中国农村新型治理体系转型与村社一体化融合发展研究时间： 2017-05-03信息来源：王进　作者：hjr_admin　责编：

　　农业发展缓慢、村民自治异化、农民大量外流，以前的农村治理体系无法满足农民追求富裕和共享公共服务的需要，应该构建农村新型治理体系以迎合未来发展的需要。通过一年多时间对西北地区农村的深入调研，我们认为当前完善农村治理体系的关键是加快规范发展农民合作社和培养农村能人，而提升组织发展动力的重点是：将农村基层的政治力量与经济资本适度联合，实现农民合作社与村两委高度融合或一体化，这是未来农村治理的基本形态。所以，完善“三化”机制，强化政府财政和政策支持，构建合作社与村两委有效融合机制，充分发挥组织、能人引领示范带动作用，培育壮大主导产业和特色产业，才能最终实现农村新型治理体系构建和善治的目标。
　　关键词：治理体系；自治异化；融合发展；“三化”机制
　　中图分类号：F321.42    文献标识码：A    文章编号：1003—5656（2016）10—0082—07
　　DOI：10.16158/j.cnki.51—1312/f.2016.10.011
基金项目：教育部人文社会科学研究项目“西北地区合作社嵌入与村社组织联动治理机制研究”（16XJC630008）；延安大学社科研究项目“多元主体共治下农民合作社与村两委互构研究”（YD2015—03）；陕西省社会科学基金项目“陕西农村社会新型治理模式及其保障体系研究”（2016R002）

　　从1920年代梁漱溟、晏阳初等发起的农村建设运动，到建国初期的人民公社，改革开放后的村民自治，乃至今天的农村治理和村社一体化，均是国情和经济社会发展内在驱动的结果。中国农村治理体系在国家治理框架下逐步走向现代化，出现了从传统的计划时代向市场体系转变，即转型农村经济持续发展动力机制构建和社会公共服务满足双目标导向或双轮驱动，这是农村发展的内在需要和必然趋势。当然，社会转型期区位优劣、政策地区差异等诸多因素对农村发展的影响非常大，但在农村基层，这种差异在收敛，农村基层治理体系正经历划时代的转型，表现在不同地区治理体系和机制的高度趋同，并逐渐发展成一种以合作社发展农村经济、村两委供给公共服务的新型治理体系。新时期农民合作社作为一种把小农户组织起来闯市场的新型合作经济组织，是农户进入市场的基本组织形式，是创新农村社会治理体系的有效载体。当然，合作社发展过程中对村民自治有示范效应，对村庄体制内组织功能有部分替代作用^[1]，这个现实使得村社一体化成为农村发展的必然选择。合作社是村庄精英的联合体，易于发展为精英们获取和支配资源的工具，在初期没有促成普遍的农民合作、村庄的社会联动，因而对村庄公共治理功用有限。不过，发展到高级阶段，农民的政治参与意识浓厚、参与能力趋强，合作社能够成为未来我国农民制度化参政议政、提高执政效率、提升政府执政能力的有效载体，合作社与村两委有效融合是村庄治理结构渐趋完善的过程，也是农村治理体系转型的必然结果^[2]。合作社与村两委融合发展的方向应该是在村社一体后两者各自承担不同的职能，密不可分相互合作^[3]。合作社之所以能够参与农村治理，在于其以经济功能发挥为手段，通过利益导控，以追逐自身利益最大化为目标的农民的社会行为选择，进而“统合”农村社会，引致原有的村庄治理基础逐步瓦解^[4]。“村社协作”治理模式，是在明晰产权的基础上，妥善处理合作社与村党委、村委会的关系，加强以村党组织为核心的村级各类组织建设，逐步从“单打独斗、孤立式治理”转变为村庄治理主体的“优化组合”的现实图景，从而实现农村治理体系的转型。

