街区制：我国城市发展困境的新探索时间： 2016-10-31信息来源：王爱国　作者：hjr_admin　责编：

   　 摘要：街区制是世界上多数国家进行城市建设所采用的一种布局形式，我国未来城市新建住宅也将由现行的小区制逐步过渡为街区制，这不仅引起城镇居民和社会各界的极大关注，也将深刻和全面影响我国城市的规划、建设与管理。政府通过引导市民正确认知街区制，并采取有效措施避免因实行街区制而可能产生的安全和环保等方面的问题，可以有效减少人们的担心和误解。借鉴国外经验，我国推行街区制应按照新建小区—单位大院—老旧社区的由易到难的顺序开展，推广建设规模适度的居住组团（50～100亩），并且需要加强智慧安保、新型物业等各种保障措施，在老旧社区实行街区制还要依法充分补偿业主。
    　关键词：街区制；城市建设；居住组团
    　中图分类号：C939  文献标识码：A  文章编号：1674－8425（2016）08－0054－06
    　收稿日期：2016－06－02
    　作者简介：王爱国（1982－），男，山东莱芜人，讲师，博士，研究方向：土地管理与城市规划。
    　引用格式：王爱国. 街区制：我国城市发展困境的新探索 [J]. 重庆理工大学学报（社会科学），2016（8）：54－59.
    　Citation format: WANG Ai－guo. Block System: New Exploration of the Urban Development Plight in China [J]. Journal of Chongqing University of Technology (Social Science), 2016 (8): 54－59.
    　doi: 10.3969/j.issn.1674－8425(s).2016.08.009
   
    　2016年2月22日，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下称《意见》）指出，我国将“加强街区的规划和建设，分梯级明确新建街区面积，推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用”^[1]。因事关我国7亿多城镇居民的切身利益，该项政策一经出台就引起了社会极大关注。理论界和政府应尽快对该项政策进行深入阐释并提出实施建议，以减少人们对施行街区制的担心与误解。
 
    　一、城镇居民对街区制的担心与误解
 
　    居民对街区制的担心可以运用“邻避效应”来解释。邻避效应主要是指居民或当地单位因担心建设项目（如PX项目等）对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响而激起人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理以及采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。居民对街区制的担心是理性经济人与非理性社会人纠结的结果，不能简单、粗暴处理。因而，推行街区制不能指望一夜之间解决，首先要清楚了解居民的担心和误解主要在哪些方面。
 
    　（一）内涵方面
 
    　目前，美国纽约、德国柏林、西班牙巴塞罗那、捷克布拉格等都有享誉世界的成熟街区。街区制是城市建设布局的一种形式，特点是在城市规划的道路边上建设房子且不设围墙，上面住人（私有空间），下面营商（商业空间或公共空间），将住宅与外部世界全面打通，形成一个没有围墙的开放式社会。土地私有国家和我国改革开放早期大多采用这一方式。街区制的优点是可以增加公共道路和路网密度，提升公共综合质量和消除贫富差距。在街区制的城镇布局下，居民住房楼下虽然会出现车流增大、车速加快，老人和小孩的交通安全隐患增加，居住区的近噪音干扰增大等问题，但只要运用适当的管控措施，就可以保证居民拥有较高的居住舒适度，提高生活品质。
 
    　（二）安全方面
 
    　业主对小区安全等担忧多是源于误认为开放小区就是要“拆墙”，没有围墙可能导致小区偷盗等案件增加，车辆随便穿行影响老人、小孩步行安全^[2]。其实，开放小区主要是打开方便出行的出入口，让更多的行人和车辆可以自由进出，增加城市交通的“毛细血管”，分散主干道的交通压力。许多发达国家和地区的大学、住宅小区等基本没有围墙，楼栋安保比较到位，通过加强巡逻、技防、安防等多种措施保障街区内部治安管理，居民对安全问题不需要太过担心。
 
