”为试点，积极探索总结经验，供各城市参考。为了保证执行力，可考虑采用立法的形式规范合作区域范围内各城市的环境公务协作关系，使之固定化、规范化和系统化^[23]。强化城市间污染企业相关信息的共享，减少欠发达城市获取高能耗、高污染、高排放的企业或项目转移的信息成本，减少不同地区之间的“碳泄露”现象。在条件成熟时，中央政府可采用混合法进行碳责任划分和任务分解，促成商品消费地和生产地之间的低碳技术溢出。广泛开展新能源技术的国内合作，破除地方保护主义，加强新能源产品在本地区的应用与推广。能源稀缺城市应积极主动协调能源富集城市以及国家电网，解决跨区线路核准和建设相对滞后问题，以稳定能源富集区域风电和太阳能发电企业的投资信心，减少弃风弃光现象，保证清洁能源使用比例增长，减少碳排放。
 
    　【基金项目】
    　国家自然科学基金（71203100）；国家社科基金（11BJL038）；教育部博士点基金（20123218110028）； 江苏省高校哲学社会科学重点研究基地重大项目（2010JDXM012）；江苏省软科学项目（BR2014075）；江苏省高校哲学社会科学项目（2011SJB630047）；江苏省高校“青蓝工程”优秀青年骨干教师培养对象基金（苏教字（2014）23号）
 
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    　【作者简介】
    　朱佩枫（1975—），女，河北昌黎人，南京中医药大学经贸管理学院讲师，博士，研究方向为能源经济学。