　　新型治理体系中农民合作社与村两委一体化融合发展的思路和实践更具针对性、现实性。全面推广这一新型治理体系将带来农村社会的巨大变化，包括内部体制、外部认同、经济建设等契合农村治理现状的改变。因此，研究这一贴近现实的新型治理体系不仅能完善农村治理的理论内容，更具实践价值，可以真正实现农村治理有效性的表达。中国未来农村的组织形式应该是村两委和农民合作社的一体化，这两个分属于不同法律框架约束下的主体相互作用、缺一不可，共同构成农村发展的组织主体。村组织是农民合作组织发生发展的孵化器和助推器，在政权系统内影响着合作组织的成败，而合作组织对村组织是重要的补充和支撑，只有村级组织参与了农村合作组织的经营管理，才能真正发挥好村级组织的农村经济发展功能。


　　（一）经济发展动力不足

　　随着农村改革的不断推进，家庭联产承包责任制下统分结合的经营主体出现了严重分化，一是农民生产积极性的极大释放，农户家庭经营发展迅猛；二是发展因素制约，村级集体经济严重萎缩，一些地方村集体经济发展困难重重，总量小、实力弱、层次低、发展慢的状况较普遍。作为农村发展的重要主体，村级组织在经济发展中动力不足、能力弱化，表现出无动力、无意愿、无能力的“三无”状态。更有甚者，在项目进村的惠农政策下不少村级组织存在着等、靠、要心理，自我发展意识不强，更遑论自觉地推动农村经济快速发展来实现农民脱贫致富。农业是弱质性产业，具有自然风险、市场风险、生产周期长、回报期短等特征。村庄资源的低利用率、薄弱性所能带来的利益，与工商业的高利率是不可相提并论的，其所能开发的空间非常有限，所能激发的行动力也是微乎其微。故而，农民持续奔向城市谋出路，不管是主观发展意愿还是客观环境都对农业持续发展、农村治理提出了巨大的挑战。

　　（二）公共服务供给缺乏

　　作为村级事务的管理主体，村委会承担着向村民提供道路硬化、供水、村庄绿化、卫生、照明、治安等多种公共服务的功能。然而，随着农村自筹资金的税费时代成为过去，在集体经济弱、城乡公共服务体系不对等的情况下，多数农村缺乏足够财力建立基本公共服务体系，造成公共服务数量不足、种类单一和质量低等问题，难以满足村民的物质文化需求，阻隔着农村的持续发展。应然构想与实然状态总是存在着一定的张力与差距。在社会主义市场经济条件下，公共选择理论中的“理性思维”与村民自治中的自主管理经常会结合在一起，由于缺乏硬性的框架限制，自主自治反倒为理性行为提供了便利^[5]。事实上，农村组织的定位在制度和理论上都与服务农民密切相关，然而，我们调研的结果是，农村社会管理水平低，村干部观念陈旧、能力不足和知识匮乏等问题突出；村干部外出打工或常年不在村，不履行职责，造成村组织瘫痪，农村处于低水平治理状态。

　　（三）农村组织机制溃败

　　村民自治制度是在人民公社制度后的替代性制度安排，其固有的体制弊端和管理缺陷已经暴露无遗。村级组织属于群众性自治组织，和乡镇政府性质不同，随着村民自治的发展和农业税的取消，原来的支配性地位发生了变化。然而，处于压力型行政体制末端的乡镇政府，习惯性地运用强制性的行政力量去完成上级下达的各项指标和任务，通过各种考核机制对村组织及其管理人员进行控制，从而弱化了村级组织的自治功能，把村组织沦为基层政府的准下属机构。由于村民公共精神的缺乏，民主、法律意识淡薄和相关监督机制不健全，村组织治理的外部认同弱化。一些地区“贿选”之风盛行，更有甚者，一些黑恶势力通过选举进入村级组织，严重危害了村民的切身利益，村两委组织的社会认同度在不断下降，农村原有的村治秩序由于人力外流、观念变换正逐步走向失衡，长老统治、传统伦理性权威在新规则的演绎中混乱不一，村级组织的功能难以发挥^[6]。事实上，村组织涣散的根源是农村缺乏有效的组织机制，没有形成一套发展产业、培养产业主体、孵化和应用技术、构建市场体系等系统性安排。并且，随着农村新型合作经济组织快速发展，村两委、乡镇政府还没有真正建立促进合作组织健康发展的有效机制，阻碍农民合作社的良性运行和健康发展，导致农村经济发展缓慢。

