现代城市建设：中国与新加坡的发展经验时间： 2017-10-24信息来源：　作者：qgy_admin　责编：

新加坡是公认的城市国家成功的典范，自上世纪80年代起，中国就非常注重研究、学习新加坡经济社会发展经验。新加坡华人占人口多数，因而在文化、习俗、语言与中国有诸多相似之处，中新两国关系也一直被形容为“远方亲戚”。中国与新加坡的国家体量相差较大，或许有些人会认为新加坡的发展模式对中国的借鉴意义不大。但若站在微观的城市视角来看，新加坡从建国之初的一个破败、贫穷和落后的热带岛国，变为经济富有竞争力、环境优美、人民安居乐业的“花园中的城市”，它在城市治理、城市规划、城区建设等方面积累的成熟经验是非常值得中国推广的。正如汪道涵先生所言，如果能建成100个像新加坡这样的城市，中国必将成为一个了不起的国家。

中国经过60余年的发展，在不断加快的城市化进程中，已逐渐形成一大批各具特色的城市群。新加坡总理李显龙曾表示，新加坡对中国来说，算是一个“微型实验室” ，那么中国拥有为数众多，不同规模、类型、特点并处于不同发展阶段的城市，无疑为新加坡的城市发展提供了一个“超大型实验室”。今天的新加坡所面临的“如何在有限的国土和资源但人口仍不断扩张的条件下延续城市的生命力”挑战，或许可以在中国不同城市的发展进程中，获取解决问题的启示。因此在这个意义上，增强中国与新加坡两国在城市建设、治理领域的学习与互动，对于共同推进两国城市朝着更宜居、更可持续发展的方向是非常有利的。

下面将从城市化进程、城市规划与城市治理、城市公共住房建设和城市基础设施融资四个领域，探索总结中新两国在现代城市建设领域的经验。

一、城市化进程

中新两国城市化的推进过程是完全不同的。中国自建国以来，城市化进程经历了几轮起落后在全国范围内渐次展开，受地理条件、经济发展水平和历史文化等多种因素的影响，城市化在各个地区的发展是不平衡的。而新加坡的城市发展则是在百年规划的指导下，在城市内部深耕细作、均衡推进。

（一）中国经验

1．在大规模人口迁移中保持社会平稳

中国新型城市化是在人口众多的传统农业大国中推进的城市化，它所带来的人口迁移规模及社会转型都是史无前例的。虽然中国仍然存在着户口制度，城市中的外来人口还无法享受与城镇户籍人口完全相同的公共服务，但中国过去近40年每年增长1600多万的城镇人口，持续多年的大规模人口迁移并未带来较大的社会不平稳。这种发展的平稳性，初期归因于经济快速增长带来的大量就业机会，后期来自于中国政府对外来人口公共服务均等化的努力。当前，除了特大城市之外，大部分城市的户口已面向外来人口开放，养老、医疗、失业等社会保险覆盖面也有了很大提高。

2. 较快发展的交通基础设施增强了城市的连接性，互联网技术的广泛应用改变城市的发展形态

作为一个幅员辽阔的大国，中国地级及以上城市以占全国6.7%的国土面积和29.5%的人口，创造了62%的GDP和61.9%的社会消费需求，这在很大程度上得益于高铁、高速公路等交通基础设施的超前发展，增强了城市间的连接性，形成了若干充满活力的城市群。交通基础设施缩短了中国城市之间的时间距离，互联网技术的广泛应用则进一步降低了贸易、交流的成本，改变着中国城市的发展形态。在中国“互联网+”战略的推动下，大中小城市之间形成更灵活的贸易网络、生产协作网络、创新网络，更好地促进了不同城市在城市网络中的分工和效率的提升。

3. 快速城市化过程中涌现大量创新性城市发展方案

在中国快速城市化过程中，为突破原有城市发展的路径依赖，以技术创新带动社会创新，基层政府尝试开展许多具有实验性质的创新性城市发展方案，如智慧城市、生态城市等等。以智慧城市为例，截至2015年10月底，中国已有超过373个市、县（区）开展相关试点。智慧城市是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，从而促进城市规划、建设、管理和服务智慧化。这种对城市运行模式的有益探索，对推动新型城市实现跨越发展具有重要意义。

（二）新加坡经验

1. 高密度、高宜居的城市

传统观念上，高度宜居的城市都具有空间开阔、人口稀疏、低层建筑居多的特征，但新加坡是为数不多被的高宜居的高密度城市。新加坡人口密度高达7155人/平方公里，但却没有十分拥挤的感觉，这主要得益于新加坡选择了高度集约化的发展道路：在居住和产业空间布局上，采取高层高密度的组屋居住小区开发模式和集约式的产业园区建设模式（包括工业园区、集中的商业街区和港口、金融集中服务区等），充分利用土地资源；在交通方面，以公交优先建立了完善、便捷的交通网络和先进的交通运输管控体系（拥车证制度Certificate of Entitlement, COE、电子公路收费系统Electric Road Pricing, ERP）。既有效地将中心城区及各镇连接起来，又有效地提高交通运输效率。