    　（三）环境方面
 
　　在最初购买住房时，居民显然是考虑到了小区的封闭性、宜居性、优美度等诸多因素，并为此支付了价款。而未来小区大门将向社会敞开，小区内部停车场可能被外来车辆大量占用；车辆鸣笛等将影响住户们安静休息；车流人流增大也会导致小区的空气质量、环境清洁度下降；小区内公摊绿地、花园免费为其他人共享；部分内部广场可能变成大妈们跳广场舞的新场地；进出小区人员增多致使健身等设施使用频率增大，从而影响其使用安全和使用寿命。但是，我们应该清晰认识到，《意见》并非将现有单位或小区的围墙“一拆了之”，更不是运动式的马上拆除，而是逐步、有选择地将面积较大、影响交通组织的单位大院和大型居住社区划分为较小的居住组团，疏通部分内部道路并给予小区居民合理和充分补偿，而规模较小的社区并不需要对外开放。
 
    　多数国家都实行街区制并且成功运行，推行街区制有利于我国城市交通组织的顺畅。但是在街区制推进过程中，必须对城镇居民加强宣传，使之充分认知街区制的内涵及其优点，并采取适当措施减少人们对街区制在安全和环境等方面的担忧。
 
    　二、我国实行街区制的理论依据和现实需求
 
    　我国推行街区制，首先，必须依据相关法律实施，包括《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等；其次，需要尊重城市发展和演变的自然规律，运用城市规划等相关理论进行居住组团规划；最后，需要认真分析当前我国城市经济社会发展的现实，因地制宜，因城施策。
 
    　（一）法律依据
 
    　我国《宪法》第十条和第十三条规定“国家为了公共利益的需要”，可以依照法律对土地和公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。《物权法》第七十三条规定“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外”。开放小区内部道路就必然妨碍小区业主们共有的土地使用权，因此需要给予补偿。对此，《土地管理法》第二条规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；第五十八条“为公共利益需要使用土地的和为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的……政府可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿”。《物权法》第四十二条也规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。对于不变更土地权属，只变更土地用途的情况，《城乡规划法》第五十条规定“因依法修改城乡规划给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。由此可见，对于逐步开放小区内部道路，在我国法律上并没有障碍，国家既可以通过法律途径收回土地使用权，也可以不收回而只改变其用途，但是在实施程序、补偿机制和标准以及公共利益范围等方面还缺乏详细规定。内部道路公共化后，道路所占土地产权归属或用途发生变化，政府需依据土地使用剩余年限和当时的市场价值等补偿业主，涉及房屋征收的需依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行补偿。另一方面，《土地管理法》第八十条规定“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的……由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款”。因此，单位和个人有义务在国家因公共利益收回土地时交还土地使用权。
 
    　（二）住区规划
 
    　依据我国《城市居住区规划设计规范（GB50180－93.2002）》，以中国建筑区划Ⅲ（即大概与四川盆地在内以东的长江流域重合）为例，城市住区按规模大小和等级的不同可分为居住区（750～2 000亩（根据人均居住区中高层用地控制指标和居住人口规模计算得出，下同））、居住小区（200～500亩）、居住组团（20～80亩）^[3]。目前，我国的城市住区多是数百亩的居住小区规模，也有少数上千亩的居住区，有些政府部门、医院、高校、工厂等企事业单位也轻易占地成百上千亩，而他们的共同特点就是以院墙或透视篱笆围合，外部人员和车辆不得随意进出。由于部分企事业单位、居住区和居住小区占地面积较大，路网密度偏低，车辆和行人多数情况下要从其外围绕行，增加了时间等成本、降低了交通效率，不便于城市居民的生产生活。在国外，一些国家开始意识到街区制的缺陷，推广适度规模小区制（边距不超过200米，总面积不超过50亩），有利于兼顾公共交通和居住品质。例如，美国波特兰就根据本市地形和交通等特点设立了60米的街区宽度标准。当地市政部门考察发现，60米的街区尺度有利于土地的高强度开发，容易形成紧凑、可步行、宜人的城市空间。波特兰市政府在其核心区进行高密度、高强度的土地开发，实现土地的集约利用，提高人口密度，增强城市活力。以往我国多数城市住区建设规模偏大，借鉴国内外经验教训，未来国内城市新建住区规模应控制在50～100亩（即居住组团），这样既不降低居住品质也可有效增加路网密度，便于组织交通，老旧大型住区也需按照相近规模逐步开放，并完善相关配套措施。
 