　　（一）能够促进农业产业持续发展

　　当前，我国农业仍处于传统农业向现代农业的过渡阶段，基础脆弱、技术落后等状况并没有根本转变，发展现代农业的任务依然艰巨。虽然家庭联产承包责任制的实行极大地提高了农民从事农业生产的积极性，但是以家庭经营为主的传统农业生产形势在技术和资金上难以满足现代农业发展的要求，因此，必须通过合作社等合作经济组织的组织功能的发挥，逐渐实现农村问题的解决、农民收入的提高，实现农业现代化。即通过农民合作社功能的有效发挥，构建合作社与村组织一体化协调机制，可以提高农业组织化程度，克服分散农户面临的竞争市场的许多弱点和局限，实现农业生产要素的合理配置，极大地提高效率，推动农业集约化、规模化、产业化发展。

　　（二）能够加快农村经营体制改革步伐

　　家庭联产承包责任制是上世纪七八十年代公认的高效率农业生产方式。而今天的农村社会，村域经济基础亟需新的经营体制来进行巩固和发展。近几年来的中央一号文件，一直将推进农业经营体制创新、加快农业经营方式转变作为继续深化农村改革的重要内容。当前，农村家庭经营要向集约化方向转变，统一经营要向发展农户联合，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系。而农民合作社是突破家庭经营方式在生产要素有效组合等方面的制约、提高农户市场竞争力、促进现代农业发展的重要组织载体，它对于农业基本经营制度的创新有着普遍性，广大农民在家庭承包经营基础上的合作与联合，将成为新时期农村基本经营制度创新的一种发展路径。

　　（三）是构建农村治理体系持续有效的关键

　　面对税费改革后村级组织功能涣散的问题，有必要对村组织功能进行重塑，农民合作社作为农村经济发展中重要的合作经济组织，可以对村组织功能起到很好的补充。实践中，村集体经济组织是村委会的一个延伸职能组织，并不是专门性地发展经济的组织，与此同时多数村两委并没有发挥好经济发展功能，更未实现带领农民脱贫致富的目标，而由农民自己组织起来的果品、蔬菜、养殖等各种专业经济合作组织越来越多，逐步充当起了农村经济发展的组织载体，对农村经济的发展起到了很好的带动作用，村组织经济发展功能在某种程度上已经开始被合作社等专业经济合作组织所替代^[7]。伴随农民合作社的地位提升和经济利益的巩固，农民权益维护、纠纷处理、党支部建设等村务党务也成了农民合作社的组织管理范围。因此，农村合作社的自主嵌合对村社发展是一个巨大的社会变迁，有利于构建有效的治理体系。