在新加坡，宜居城市的三个成果（具有竞争力的经济、可持续发展的环境、高质量的生活），与新加坡国家层面的成果指标直接挂钩，且财政部每个财政年度的“收入与支出预算”都发布这三个成果。对中国的地方政府（特别是城市一级的政府）而言，也可通过完善量化设计，增强城市宜居发展目标的可执行性。

2. 高度重视城市的可持续发展

新加坡大规模重建开始于20 世纪60 年代，从一开始，新加坡就摈弃“先发展，后治理”的发展思路，而采用了平衡发展的策略。建国早期，李光耀先生即倡导开展“清洁与绿化新加坡运动”，设想将新加坡建成一个干净的“花园城市”，,此后开展的城市建设无一不是围绕这一目标展开，随着各领域规划得到切实实施，李光耀先生的理想不但变为现实，新加坡还从“花园城市”逐步变为“花园里的城市”，未来还将成为“与自然和谐共存的城市” 。

建国伊始，新加坡就高度重视可持续发展的环境，并通过相应的机构设置、一系列制度和政策设计来确保这一目标的达成。

例如，20世纪70年代中期，日本化工企业住友集团想要在新加坡市中心建一个化工厂，外资引进部门—经济发展局(EconomicDevelopment Board, EDB)非常积极，因为这个大项目将给新加坡带来可观的经济收益。但当时的环境部(Ministryof Environment)出于可持续发展目标坚决反对这个项目在市区落户，这个决定得到内阁和李光耀总理的支持。最终该项目以落户远离市区的裕廊并采取环保措施使得污染水平可以达标而告终。

3. 清楚界定政府和市场关系

新加坡充分发挥市场在稀缺资源（比如土地、水河能源）配制和定价的作用。为了达到这个目标，清楚界定了政府和市场的关系。政府土地售地计划（GovernmentLand Sales Programme, GLS）就是政府邀请私人部门参与发展的例子。政府会清楚确定发展的指引；而私人部门受邀请参与开发，为的是利用他们的创造力和效率。这方面最新的例子是滨海湾区域的市区重建局政府售地计划。电子公路收费系统（ERP）是另外一个成功使用市场机制，透过征收拥堵费来减少高峰时段的用车需求。

4. 各政府部门间协调分工

在推动城市发展方面，新加坡政府表现出“高度的行政创新”，各政府部门间协调分工、合理的职责定位，有力确保了城市规划、城市治理方案的科学性、专业性，并使其得到有效执行。主要表现在：一是新加坡各部门将政治和专业服务分离，政治家们重点关注战略和政策，专业和技术问题则交给专业部门和专业人士，从而减少出于政治目的、个人利益对城市建设的行政干预；二是饯行“整体政府”（Whole-Of-Government,WOG）及各政府部门在城市建设中权责明确，以城市规划为例，市区重建局（Urban Redevelopment Authority, URA）作为城市规划的主管部门，负责总体规划的制定和审批；建屋发展局（Housing and Development Board, HDB）、裕廊镇集团（Jurong Town Corporation, JTC）和陆路交通管理局（Land Transport Authority, LTA），分别负责居住组屋新镇、工业园区和公共道路的规划、建设和管理，权责明确，彻底杜绝部门间相互推诿现象，避免出现管理真空。

二、城市规划与城市治理

合理的城市规划，有效的城市治理模式，是实现城市持续、健康、有序发展的重要前提。有人说新加坡是规划造就的宜居城市，这些立足高远、科学专业的城市规划，为新加坡城市建设奠定了基础。

鼓励基层政府从本地实际出发创新城市治理模式

就城市治理而言，越是基层政府越有发言权，应鼓励基层政府开展多种形式的探索，并对试点工作取得的成果给予认可，条件成熟时推广全国。例如广东省佛山市开展的社区试点网格化治理，在借助即时通讯工具，简化办事程序，提高应急反应等方面，都非常具有代表性。

广东省佛山市南海区在狮山镇罗村社会管理处、大沥镇和里水镇选取10个社区作为社区网格化治理的试点，按商住区、工业区和混合区等不同类型，划分了92个网格，并按“1+2+N”（1个网格长，至少2个以上网格员，N个志愿网格信息联络员）模式设置网格工作团队，梳理社区网格巡查任务清单，按照“信息收集—任务派遣—任务处理—结果反馈—核查结案”五步闭环式的流程，处理网格事件，形成规范的网格化运行机制。

