中国低碳城市建设的政策分析时间： 2016-09-15信息来源：盛广耀　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：作为低碳发展理念下的城市实践，低碳城市的建设离不开政策的推动和支持。文章从国家、地方和部门三个层面梳理了与低碳城市建设相关的政策，对中国低碳城市建设的政策演进、政策创新、政策层次、政策类型等方面的特征进行了分析。当前，中国低碳城市建设政策整体上尚在形成之中，存在着政策体系不完整、政策结构不合理、政策手段单一、政策执行力度不足等问题，需要在城市低碳实践中不断完善。
    　关键词：低碳城市；政策分析；政策体系
　　中图分类号：F292  文献标识码：A  文章编号：1671—4407(2016)02—039—05
　　基金项目：国家发展和改革委员会中国低碳发展宏观战略研究项目“中国低碳城镇化问题研究课题”（201308）
　　作者简介：盛广耀（1969～ ），男，江苏铜山人，副研究员，研究方向为城市与区域管理。
   
　　1 中国低碳城市建设的政策透视
 
　　面对全球气候变化所带来的挑战，近些年来，国家制定了一系列与应对气候变化相关的政策措施。其中，城市的低碳发展受到各方重视，国家、地方及有关部门相继出台了一些促进城市低碳发展的相关政策。就国家层面而言，国家推出了低碳城市建设的试点政策；就地方层面而言，一些城市颁布了低碳城市建设的规划或政策文件；就城市具体领域而言，工业、建筑、交通等部门将温室气体减排纳入到节能减排政策体系中。
 
　　1.1 国家低碳城市（镇）试点政策
 
　　中国城镇化正处于快速发展时期，城市低碳发展面临诸多的障碍和挑战。在这种背景下，国家希望通过低碳城市的试点建设和国际示范合作，通过政策试验和政策移植，创新城市低碳发展的政策机制，为制定全国性低碳城市政策提供经验借鉴。
 
　　国家发改委于2010年7月开始开展低碳省区和低碳城市试点建设工作，确定天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定为低碳试点城市，2012年12月又将北京市、上海市、石家庄市等27个城市确定为第二批国家低碳城市建设试点。在低碳发展规划编制、温室气体排放数据统计和管理体系、低碳产业体系、低碳生活方式、配套支持政策、温室气体排放目标责任制等方面，对低碳城市的试点建设提出政策要求。
 
　　住建部于2011年6月提出在新建的城（镇）和既有城市的新区开展低碳生态试点城（镇）工作。为此住建部还印发了《绿色低碳重点小城镇建设评价指标（试行）》，对绿色低碳重点小城镇建设进行评价。随后北京市密云县古北口镇、天津市静海县大邱庄镇、江苏省苏州市常熟市海虞镇、安徽省合肥市肥西县三河镇、福建省厦门市集美区灌口镇、广东省佛山市南海区、西樵镇、重庆市巴南区木洞镇被确定为第一批试点示范绿色低碳重点小城镇。
 
　　同时，中国在促进低碳城市建设中，注重与低碳发展先进国家的国际合作，积极开展低碳城市的国际示范项目建设，意在吸收发达国家在低碳城市建设方面的先进经验，为制定中国低碳城市建设政策提供案例。近些年来，国家发改委、科技部、住建部分别与英国、美国、德国等多个欧美国家合作开展低碳城市试点示范建设。2009年，根据中英两国政府气候变化合作协议，国家发改委与英国战略方案基金会合作，确定南昌市为“低碳城市试点项目”城市；科技部与英国研究理事会合作开展“中英低碳城市发展”对话机制，以南昌、广州、上海、南阳为低碳发展试点城市。2013年，住建部与美国能源部合作，确定廊坊市、潍坊市、日照市、鹤壁市、济源市、合肥市等6座城市为中美低碳生态试点城市^[1]。2014年，住建部与德国联邦交通、建设与城市发展部组织开展“中德低碳生态城市合作项目”，确定江苏省宜兴市和海门市、山东省烟台市、新疆乌鲁木齐市、河北省张家口市（含怀来）为首批试点示范城市^[2]。同时，住建部还在欧盟的支持下，开展了“中欧低碳生态城市合作项目”，2015年确定珠海和洛阳为综合试点城市，常州、合肥、青岛、威海、株洲、柳州、桂林和西咸新区沣西新城等城市为项目专项试点城市^[3]。
 