　　（一）新型治理体系的结构向度

　　1. 要素结构

　　不论是从新型治理体系的价值思维来思考其理论意义，还是从其具体的实践结果来解读其深刻的内涵，其要素总归是三个方面：一是作为农村发展基点的经济建设。我国农村经济发展一直集中在农业产业上。当然伴随质量观念的提升、科技的发展进步等经济社会发展条件的改变，当前的农产品加工业朝着深加工、精细化方向发展。农业与二三产业紧密相关起来，农民也在从分散化转向合作化、组织化，与激烈竞争的市场相融合，以满足农村经济发展需求。因此，在经济基础上，农民合作社的组织性、合作性已经成为新型治理体系的起点；同时，在与市场对话过程中，农民也倾向于借助自组的合作社来与其它主体进行利益博弈。二是作为农村治理组成部分的村民自治。中国的自治发轫于农村基层，而且农村的基层民主治理与西方善治理念有诸多相似之处，终极目标都是实现善治。村委会作为体制内自治组织，已经从当初的自治性组织异化为权力高度集中的准行政性组织，偏离了村民自治的初衷。需要指出的是，在城镇化进程中，农村原有的稳定状态被人口流动打破，形成了社会治理的缺位和村庄的破败；同时，在税费取消后，村组织原有的管理功能无法适应多重变迁，由此引发村委会自治功能定位的改变。在角色变换后，农村基层中大量新兴组织便应运而生来承担一些村委会做不好、不好做的工作，于是新型治理体系呈现多维协同发展之势。这不仅是农村治理中村治思想与时俱进的表现，也是为了更好的适应当前农村现状，对原有村民自治制度的否定之否定进步^[8]。三是在农村社会治理中发挥重要作用的党务党建。中国农村历经了西方列强的侵略、中国政府与革命所进行的制度变革以及国内战乱和匪患等多种磨难，然而在中国共产党的领导下，从抗战时期的“农村包围城市”战略、建国初的上山下乡运动中复苏过来。因此，近代中国农村党委领导成了首要选择。近几年，党支部负责公共事务、合作社负责发展经济的“党支部+合作社”的模式遍地开花，在农民合作社介入后，党支部在农村发展中的认同度逐步提高，也重塑了中共建党之初的与社会融合的组织有效性。同时，城镇化、现代化、空心化引发的农村社会矛盾，对改造农村以往治理体系中的不合理结构是一次难得的契机。由是，在经济、村治、党务的三位一体中，党委领导、村委自治、合作社发展经济的格局，使得党务、村委、经济发展彼此独立又互为支撑，具有一定的合理性，不仅弥补了农村缺乏专门性经济组织的缺陷，也提升了农民组织化程度，为村两委主导农村社会的治理系统注入了活力，创造了一个可以吸纳不同社会力量的新体系。

　　2. 层次结构

　　在农村调查中我们看到，新型治理体系的多维协同发展是一个由“人（家庭）→组织→农村社会”逐步扩大的过程。首先，在新型农村治理体系的形成与组织构建中离不开能人的作用，农村能人有着高度责任心、企业家式的、享有群众认可的权威，这些人只要有很好的监督监察制度的约束，那么，他们的卡里斯玛型领袖气质会获得更多的认可，农村的问题解决起来就会越有效率。而这些所谓的能人都是村级组织的能人，村级组织的成员参与了合作经济组织产供销活动。这些人既连着村组织（能了解到国家强农惠农政策），又了解掌握市场信息；实现了农业生产高效率、生态环境改善、农民生活水平提高、农民生命健康的“四生”共赢目标。其次，在新型治理体系逐步形成中期，新兴经济组织——农民合作社地位上升，此时的结构向度要点集中在组织层面，农民合作社与村两委组织之间既具有共同的资源基础，又在治理对象上存在交叉。组织间关系决定了人与人之间的关系，同时影响着整个农村社会的状态。在调查案例中，典型的组织间关系表现为：合作社主抓经济事务，村级组织的核心工作就真正转变到指导合作经济组织、提供村内公共服务。最后，从整个农村社会来看，从人的发展到组织的多维协同，最终带来的是一个综合效益巨大的社会。

　　（二）新型治理体系的现实意义

　　1. 能够促进农村产业结构优化调整

　　农民合作社组织和指导农民生产适销对路、技术含量较高的新品种，进行规模化生产，推动农业结构的调整和优化，促进专业化生产基地和农业主导产业的形成，给农村经济注入新的活力。大多数农民合作社是由懂技术、善经营、会管理、有丰富种养经验或熟悉经营渠道的农民领办。他们的技术有专长，社会上有影响，他们通过典型示范、技术培训、开展咨询等传播科技知识；另一方面，通过推广实用科技成果，带动大批农民掌握了新技术，使农业科技尽快转化为生产力。不同于依靠政府推广科技，农民合作社能够在地缘和行业内，根据本地区、本专业的生产经营情况，以及在市场经济体制下所遇到的实际问题，有目的、灵活地把分散的农户组织起来，为了共同的目标，引进和推广先进的农业科技成果，实现技术引进和推广、技术创新与市场需求的有机结合。

