关于农村宅基地管理制度改革问题的思考时间： 2016-09-02信息来源：李艳晶 方媛 张晟南　作者：hjr_admin　责编：

　　宅基地制度是我国农村经济社会中带有强烈保障和福利性质的制度，主要是为了解决农民最基本的“住房”问题。然而，随着城镇化加快，城乡之间的人员流动日益频繁，我国现有宅基地制度存在的矛盾和问题日益突出。
 
　　一、我国农村宅基地存在的问题及原因
 
　　宅基地的福利性分配和无偿使用，导致出现农村人口减少和村庄用地扩大并存的悖论。根据经济发展的一般规律，当城市化加速发展的时候，因大量农村人口向城市转移，农村居民用地总量会随之相应减少，促使土地得到节约使用和集约配置。但是，目前我国却出现了一种相反情况，我国城镇化率在增长，人均宅基地却在上升。由于现行宅基地制度实行福利分配和无偿使用，这种本质上属于按需分配的集体公共产品，很难有效制约农民家庭要求无偿扩大宅基地占用的强烈冲动。使得宅基地面积超标和“一户多宅”的情况普遍存在。具体问题表现如下：
 
　　1. 不能充分流转和正常市场交易，造成宅基地大量闲置。当前，农村“空心户”和“空心村”已经成为比较普通的现象。一些省市和县级单位的调研材料显示，宅基地空置情况大致估算在10%—15%左右。即使按照10%估算，全国2亿亩农村宅基地中也有近2000万亩处于闲置状态。
 
　　2. 现有的宅基地制度所不允许的“非法流转”和“非法交易活动”大量存在。这些已经引发越来越多的社会矛盾和法律纠纷，成为影响社会安定的一个重要因素。
 
　　3. 随着城市的扩大化，农村人口不断向城市涌入，宅基地出现大量闲置，农村“空心村”已成为较普遍的现象，宅基地利用效率低下。另一方面，乱建乱占现象严重，人均占有宅基地呈扩大趋势。农村宅基地改革势在必行。
 
    　二、建议与对策
 
    　鉴于以上问题的存在，宅基地管理制度改革和创新已经势在必行。笔者认为应从以下几个方面对宅基地制度进行创新和探索。
 
    　1. 按照《物权法》的规定，在明确宅基地使用权用益物权性质的基础上进行创新。对农村宅基地的地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作，进一步明确权能，强化宅基地权利证书在土地征收、土地整治、集体建设用地流转等工作中的应用，以此充分体现和保障宅基地合法权益；加强规划实施管理，按照统筹城乡建设用地的总要求和控制限量、合理布局、节约集约用地、保护耕地的总原则，从农民建房需求及城镇化、新农村建设、建设用地整理等方面长远考虑建设用地发展空间，实事求是地留足农村建设发展用地。
 
　　2. 围绕宅基地的取得、占有、使用、流转和退出等对宅基地制度具体环节进行合理设计。
 
　　（1）在取得环节，宅基地可以改过去长期无偿申请取得为逐步实行有偿取得，建议宅基地取得采取招标、拍卖、挂牌方式取得。允许有条件的地区实行有偿、有限期的使用宅基地的制度。鉴于广大农村的实际情况，目前来看，相当长一段时间内我国都不可能取消宅基地分配这一福利制度。特别是对边远和贫困落后地区更要特别加以保护和加强管理，使广大农民得以安居乐业。
 
    　（2）在占有使用环节，应当明确宅基地的长期使用年限，可参照国有居住用地70年使用权规定，按照节约集约用地原则重新制定新的宅基地用地标准。未来应将宅基地收回制度与农村土地整治、村庄整治等结合起来一并实施，然后重新分配宅基地、实行“一户一宅”，从根本上解决“空心村”的问题。
 
    　（3）在流转环节，应当扩大宅基地使用权转让的受让对象范围，允许宅基地入市流转。无论从土地资源的高效利用，还是农民利益的保护方面，允许宅基地使用权流转都是双赢的选择。相反，如果一方面禁止农民自己处置宅基地使用权，农民自身无法得到收益，另一方面又随心所欲地侵占和拆迁，驱民上楼，这样的城镇化，无疑是对农民利益的剥夺和侵犯，势必引起农民的抱怨和冲突。个别省已经允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益，解除农村劳动力进城落户的后顾之忧。根据实际，宅基地流转需要各级政府在调查研究基础上提出可行的分配方法。但有一条要肯定的，流转合法的宅基地，收益大头应归户主，集体经济组织得小头。相反，流转的宅基地属于一户多宅的，收益大头应归集体经济组织，小头归户主。
 
    　（4）在退出环节，应妥善解决好村庄土地整治、农村人口转移城市等情况下，其原有宅基地如何收回处置并予以补偿，新建安置房用地如何置换等问题。要建立科学的宅基地补偿标准，可借鉴城市房屋征收的实践经验，完善宅基地补偿标准和工作规范。尊重农民意愿和生活习惯，建立完善农村宅基地使用权退出激励机制，鼓励农民腾退多余宅基地，以及相配套的退出宅基地农民的社会保障和就业机制，探索建立规范的农村房屋抵押融资制度、农村宅基地及房屋补偿机制。就宅基地退出问题，要做好农民宅基地规划预留，尽可能地满足被拆迁农民的建房用地需求，在实施过程中，采取先建房后拆迁的办法，妥善处理好各种矛盾纠纷。
 
    　3. 加强规划计划、控制引导，合理确定村庄宅基地用地布局规模。要尊重农民意愿和生活习惯，合理选择、科学规划新建房位置。土地整治和新农村建设新增耕地指标，首先用于农民宅基地规划预留，尽可能地满足拆迁农民的建房用地需求，剩余部分才能用于折抵城市建设用地计划指标。
 
　　4. 改革宅基地分配制度。废除宅基地终身制，变无偿、无限期、无流动使用，为按人定量分配宅基地，超面积部分有偿使用，随人口增减逐年调整无偿使用宅基地面积和超面积有偿使用面积。村集体经济组织收取的有偿使用费必须公开透明，专款用于新农村建设、村庄改造、特困户住房建设和收回闲置宅基地的补偿费用。同时，建立激励约束机制，鼓励村民主动退让闲置的宅基地，由村级集体调整给符合条件的村民使用，并从征收的有偿使用费中支付退出者适当费用。可以考虑通过流转解决农民宅基地“应保尽保”问题，尝试建立宅基地流转管理中心，推行宅基地使用权流转制度，凡是取得宅基地满一年年限的，均可以进入宅基地流转管理中心进行流转；凡是宅基地一定不再居住的，应当在一定期限内进行流转，对符合收回条件的农村宅基地，采取合理补偿后予以收回。优先保证农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设以及农村非农产业发展用地。笔者认为，一方面，充分保障农民建房指标，是维护农民土地权益、统筹城乡发展的基本举措，应当切实抓好落实。
 
    　当前，宅基地管理制度正面临着严峻的形势，对城镇化工作提出了更高要求，只有从制度上进行探索和创新，才能促进宅基地制度市场化、合理化、规范化。