　　中国的低碳城市建设尚处于探索阶段，体制机制的建立还刚刚起步，并无成熟的经验，也缺乏相关制度建设^[4]。建立低碳城市试点示范政策机制的目的，是通过国家的政策引导和国外的经验借鉴，探索城市低碳发展的具体政策措施，以形成可资推广的制度安排。
 
　　1.2 地方促进低碳城市建设政策
 
　　在试点、示范城市的带动下，全国许多城市也纷纷提出“低碳城市”的发展蓝图。自2008年保定市率先出台《保定市政府关于建设低碳城市的意见（试行）》以来，全国一些城市相继颁布了低碳城市建设的政府文件或规划，提出城市低碳发展的政策和行动（表1）。此外，国家低碳试点城市还结合各自经济社会的发展特点，编制了各具特色的低碳城市试点工作方案。为保障低碳城市建设政府文件、规划和方案的落实，这些城市在组织管理、统计核算与评价制度、目标责任制、产业政策、财政与税收政策、低碳发展专项资金、政府采购、碳排放交易试点等方面制定有相应的政策措施。
   
    　一些地方除出台城市低碳发展规划或政府文件外，还进行了地方性政策法规和规章制度的建设。例如深圳市，自2010年以来先后颁布实施了一系列与城市低碳发展有关的规章制度（表2）。在城市规划领域，制定有《深圳市绿色城市规划设计导则》；在建筑领域，出台了《深圳市绿色建筑促进办法》及配套政策；在交通领域，实施了《深圳经济特区机动车排气污染防治条例》及新能源汽车推广的政策；在碳排放权交易上，制定了《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》；在考核制度上，出台了《深圳市生态文明建设考核制度（试行）》。
   
    　1.3 城市领域的低碳发展政策
 
　　低碳城市建设需要从不同领域进行推进，包括工业、建筑、交通、生活等不同领域的低碳化。目前，城市重点领域节能减排的政策体系正在不断建立和完善，控制温室气体排放政策多包含在各领域节能减排的政策之中。
 
　　中国经济以及城镇化正处在快速发展过程中，各种资源环境问题交织在一起，城市发展需要实现经济、社会、资源、环境等多元目标。在中国，低碳政策的制定通常会综合考虑资源节约集约利用、污染物治理、生态建设等多种资源环境问题，而不单是温室气体排放的问题。对于城市重点领域的低碳发展，多是从降低能源消耗、控制污染物排放入手，从而达到直接或间接的减少碳排放的目的。
 
    　近年来国家有关部门对城市具体领域的低碳发展政策不断在完善。在生产领域，主要有工业固定资产投资项目节能评估和审查、工业节能减排、淘汰落后产能等方面的相关政策。在建筑领域，围绕建筑节能，有公共建筑节能和既有居住建筑节能改造的政策，也有促进绿色建筑、可再生能源建筑应用的政策，制定有相关的标准、规范和标识制度。在交通领域，出台有低碳交通运输体系建设的指导政策，开展了建设低碳交通运输体系城市试点工作。在生活领域，出台有节能减排全民行动方案、“节能产品惠民工程”等政策措施。这些政策措施在工业、建筑、交通、生活等城市重点领域，通过采取行政、技术、经济、宣传教育等手段，鼓励低碳产业发展，推广绿色建筑和低碳交通，倡导低碳生活方式，以控制温室气体的排放。
 
　    2 中国低碳城市建设的政策特征
 
    　2.1 政策演进阶段
 
    　从政策过程的周期模型来看，低碳城市建设的总体政策处在政策规划与决策阶段。在公共政策从形成到终结的政策周期中，一般将经历“问题构建—议程设定—政策规划—政策决定—政策执行—政策评估—政策终结”等几个阶段^[5]。针对低碳城市建设的总体性政策，目前已经经历了政策形成之前的问题构建与议程设定阶段。
 