　　2. 促进村域经济和农户收入的持续增长

　　市场经济条件下，农民能否顺利进入市场，直接影响着农民收入和农业生产状况。而农民合作社能够根据市场信息，按照市场需求组织农户有计划地安排生产、组织收购和上市，避免了内部无序竞争和自相残杀，以合理高效的组织形式促进农民进入市场，并通过为农户提供种苗、技术、加工、储藏和销售等一系列服务，提高了农产品的市场竞争力，降低了交易费用和市场风险，较好地解决了小生产与大市场的矛盾，提高了农业经营效益。农民合作社的创办宗旨是服务所有成员，它能融技术指导、信息传递、物资供应、加工销售等服务为一体，能够办成社区组织“统”不了、各级经济技术部门“包”不了、单家独户“办”不了的事情，成为农业社会化服务体系中一支充满生机活力的力量，有助于农户合作精神的培养。

　　3. 有利于重塑农村秩序

　　历史实践表明，利益联结越紧密，成员对于自我得失的关心会上升为他者利益如何的层次，自我治理的基础也会愈发牢靠。农民合作社与村级行政组织的联合共治、风险共担形式，仍处于这一利益联结框架之内，是农村变迁中慢慢孕育出的一种能动性治理体系，会如影随形般促使组织成员之间利益相关度的提升，有助于村民自治的自我发展的原生态性。人民公社的解体、过度城镇化的不良后果，均说明了强制性力量对于村落自然性的改造的失败，基层治理体系必须适应历史阶段中自然而成的利益格局，否则会破坏农村社会天然的发展基础。因此，新型治理体系的形成是对传统村落成长需求的积极回应，是制度变迁中村民自治思想的能动性体现，更利于农村治理的利益相连，有助于农村“乡土性质”的存续与发展。在这种全新的多元治理主体协同互动的合作治理体系内，农民合作社与村两委在组织形式上相互独立，在公共功能上相互补充，在发展走向上彼此支持又相互监督，利于农村秩序的规范化演进。


　　（一）构建村社共治机制是新型治理体系的核心与基石

　　农民合作社是一类重要的农村经济合作组织，它在推动农业产业化经营、促进农村经济发展、实现农民增收方面发挥着重大作用。实践证明，尤其在自然条件差，集体经济弱的农村，实行村社协作、共谋发展的管理机制，可有效加强互助协作，发展优势产业，实现共同富裕。首先，应该充分重视合作社的重要作用，加强村社合作，实现优势互补。必须努力发挥村两委的组织协调作用与合作社的互助服务功能，使两者能够互惠互利，共同致力于农村的全面发展。其次，在不同的组织间关系阶段，应该及时划清组织边界，将自治范围与经济发展的社会性与经济性分离开来，防止组织由协同治理初期的信任直接发展到相互利用的共谋阶段。最后，在利益分配上，组织间的联合便是基于利益得失的考量。因此在合作社的自愿互助性质下，要确定好集体与个人资源配置的优先序，结合不同村庄的经济基础与农户富裕程度，将公共利益与个人效率结合起来，按照多劳多得原则激励农户生产，同时留取一定比例的公共资金进行农业保险、公共物品服务来保障农村长远发展。

　　（二）协同政府力量是新型治理体系的关键与保证

　　合作治理与协同治理在性质上均是治理类型的一种，但协同治理更侧重于协作过程中1+1>2的良好效益，相比合作治理中注重治理的合作属性，更具有目标导向性，也更具理论价值^[9]。在传统农业向现代农业的转型过程中，没有市、县（区）、乡（镇）政府的支持，要想让现代农业健康、快速、持续发展，既不现实也不可能。尽管合作社可以提高农业生产整体实力，但多数农业项目投资回报期长、利润低、抵御风险能力差，多数农村经济的发展基础差、层次低，这都迫切需要政府加大财政投入力度，在人、财、物上给予大量支持，调动广大农民农业生产的积极性和主动性。目前，S省涉农资金投入存在重复交叉和资金使用效率较低的情况，建议由发改委牵头编制农业中长期发展规划，对水利、扶贫、农业、畜牧等部门管理的农村人畜安全饮水、农村道路、农田水利、土地治理、农业综合开发、粮食生产、农业产业化等性质相同、用途相近、使用分散的涉农项目进行归并，提出总体发展目标和年度实施任务，统筹安排项目建设，集中财力办事业，以求得投资效益最大化。

