农村不动产统一登记问题与对策——以南京市六合区为例时间： 2017-03-29信息来源：赵荣军 黄东海 任良金　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.10.014
 
　　近期，国土资源部、财政部、住建部、农业部和国家林业局联合下发《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》，拟在农村开展不动产统一登记工作。南京市六合区是江苏省农村宅基地和农房统一登记发证试点工作地区之一。为使登记发证工作顺利进行，相关职能部门选取了典型村庄进行农村宅基地和农房统一调查工作，本文以此为基础，分析农村宅基地和农房确权登记工作面临的问题和对策。
 
　　农村宅基地及农房登记现状
 
　　南京市于2000年启动宅基地初始调查、登记发证工作，截至2009年底，基本完成调查工作，共调查宅基地70万宗，对其中48万宗符合登记要求的进行了登记颁证，剩余22万宗因不符合登记条件而暂未登记。
 
　　南京市部分区早在20世纪90年代曾开展过农村房屋初始调查、登记发证工作，但登记发证率普遍不高。2008年《房屋登记办法》实施以来，各区农村房屋登记发展工作逐渐加强，但工作进展不平衡，日常登记量仍很小。以发证工作开展较好的六合区为例，全区共发放7.1万本农村房屋所有权证（约占47%），其中6.8万本是在村镇建设规划实施之前发放的，近年全区每年发证约600本。
 
　　在六合区选取的典型村庄——黄中村，统计数据显示，该村房地权源齐全的仅占37.6%，而权源资料不全的占62.4%，其中有土地权源无房屋权源的占43.3%、有房产权源无土地权源的占5.5%、既无土地权源也无房产权源的占13.6%。权源资料的缺失，以及权利人变化未及时变更等原因，给宅基地及房屋统一登记增加了难度。
 
　　同时，黄中村自2007年村庄地籍调查以来，有1175户宅基地面积增加，520户宅基地面积减少。其中除技术原因导致外，实际宅基地面积增加770户，占比44.9%；面积减少180户，占比10.5%；使用权界址未变化的766户，占比44.6%。宅基地面积增加大多数是因为生活条件改善后以及安全考虑，农户将自家宅基地周围用于生活的区域建起围墙，导致宅基地界址发生了变化。而宅基地面积减小原因：一是因宅基地使用权内公共道路部分核减，原宗地分割为两宗地使面积减少；二是因围墙倒塌废弃后按房屋硬界重新确权。
 
　　调查发现，宅基地使用权面积超过现有规定标准的农户有1273户，占比74.2%，户均宅基地面积254.25平方米。可见绝大部分农户宅基地面积都超出现行面积标准，这主要是因为随着经济生活条件改善，农民住房需求不断加大。
 
　　据统计，宅基地和农房使用者现户籍不在本村组的有169户，大部分是因为在城里或街镇购买商品房为孩子读书而将户口迁出的，其中两证全无的有55户。“一户多宅”的有70户，其中3户属于商业用途，应认定为非宅基地；有38户为建新未拆旧；因主附房被公共道路自然分割、按宗地设置原则将同一处宅基地分宗的有29户。占用农用地建房的有18 户，主要是因为农村农转用指标过少无法满足农民的建房需求。
 
　　证书“无权”影响确权颁证
 
　　通过对试点区域的调查结果分析，目前南京地区宅基地和农房统一登记存在的问题包括：权源资料不全、面积超标、不符合村庄规划、权利人非本集体经济组织、一户多宅等。造成此类问题与农村宅基地、房屋的登记管理现状有关，也与政策体制、政府管理等方面的原因密不可分。
 
　　权属来源资料不全。我国对宅基地的确认经历多个阶段，因为每宗宅基地取得的时间、审批部门、审批方式各不相同，加之时间跨度较长、机构变迁，难免部分登记资料丢失。而且过去所有登记、审批、图件档案无电子文档，加之少数农民自己保管不善，权属来源证明材料全部丢失，还有部分符合申请条件的而没有经过审批而形成的事实用地。权属来源资料不全，给依法登记发证带来一定的难度。
 
　　权利证书使用不广泛。目前，国家对于农村宅基地的使用和流转有着严格的限制，由此使得宅基地上的房屋交易受到影响，农村房屋抵押融资也无渠道，因此，农村宅基地使用证和房屋所有权证未能实质显现出农民的财产性权利。此外，在农村土地综合整治、实施村镇规划、征地拆迁等过程中，未将农村宅基地使用证和房屋所有权证作为补偿安置的主要依据。这些在很大程度上削弱了农村宅基地使用证和房屋所有权证的实际效力，使得“农村宅基地及房屋确权登记”与“农民财产性权利保护”严重脱节，农民普遍认为“有证无证一个样”，导致农民农村宅基地及房屋确权登记的意愿不强、积极性不高。
 