　　随着气候变化成为国际社会关注的全球性重大问题，中国政府对此高度重视。1990年成立了应对气候变化相关机构，1998年建立了国家气候变化对策协调小组，2007年成立国家应对气候变化领导小组^[6]。2007年国家发改委组织编制了《中国应对气候变化国家方案》，并且自2008年起每年发布《中国应对气候变化的政策与行动》年度报告。城市作为温室气体排放最大的区域，城市低碳发展问题也因此成为应对气候变化的政策关注重点。2010年低碳城市试点工作的开展，表明促进城市低碳发展正式进入国家的政策议程。低碳城市试点的主要任务之一就是制定支持低碳绿色发展的配套政策，创新有利于低碳发展的体制机制，通过政策试验为国家的政策决策提供依据。
 
    　2.2 政策创新路径
 
    　中国低碳城市的发展实践还处于探索阶段，国家试图通过“试点示范—积累经验—推广扩散”的政策形成路径，促使城市低碳发展的政策创新[7]。低碳城市试点政策实质上是形成政策决策的方法性政策。低碳城市建设在国内并无成熟的经验，政策体系的形成需要通过连续不断的实践、反馈与调整，在一个发展的渐进过程中逐步完成^[8]。
 
    　这种政策创新的路径是通过试点开展政策试验，依靠不断的学习、借鉴与研究，在实践中进行政策创新，继而将成功的政策措施制度化，以此逐步形成较为成熟的政策安排。即先在一些城市开展低碳试点工作，待这些城市形成一定的实践经验和政策创新后，再逐步推广到全国其他地区。其中，政策学习和政策移植是这一政策创新与扩散过程的重要特征。近些年来，国家发改委、住建部等部门开展的低碳城市（镇）试点、示范项目建设和国际合作，对于探索具有中国特色的低碳城市建设模式和政策体系具有重要作用。
 
    　2.3 政策决策层次
 
    　中国城市低碳发展的政策，形成以政府为主导、从上到下的特点明显。目前城市低碳发展正由国家的宏观政策指导，向城市的中观政策设计、具体领域的微观政策操作层面逐步延伸和细化。
 
    　按公共政策制定的层次划分，政策决策一般涵盖国家、地方、部门三个层面，即国家层面制定宏观指导性政策，地方层面制定规划和实施方案（即如何执行政策的政策），部门层面制定具体的执行政策。首先，国家根据经济发展阶段和国情提出了应对气候变化的国家方案和政策，明确温室气体减排的目标和重点领域，并且通过推动实施低碳城市的试点、示范建设，对城市低碳发展提出方向性、原则性的基本政策。第二，各城市根据各自对低碳城市的理解和低碳试点城市的任务，出台城市低碳发展规划，研究制定相应的政策方案。第三，相关部门则通过采取一定的政策手段，运用相应的政策工具，在低碳产业、低碳建筑、低碳交通、低碳生活等重点领域，具体落实各项任务，实现控制温室气体排放的目标。
 
    　2.4 政策制定类型
 
    　从政策类型看，整体上目前城市低碳发展的基本政策已经明确，实质政策正在制定和推广，实施基本政策和实质政策的策略性政策逐渐明晰，但规则与程序性政策还尚在摸索和研究之中。
 
    　按照学者对公共政策的一般分类，公共政策可以划分为基本政策、实质政策、策略、规则与程序^[5]。第一，在基本政策方面，国家提出“要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”，并在开展低碳城市试点的政策文件中，提出城市低碳发展的政策方向和要求。第二，在实质政策方面，低碳试点城市制定低碳发展规划或政府文件，提出了低碳城市的发展目标、主要任务和政策保障措施。第三，在策略性政策方面，产业、建筑、交通、生活消费等城市重点领域的低碳化方向已基本明确，目前在工业节能减排、绿色建筑、低碳交通等已有一些政策措施，具体的政策行动逐步在推行。第四，在规则与程序性政策方面，目前依靠行政手段的命令– 控制型政策工具运用较多，其他政策手段和工具的运用也逐渐为各方所重视，并在不断充实和完善。
 
    　3 中国低碳城市政策存在的问题
 
    　3.1 城市低碳发展的政策体系尚未形成
 
    　尽管国家在应对气候变化、强化节能减排、促进低碳发展过程中，相继出台了一系列的政策措施，并且在国家“十二五”规划中设定二氧化碳排放强度等约束性指标，取得了明显的政策效果。但由于我国的低碳发展实践总体上还处在起步阶段，存在政策体系不完备的情况。而低碳城市建设更是处于试点阶段，尚无成熟的经验，不可避免地也存在政策支持不够系统的问题。
 