同时，南海开发了“4G伺服社区网格化管理系统”，网格员可以下载手机终端APP，上传网格内的居民、商户等基本信息，实现社区各类信息资源统筹共享。

网格化管理以“查办分离”的方式，明确社区干部和社区网格管理员的职责，社区网格管理员在巡查过程中发现问题后，借助4G网络及时上传信息，部门则根据问题进行分类处理，以此提高部门在解决社区巡查发现问题的实效，倒逼政府提高服务社区的效能。

城市规划的超前性、民主性、专业性与权威性

新加坡的城市规划体系，由战略性的概念规划、总体规划和开发指导规划三级构成。概念规划主要指导新加坡未来40～50年的城市发展，每隔10年修编一次；总体规划是将战略规划的成果编译为未来10～15年服务的实施性发展计划，是开发建设活动控制的法定依据。开发指导规划将新加坡划为5个规划区域和55个规划分区，分别制定用途区划、交通组织、环境改善等开发指导细则，政府通过该细则和政府土地售卖计划对城市开发进行控制管理。

规划编制要长算远略。建国初期，在起草概念规划时，规划编织者注重用发展的眼光谋划城市未来的发展，将其设定为时限为100年的全局性规划，这不但有助于土地资源的有效利用，而且可以兼顾短期与长期发展需求。如果只是较侧重于短期与中期需求，忽略了长远发展需要则可能要承受相应的后果。

城市规划应有效贯彻落实。为确保城市规划的强制性和权威性，新加坡制定了相关法令并赋予执行机构所需的法定权力确保总体规划可以得到有效执行。新加坡市区重建局(URA)作为唯一的规划管理机构，被赋予了相应权力，保证所有的规划项目均符合总体规划及相关详细规划、法规和规范，并且服务政府制定的发展目标。

重视规划的专业性。一直以来，新加坡都有重视并尊重专家的传统，规划领域也不例外。一个好的城市总体规划至少需要20-30年才能初见成效。因而规划师为了能够预测所规划城市的未来发展，必须投入大量的精力展开调研，只有这样才有可能做好城市规划。一方面，政府官员应当认识自身在规划制定方面缺乏专业判断，对专业规划师的意见给予充分的尊重与信任。另一方面，规划师则要高度重视民情，而不是只专注于官员所给予的指示。如果统筹城市规划的官员缺乏足够的专业知识，并对专家意见置之不理，这样的城市规划往往会带来灾难性后果。

提高规划的公众参与度。新加坡政府认为，城市规划是一个理性推进过程，也是一个民主决策过程，为使规划更加符合公众的要求，要采取加强宣传、互动、奖励等多种形式来吸引、鼓励公众积极主动参与城市规划进程并提供反馈意见。一般来说，新加坡政府在修订总体规划（Master Plan）时，都会公开向公众征求意见，集思广益，最大限度吸引公众参与规划制定。

三、城市公共住房建设

1．从中国国情出发，形成具有中国特色的住房保障制度

面对不同收入群体和住房困难类型，提供不同住房保障方式。例如，公共租赁住房面向城镇低收入、城镇中等偏下收入、非本地户籍外来务工人员，其中，由于低收入家庭缴纳的住房租金非常廉价，因此，又称之为廉租住房。棚户区改造包括城镇、工矿区、林区、垦区棚户区改造等多种类型，目前是中国保障性安居工程建设的重要形式之一。此外，经济适用住房面向城镇低收入家庭，是一种土地由政府划拨、保本微利的产权型保障住房。限价商品房是一种限制户型、限制价格的政策性住房，申请家庭往往为城镇中低收入住房困难家庭。在农村还有危房改造补贴制度。中国还提供特别以弱势群体（如残障人士）为主的保障性住房。

在不同的住房发展阶段中，住房保障供给的重点随之变化。例如，2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）中要求重点解决低收入廉租住房应保尽保问题。到了2013年，中国开始进入棚户区大规模改造阶段，保障房供给的重点也相应调整。因此，中国住房保障政策更多体现了一种因地制宜、适度灵活的中国特色。

2. 形成了政府主导、市场参与的多元化筹资方式和渠道

各级政府财政投入力度较大，统筹考虑不同地区、不同群体、不同保障产品的差异性。例如，2014年全国各级财政共筹集安居工程资金5601.55亿元，其中，中央财政资金1984亿元。为提高财政资金的使用效率，中央财政对棚户区改造补助资金的分配有所侧重，采取“区别对待、分类指导”原则，根据任务量大小、财政困难系数以及完成情况，适当调整中央财政资金分配比例，向中西部地区和任务重的棚改项目倾斜。