    　（三）宜居宜业
 
    　《意见》针对未来城市建设发展提出了“宜居宜业”的要求。目前我国多数城市的职住分离问题突出，这对城市内部交通、能源节约和环境保护形成了巨大压力。未来的城市规划将着重把比较安全的工商业等设施与居住区综合规划，丰富城市业态、方便居民生活、合理充实城市空间，在居住用地周边创造尽可能多的工作岗位，促使居民就近就业和生活。从公共管理视觉而言，城市的“宜居宜业”建设不应仅限于规划层面。新规划的地区实现起来比较容易，而老城区的改造却比较困难。首先是现存多数城市老城区城市密度较小，容积率偏低，建筑物相对低矮，不符合城市建设的高密度要求。其次是多数城市依赖于土地财政，新城开发建设成本远低于旧城改造。对原有中心城区的开发改造，地方政府要以高价征收原来以低价出让的土地，其财政上难以获得支持。因此，对旧城的街区制改造可在保护单体历史遗迹基础上，混合布置居住区、商业设施、酒店等功能，以点带面，逐步为老城区注入新的活力。再次是公众法治素养还有待提升。高密度的街区建设意味着人与人之间距离缩小、接触的机会增大，因此摩擦发生几率也将增大。我国城市社会居民长期缺失自组织能力，导致很多城市居民不知道如何通过平等民主协商处理矛盾和纠纷，因此增大了对城管和警察的需求，引致基层政府膨胀，最终社会纠纷的矛头可能会从物业公司转向基层政府，增加城市社会管理风险。最后也是最值得注意的是，任何理念都需要找到如何落地的具体措施。作为“街区制”理念落实的最重要的执行者，城市规划师和设计师们不仅需要扎实的专业基础，而且更应该建立一种意识，即需要储备大量公共管理学、心理学、法学、政治学和经济学等相关的专业知识，只有这样才能做出符合实际需求、能够真正落地的城市规划与街区设计。
 
    　（四）现实需求
 
    　目前，我国北京、上海、重庆等多数大城市均面临比较严重的“城市病”，这很大程度上与城市规划不合理、封闭住宅区建设无序扩张有关。我国现有大量规模较大的封闭住宅区和企事业单位形成对城市空间的割裂，严重影响到整个城市的路网布局，导致道路密度偏低，车辆、人流等交通不顺畅。尤其是部分超大型社区因实行封闭管理，极易造成“断头路”和“丁字路”，不仅成为城市交通拥堵的重要原因，同时也会产生雾霾程度加重、碳排放量增加等连锁效应。未来实行街区制改革，公共道路长度和路网密度将会显著增加，从而达到治理道路拥堵和疏解城市交通的目的。封闭式住宅区和单位大院的楼宇与相邻街道之间的联系紧密度不强，部分仅能满足住宅区内的居住、休闲和视觉等功能，而无益于发展服务业。封闭式住宅区的居民往往躲进小区自成一体，长期以来形成了比较封闭的观念。即使在小区内部，居民之间也常常相互不认识，长期不相往来。大量排他性空间的存在，既抬高了和谐社会成本，也埋下了社会冲突隐患^[4]。另外，部分大型社区尤其是某些“贵族社区”的土地利用更加粗放，而且进一步加剧了社会的两极分化。中央提出小区放开政策的初衷就是为了解决城市交通路网布局问题，促进土地节约利用。同时，实行街区制还会带来更多的商业活动，有助于增强城市社区的经济活力。因此，推广街区制本质上就是将占据大片土地的单位大院或居住区小型化，让小区不再成为城市的“梗阻”，改进城市管理、提高城市活力和居民生活品质。
 
    　三、顺利实施街区制的具体对策建议
 
    　居民们所支付的购房款，其实已经包含了土地出让金，而且不仅是房屋所占土地，也包括公摊部分。因此，居住区内的道路等属于小区业主共同私有财产，而且业主们每月缴纳的物业费也有很大部分是用于小区道路、绿化等公共设施的正常运行。因此，小区内部道路公共化需要遵从以下3个方面。
 