    　首先低碳城市建设在国家层面上还缺乏系统的政策指导。国家有关低碳城市建设的政策多为宏观层面上的政策，政策内容不够具体明确，更缺乏执行的具体规则和程序，到具体落实为城市整体的发展实践还有一定距离，实施效果也有待观察。
 
    　而城市各领域低碳化发展的政策措施也较为零散而不配套。国家各部门在工业、交通、建筑、消费等城市相关领域相继提出了一些政策，制定了《工业领域应对气候变化行动方案（2012～2020年）》《绿色建筑行动方案》《加快推进绿色循环低碳交通运输发展指导意见》《节能减排全民行动实施方案》等政策性文件和规章，但落实到低碳城市的建设上，也需要地方实施细则的衔接和相关政策的配套支持。
 
　    3.2 城市低碳发展的政策结构不合理
 
    　尽管全国许多城市都提出建设低碳城市的发展定位，但对低碳城市的认识存在一定的偏差，反映到政策结构上则有偏颇之处。一种情况是不少城市实际是出于打造城市品牌形象的目的，在控制温室气体排放上缺乏切实的行动和政策创新的动力。一些城市制定了促进城市低碳发展的规划或政府文件，但也还是偏重于原则性和方向性，具体实施的政策少。在政策的执行上，多还是被动地执行全国性、行业性的政策，被动的配合国家下达的减排任务，创新性政策措施不多，体现不出低碳城市建设的先进性。
 
    　另一种情况是不少城市是从产业发展和新城建设的角度去考虑低碳城市的建设问题，其中前者形成了以发展低碳产业为特色的所谓“碳益城市”，后者则涌现出众多以“低碳（生态）新城”为名的新城建设项目。低碳城市建设的政策着力点偏重于城市的工业领域和建筑环节，对城市发展的其他领域和环节重视不够。从政策的制定和实施情况看，对低碳产业发展的政策支持较实，而其他方面的政策则较虚。
 
    　3.3 城市低碳发展的政策手段单一
 
    　与先进国家相比，我国的低碳发展政策存在政策手段单一、政策工具运用不充分的问题，没有达到各种政策相互配合的效果^[9]。在促进城市低碳发展的过程中，政策手段和政策工具的选择和运用还有很大的空间。
 
    　行政命令是我国城市低碳发展最主要的政策手段，基于市场机制的经济激励型政策较少。与欧美国家以市场手段为主导，配合以命令型和自愿性减排机制不同，我国目前节能减排主要依靠的还是行政手段，采取的最有效方式是行政问责制和强制关停措施。国家通过将减排指标层层分解到各级政府和企业，地方政府对无法达到标准的污染企业进行强制关停处理，以此强力推行节能减排的目标。而依靠市场手段进行减排的政策措施多还在研究或尝试之中，公众参与的自愿减排政策和行动也刚刚起步。
 
    　促进城市低碳发展的各类政策工具的运用均不充分。即使是惯常使用的命令—控制型政策，也多以政府文件形式存在，临时性政策多，而涉及低碳发展相关领域的法律、法规、标准、规范等政策工具还不健全，政策的长期有效性有待改进。经济激励型政策工具运用较少，主要以财政补贴为主，缺少碳交易、碳税、碳金融、低碳采购等有效的政策工具。即便是常用的政府补贴和税费减免政策，也存在运用领域和适用环节较窄、运用形式单一的问题。公众参与型政策也仅是宣传、劝导，缺少鼓励居民低碳消费的具体措施。
 
    　3.4 城市低碳发展的政策实施力度不足
 
    　目前城市低碳发展不仅有政策手段单一、政策工具运用不充分的问题，已经出台的政策也存在执行力度不足的问题。在城市低碳发展政策的执行方面还存在以下问题：
 
    　（1）目前对于低碳城市建设还没有建立评价或考核机制，政策落实的有效性缺乏制度性保障。当前我国低碳城市建设既无约束性目标，也无评价衡量的指标体系，低碳试点城市缺少政策创新和有效执行的外部压力。尽管国家对低碳城市建设的诸多方面提出了政策要求，但政策落实的成效有待提高。即便是命令—控制型政策，在政策相关方的利益冲突中，也常常难以执行到位。
 