　　（三）发挥能人作用是新型治理体系的牵引机与动脉

　　应该建立有效激励机制，使能人充分发挥致富带头的先锋作用。我们认为，可以打破常规，直接从能人中选调一部分人充实到乡镇管理队伍中来，为能人作用发挥提供了良好的空间。比如Y市G县实行的每年提拔1—2名成绩突出、能够带领群众致富的村干部为副乡镇长，激发农村能人的积极性，收到了很好的效果。也可以进一步完善政府政策激励和金融支持，吸引更多视野开阔、市场经验丰富的能人返乡创业，领办各类经济实体，加快现代农业发展。还可在各局（处室）选拔领导干部到村一级组织担任第一书记，期限5年，每半年考核一次，推进农民合作社与村两委协同发展，实现农村经济繁荣、农民富裕的目标。

　　（四）培育壮大主导产业和特色产业是新型治理体系的中心任务

　　主导产业是现代农业发展的基石，要因地制宜、以产业持续发展为前提、以市场需求为导向培育壮大主导产业，做精做强主导产业。主导产业发展和新型治理体系机制的持续是相互促进的。在新型治理体系多维协同发展中，必须因地制宜发展本地区的优势产业以带动现代农业的发展。S省小米产业的做法是：培育龙头企业，打造品牌，开发适销对路产品，提高谷子单产水平。马铃薯产业的做法是：政府补贴种苗种薯、举办马铃薯文化节，企业进行良种繁育、建设全粉或淀粉加工厂，农民合作社销售、实现产销一体，提高了马铃薯销售利润。典型做法充分说明了新型治理体系的多维发展和主导产业之间是相互促进的，随着主导产业的有效持续发展，同时建立起合理有效的利益联结机制，能够促进新型治理体系中不同主体作用的发挥。

　　（五）完善“三化”机制是新型治理体系的基础和支撑

　　新型治理体系的发展依赖于各主体自身状况，农民合作社相较于村两委属于后起之秀。作为当前新型治理体系经济发展的载体，如何使合作社与村级组织持续发展是这一体系成功的保证。第一，实现新型治理体系多维协同发展，需要进一步完善社会化服务机制。近年来，通过“点菜”“套餐”从农业社会化服务组织购买农业产供销各个环节的服务，已经成为有一定生产规模的农户完成农业生产的主要方式，农业社会服务组织的普及，对于农业现代化和新型经营主体非常重要，促进我国农业朝着规模化、现代化的方向加速发展。第二，推进新型治理体系发展，离不开社会化管理机制。农民合作社作为一类市场主体，将市场经济与农户直接联系起来。探索由政府政策支持和引导，农民合作社、村级组织为经营主体，行业协会、农业社会化组织提供产供销服务组成的社会化管理机制，有利于社会组织规范化、有序化壮大，促进农民社会地位的提升，走向市民社会。第三，稳固新型治理体系，依赖于社会化经济发展机制。实践证明，经济发展主体需要具备自我经营的能力，才会独立、持续发展下去，才能实现传统农业向现代农业的转变，推动农村的快速发展，必须建立有效的利益联结机制，使得多元主体的发展在规则框架下进行，形成社会化的经济发展机制。因此，在多主体协同发展中，村级组织与农民合作社是经济发展的主体和核心，社会化服务组织是支撑，政府政策支持是保障^[10]。

　　“三农”的出路在于农村问题的根本性解决，需要构建新型治理体系以提高基层治理水平。农民合作社与村两委融合所实现的社会治理的自我超越性发展体系是对当前农村治理活力的有力诠释，既发展了农村经济，又打破了村治权威集权的行政化状态。一年多深入西北农村调研后，我们所提出的中国农村新型治理体系多维协同发展，对当前农村困境化解提供了新思路。在实地调查的基础上，我们明确了农村新型治理体系的结构向度，并对其中的要素结构、层次结构进行了探讨。当然，这一新型治理体系持续发展的长效机制还有待继续深入研究。

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