    　（一）开放封闭小区需要尊重居民权益
 
　　街区制的推行需要加强宣传，务必使民众知晓并非所有小区均要拆除围墙，而是针对妨碍交通组织的单位大院和大型社区，并且要先行立法，在实施过程中还须有民意征集、社会听证、征收补偿等环节，切实尊重居民利益，争取大多数市民支持。最优的情况是地方政府与业主们协商一致同意开放封闭小区。《物权法》第七十六条规定了7种由业主共同决定的事项，其中“改建、重建建筑物及其附属设施”，“应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”。小区道路公共化必然涉及对相关道路设施、门禁系统的改建，在获得业主同意的前提下，可以通过协商方式解决。但是，如果业主不同意，地方政府只能以征收方式打开封闭小区，经过正当程序并给予业主补偿，并把这部分土地的使用权收归国有。其中，补偿应当包括退回相关土地使用权剩余年限的土地出让金、道路建设成本、给小区居民带来不便的补偿等。最后，现在已有少部分土地使用权限到期、政府作为土地所有者可以依法收回相关道路的土地使用权，将原小区部分公共用地改变用途，作为社会公共道路。但是，大多数住宅小区的土地使用权限为70年，现在考虑仍为时尚早，此种方法对于打开道路、解决交通拥堵只能是远水不解近渴。
 
    　总之，在产权明晰和法治化的前提下，面对安全生活与交通方便等不同诉求，政府与私人业主之间可以依法通过博弈达成解决方案。合理的改革路径应当是按照现行法律的规定，切实考虑业主付出的成本和现实需求，采用市场和法律的办法实现“逐步打开”，而不应当采用行政手段强硬推进。
 
    　（二）明确开放程序需要由易到难开展
 
    　在城市人口密集处打破画地为牢的格局，从长远看无疑是积极的。然而，我们应清楚这需要一个有相当难度和时间长度的转变过程，它的平稳推行应重在引导和顺势而为，充分考虑其实际可操作性，避免成为类似“拆迁”式的强制推进。首先从新建社区不再封闭做起，《意见》的这一主张是稳妥的。如果开放社区的楼盘能够卖得出去，就会对新的居住风尚形成示范，逐渐积累对城市规划改造的积极影响。然后开放老的社区，从超大型社区，以及其封闭性对包括区内业主在内的当地群众构成严重生活妨碍、群众对开放社区本身就有愿望的地方做起。对道路交通影响不大且牵扯到复杂物权的小区，不应过早列入开放规划的范围。同时，一些实际安全保密压力不大的社会组织机构大院（包括大学、企事业单位和政府机构等）如果处在完善城市交通网络的重要位置，也应去大院化。应当鼓励它们当中一些单位（如大学等）带头拆除围墙^[5]，融入城市的街区化进程，助推城市的深度开放。这方面，湖南大学、哈尔滨工程大学等本身就是很好的范例。
 
    　针对大型老旧社区的开放，各地必须慎重且尽快启动，选择城区主要堵点附近的大型社区开展试点，并由相关专业组织机构进行跟踪研究，总结经验教训以利于制定并推行具有可操作性的本地区“条例”。另外，可借鉴国内现有类似街区制的典型社区经验，如重庆市渝北区江与城社区等。已建成的住宅小区和单位大院客观上不具备共享内部道路的，坚决不能强拆硬搞；客观适宜共享内部道路的住宅小区和单位大院，在法治先行和民主协商的前提下应逐步开放。
 
    　（三）借鉴国外经验充分满足居民要求
 
    　1977年，世界建筑师大会发布《马丘比丘宪章》强调，城市应是具有持续性和一体化的结构体系，明确邻里间、地区间以及城市内部各单元间的功能关系，解除城市模块间的藩篱。现代规划大师简·雅各布斯在《美国大城市的死与生》中指出街区制存在不安全因素的原因不是街区地理位置，也不是穷人和流浪汉的问题，若要消除街区不安全隐患，须增加街道“人气”，如沿街开设夜晚仍活力不减的各式小店、小酒吧、电影院等，在装点住宅区魅力的同时提升街道的吸引力，为街区提供稳定的安全保障^[6]。1990年以来世界各国大规模实施街区制项目并逐年递增，比如美国2004年比2003年增加了37%，达到648个项目^[7]。较为保守的英国则通过制定相应的法律来维护街区安全秩序与休闲空间，包括《街区保护法》（1967）和《城乡规划法》（1971）等，从最初针对单体建筑的保护扩展到多个建筑的集合体，逐步形成街区保护的概念，这些制度存续至今并一直维护着英国的街区安宁。
 
    　中国推广街区制，可以借鉴欧美国家的规划与法律制定，新建或改造旧社区为规模适度、四面围合的居住组团（50～100亩），还要保证后续的智慧安保、新型物业等各种措施能够跟上^[8]，以满足居民对安全、清洁、休闲的要求。
 