　　基层政府认识不到位。组织实施农村宅基地及房屋确权登记的主体是各区政府和部门。而目前，各区政府在土地综合整治、村镇规划实施、征地拆迁等过程中，为了保障工作推进，往往按照一定的标准实施补偿安置，而未将农村宅基地使用证及房屋所有权证作为补偿安置的主要依据。同时，政府对于农村宅基地使用及房屋建设的监管不到位，简单认为通过暂停审批就可以管控农村违规用地建房现象，导致许多遗留问题产生。同时，因村镇建设变化较大等原因，村庄布局在动态调整、不断变化之中。由于确权登记工作涉及面广，需投入大笔资金，且国家已启动实施不动产统一登记制度，涉及的机构整合、业务技术要求等许多方面还不明确，因此基层政府推进农村宅基地及房屋确权登记工作的积极性不高。
 
　　房地确权登记的局限性。在实际工作中，农村房屋确权登记严格按照有关法律法规操作，不符合条件的一律不予确权登记，可登记的内容仅是合法建设的房屋。而为贯彻落实中央及省委省政府的精神和要求，推进农村宅基地确权登记工作，提高登记发证率，农村宅基地确权登记时采用“按实际用地范围设立宗地、按批准面积登记”的方法，确权登记的内容不仅包括宅基地上房屋的占地，还包括宅基地面积标准以内的院落等用地，且确权登记成果所反映的宅基地上的房屋还可能包括违建的房屋。因此，由于农村宅基地和房屋确权登记在方法上存在差异，再加上时间有先后，导致产生“两证不全、两证不一致”的问题。此外，目前采取的农村宅基地确权登记方法，从一定程度上解决了部分农村宅基地现状与产权资料不符的遗留问题，但未兼顾农村房屋产权管理，造成农村宅基地确权登记成果与房屋产籍资料不一致。
 
　　确保农村不动产确实权颁铁证
 
　　在农村不动产统一登记时，不仅要落实中央相关政策，更要保护农民权益，笔者认为，应按照“标准从严、政策从宽、尊重历史、实事求是”的原则，进行农村宅基地和房屋确权登记。
 
　　制定农村宅基地和房屋统一管理办法。虽然各区在不同的历史时期，都制定过相应的农村宅基地和村镇建房管理办法，但其依据并不统一，各地政府应结合本地区的实际情况，从农村宅基地和房屋的申请条件、审批要求及标准、审批流程、各部门的职责权限、违规处罚措施及标准等方面加强农村宅基地和房屋的管理，制定农村宅基地和房屋统一管理办法，为农村不动产统一登记和管理奠定基础。
 
　　妥善处理历史遗留问题。南京市部分区因历史原因，曾暂停过农村宅基地和房屋的审批，而未出台相应的配套政策，随着经济的发展和农民实际建房的需求得不到合理的化解，从而导致了未批先建等事实用地和建房的发生。按照现行法律法规，只有少数合法宅基地和房屋可供登记，这对大部分通过正常审批能取得相关合法手续而没有取得的群众是明显不公的。各区应本着实事求是的原则，根据宅基地实际使用所在的不同时期，及早出台不同时期历史遗留问题的解决办法。对符合宅基地申请和房屋建设条件的住户，进行相关审批确认；同时对不符合标准的住户出台处置办法。分类处理历史遗留问题是开展农村宅基地和房屋统一登记的前提。
 
　　加强村庄布局规划和宅基地规划管理。根据经济发展以及工业化、城镇化进程的客观需要，科学预测农村居民点的数量和用地规模；结合新一轮土地利用总体规划及城乡建设规划，编制村庄土地利用规划和村庄布局，在村庄层面实现“二规合一”，从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局；通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用，明确村庄类型；根据规划确定村庄撤销、保留、调整和重点发展的不同方向，据此制定宅基地审批、退出、流转、集中居住等差别化政策；提高村民对村庄规划的参与度，尊重农民的合理需求，为农村宅基地、房屋管理奠定基础。
 
　　建立全市统一的登记信息系统。全市在试点的基础上，充分与政府相关部门进行沟通，建立可扩展的统一平台的信息系统，逐步实现地籍和房屋档案管理的现代化；逐步建立城乡统一的不动产信息系统，加强对信息系统的实时更新，保持登记信息与实际变动的一致性。通过市政府专网，切实实现审批、交易成果和登记信息在国土、城建、规划、农林、公安、执法等相关部门共享。
 
　　维护和提升权利证书的法律效能。不动产权利证书是农民权利的保障，在农村宅基地和房屋总登记后，应在市级层面及时修订、补充、完善涉及农村不动产的相关政策。例如修订拆迁补偿办法，在拆迁补偿、土地整治等涉及补偿时，区分有证部分和没证部分的补偿标准。探索宅基地流转制度，在坚持“一户一宅”和土地用途管制的前提下，允许农民通过流转方式使用本镇（街道）范围或本区范围内其他农村集体经济组织的宅基地，提升农村宅基地和房屋的经济价值和融资渠道等，进一步发挥权利证书的产权凭证效能。政府各部门应依法执政，真正维护不动产权证书的法律效力，切实做到涉及相关不动产的，均以证书为准。
 
　　（作者分别供职于南京市国土资源信息中心和南京市六合区地籍信息中心）