    　（2）温室气体排放的管理体系尚不健全。目前低碳试点城市建立了相关机构，但城市层面的温室气体排放统计核算体系、温室气体排放目标责任制、低碳城市建设评价指标等还有待建立。同时，缺乏有效的监督机制，来督促地方政府承诺和落实更高标准的减排目标。
 
    　（3）对于低碳发展的投入和激励不足。与发达国家在城市环境治理投入相比，我国缺乏适应城市低碳发展的长期、稳定的资金投入机制。地方政府用于保障城市低碳发展的资金投入有限，难以有效落实城市低碳发展规划所确定的各项任务。
 
    　（4）政府财政投入存在支持领域和环节单一的问题。政府补贴多数给予了城市的生产领域和投资环节，如低碳产业的发展、低碳环保设施设备的购置等，而对城市的低碳生活消费领域和运行环节支持较少，如低碳节能产品消费、低碳技术使用、低碳服务等。
 
    　4 总结与政策建议
 
    　作为新的理念和模式下的城市发展实践，低碳城市的建设离不开政策的推动。就低碳城市建设这一整体性问题来看，中国低碳城市建设的政策演进，经历了政策问题提出、议题设定的阶段，目前处于政策规划与决策阶段。政策试验和政策移植是中国进行低碳城市政策创新与扩散的主要方式。低碳城市建设是一项系统工程，需要依靠不断完善的政策体系的支持。由于中国低碳城市建设的实践经验不足，现有支持城市低碳发展的政策措施还存在诸多不足之处，尚不足以形成低碳城市建设的长效机制。建议在以下几个方面进行不断的完善：
 
    　（1）完善管理体制，加强对低碳城市建设的宏观指导。在借鉴国外低碳城市建设相关政策措施、总结我国试点城市建设经验的基础上，从国家层面上完善低碳城市建设的管理体制，制定低碳城市建设的标准、规范、考核、评价等方面的政策，对低碳城市的规划和建设给予必要的具体指导。
 
    　（2）强化政策协同，构建城市低碳发展的政策体系。建立和完善城市低碳发展的政策体系，是推进低碳城镇化的发展模式所不可缺少的。城市低碳发展涉及诸多领域方方面面的内容，孤立的部门政策或单一的政策类型难以实现低碳城市的整体目标。只有建立起层次完整、机制健全、相互配套的低碳政策体系，才能形成政策合力，实现城市发展的低碳转型。
 
    　（3）创新政策机制，设计运用各类低碳政策工具。低碳城市建设涉及的利益关系复杂，应借鉴发达国家的政策经验，通过科学的政策设计，采用行政手段、市场手段、社会手段等不同的政策机制，综合运用命令- 控制型、经济激励型、社会参与型等多种类型的政策工具，推动政府、企业、公众等多元主体共同行动。
 
    　（4）根据城市发展实际，适时选择适宜的政策组合。我国城市地域差异显著、发展条件迥异、发展阶段不同，各地在低碳城市的建设过程中，应根据自身的特点和阶段性的目标，灵活选择和创新性运用各种政策组合，有计划、有步骤的推出相应的政策措施。
 
    　参考文献：
    　[1]张敏. 六城市被确定为首批中美低碳生态试点城市 [N]. 经济参考报，2013—07—29（A07）.
    　[2]薛秀春. 中德低碳生态城市试点示范工作启动 [N]. 中国建设报，2014—12—23（01）.
    　[3]中欧低碳生态城市合作项目管理办公室. 中欧低碳生态城市合作项目城市试点启动 [J]. 建设科技，2015（7）：81.
    　[4]陈建国. 低碳城市建设：国际经验借鉴和中国的政策选择 [J]. 现代物业（上旬刊），2011（2）：86～94.
    　[5]李金珊，叶托. 公共政策分析：概念、视角与途径 [M]. 北京：科学出版社，2010.
    　[6]中华人民共和国国务院新闻办公室. 中国应对气候变化的政策与行动 [N]. 人民日报，2008—10—30（15）.
    　[7]刘颖，惠冰. 中国低碳生态城市发展的政策评估：误区与对策 [J]. 城市发展研究，2011（7）：74～80，101.
    　[8]宋锦洲. 公共政策：概念、模型与应用 [M]. 上海：东华大学出版社，2005.
    　[9]蒋海勇. 广西支持低碳经济发展的公共财政政策分析 [J]. 商业时代，2011（15）：44～45.
 
    　（责任编辑：张海艳）