    　四、落实地方政府责任保障街区制推广
 
    　法国思想大师、社会学家列菲伏尔指出“住宅是家庭免受外界侵袭的最后屏障，住宅、街区、城市都不是‘物品’，而是居民投入了时间和情感的‘作品’”^[9]，城市居民对街区的归属感本身就成为集体占有城市空间的一种正当诉求。因此，首先就要求地方政府担负起责任和义务维护城市居民的合法权益，并及时回应公众对街区制的疑问和担忧，完善居住区周边的配套基础设施，从而保障居民生命财产安全和提升居民生活质量。其次，地方政府是街区制推广中社会公共权力的行使者，角色地位特殊。而推广街区制必然涉及多方面的利益，地方政府需要权衡和协调各方利益，共同民主协商推动街区制实施。地方政府在推广街区制时既要认真全面听取社会组织和公众等相关利益群体的意见和心声，又要充分发挥多元主体的资源优势，将部分设施工程外包给社会组织去建设，这样既减轻了地方政府部门压力，又能够节约成本，并能激发社会组织的活力和带动经济社会发展。地方政府主动与居民协商，能够更好地满足居民需求，减少甚至避免不必要的社会矛盾及冲突，从而为街区制推广工作减轻阻碍。再次，公共安全是公众生活与工作的基本前提和基础，地方政府有责任建立切实可行的应急管理与救援制度体系，科学维护社会公共安全和保护居民合法利益，保障经济社会平稳健康发展。毕竟街区制的城市建设形式可能会加大居住区生活的安全风险，因此，地方政府必须积极回应居民对公共安全问题的担忧，在保证不损害居民合法权利和不降低居民生活质量的前提下，引导社区居民接受街区制改造。
 
    　地方政府在推广街区制中要充分履行自身责任。一是要充分了解和深入分析当地的城市规划与建设情况，尤其是城市内部交通道路密度，在保证配套设施的基础上制定与城市发展相适应的街区制改造方案，比如路网结构设计、主次道路分配、居住区出行距离、安保设施配备等。这些详细指标和要求的制定既有利于增强街区制实施的适应性和体现我国城市建设的合理性，又可因城施策，使公众深刻认知并充分理解和支持街区制的推广。二是推行街区制必然导致物业管理方式的变革，如何缴纳物业管理费就成为不容忽视的问题。地方政府需要及时出台相关规定，保证物业费收缴和支出纳入正确的管理和合法的监督范围之内，并且不增加居民负担。地方政府还要积极开辟推行街区制的稳定资金渠道，同时避免加重财政负担。部分地方政府部门的人力要更多地深入到基层，加强与居民、物业公司和房地产开发商的联系，及时沟通解决矛盾。三是地方政府在推行街区制过程中应敢于接受公众监督。相关法律法规自然是政府部门和行政人员不可逾越的红线，地方政府要在继续抓好内部监督的同时，广开言路，畅通反馈渠道，大胆引入公众和非政府组织等第三方的监督。这样既有利于降低监督成本并提高政府工作人员参与街区制推广工作的积极性，也有利于居民和非政府组织及时了解街区制的工作进度及注意事项等，引导他们共同参与和顺利推进街区制的实施。
 
    　参考文献：
    　[1]中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见 [EB/OL]. [2016－02－22]. http://www.scio.gov.cn/zhzc/3/32765/Document/1469105/1469105.htm.
    　[2]王静文. 推广街区制需弄清难点所在 [N]. 中国城乡金融报，2016－03－04.
    　[3]吴志强，李德华. 城市规划原理 [M]. 4版. 北京：中国建筑工业出版社，2010.
    　[4]王格芳. 街区制改革需稳步推进 [N]. 大众日报，2016－04－13.
    　[5]师安宁. 从法律视角正确解读街区制改革方向 [N]. 中国国土资源报，2016－03－03.
    　[6]JACOBS J. 美国大城市的死与生 [M]. 2 版. 金衡山，译. 南京：译林出版社，2006.
    　[7]陈偲. 欧美国家这样发展街区制 [N]. 学习时报，2016－03－31.
    　[8]街区制，考验开发商的产品规划、物业公司管理模式 [N]. 徐州日报，2016－03－03.
    　[9]吴燕怡，万高隆. 私权与公权之冲突及地方政府责任 [J]. 云南行政学院学报，2009，11（3）：80－83.
 
    　（责任编辑  魏艳君）