发挥政策性金融工具作用。国家开发银行自2014年成立住宅金融事业部以来，采取“市场运作、单独核算、保本微利、高效透明”的原则，已成为成本较低、运作规范、来源稳定的重要棚改融资方式之一。2015年，国开行全国棚户区改造贷款发放计划为7000亿元。另外，随着农村危房改造任务加大，农业发展银行也积极支持涉农棚户区改造项目。

积极扩展其它融资渠道。例如，2014年，保障性安居工程建设的相关单位通过银行贷款、发行企业债券等社会融资方式筹集安居工程资金10631.77亿元。有些地方政府将财政部代发的国债优先用于棚改和保障性安居工程建设，还有些地方积极吸引社会资金参与安居工程建设，如安徽省发放棚改项目收益债筹集资金。

3. 有特色的保障性住房的土地供给机制

中央土地监管部门重视土地供应的计划性和供应力度。国土部将保障性安居工程用地从一年报批一次的城市用地中剥离出来，实行单独组卷、单独报批，加快了报件的运行环节，提高了土地指标下达速度。

各地方政府供应土地时，优先安排保障性安居工程用地。例如，江西省要求各市县优先保证安居工程项目的土地供应，并在年初就纳入当年土地供应计划。有些地方还要求对安居工程用地供应不达标的地区，停止商业性用地的供应。

在棚改项目拆迁征地过程，注重公开和公平，引导原住居民的全程参与，尽早化解相关利益方的矛盾。例如，四川省成都市、湖南省益阳市等地充分尊重群众意愿，积极探索以“群众为主体、政府为主导”的居民“自治改造”模式，充分表达原住民合理诉求，减少拆迁中的矛盾，促进了棚改工作顺利推进。

1. 新加坡公共住房制度与政策系统性强，且高度重视与其社会政策紧密衔接

新加坡公共住房政策体系的最大特点在于完整性和系统性，在重要的制度安排、住房政策与社会政策的关系、运作机制等方面都具有很强的系统性，从而确保了整个政策体系得以顺畅高效运转。建屋局作为公共住房重要管理机构，统揽新加坡的建屋政策，将所有的建屋发展职能置于一身，避免了拆迁后无安置的问题，确保公共住房制度高效运作、闭环管理。新加坡的公共住房政策也是由完善的法律和融资框架来支撑。

新加坡公共住房制度与政策体系主要包括三大支柱，分别是“居者有其屋”计划、土地征收制度和中央公积金制度。这三个方面的制度安排基本决定了政策价值取向、土地供给方式，以及资金筹集方式等三个基本要素。三个支柱之间彼此互为依托、相互保障，为新加坡公共住房制度和政策顺利实施提供了系统性保障。

新加坡注重公共住房制度和政策与社会政策紧密衔接。新加坡公共住房政策融合了社会政策，在“组屋”制度形成和完善过程中，不仅考虑到居民住房的问题，还结合更多的社会管理层面的问题一并考虑。例如，住房政策与建立良好的家庭代际关系（三代同堂组屋，three-generation flats）、住房政策与促进族群融合（确保每个组屋邻里构成都按照国家设定的种族比率）、不同收入阶层融合混居与社区和谐发展、基础设施建设与提升居民生活设施便利性等方面。

从立法、筹资、建设、补贴等多方面，形成公共住房制度协调配套机制。立法方面，完善的法律框架的设计和实施确保了新加坡的公共住房政策的有效性。如《建屋发展法》赋予建屋局执行与公共住宅的发展和管理相关的权力。《土地拆迁条例》也允许了建屋局以公共发展目的征用私人土地。这些法规制定过程中经过深思熟虑及利益博弈，因而实施时没有遭遇大的阻力；筹资方面，中央公积金局和建屋发展局两个法定机构之间形成了良好的运作机制；建设方面，对住房质量和建设成本控制都有明确规范的办法。

2. 坚持以人为本，依据居民家庭不同阶段住房需求实现公共住房供给

新加坡公共住房制度坚持以人为本，通过提供低价租赁组屋，和其他市民负担得起的组屋选项等方式，实现依据居民家庭不同阶段的住房需求提供有效的公共住房供给。

一是根据家庭不同阶段的住房需求提供公共住房产品。例如，对于“未婚夫妻”可以按照家庭进行申请。当年轻家庭规模较小时，给予较大的支持力度。当家庭规模变大时，可以适时升级住房条件（新加坡人称其为“第二口樱桃”）；当老年居民退休以后，可为其将大房换成较小房屋，原有房屋多出的价值用于弥补退休收入。在“屋契回购计划”(LeaseBuyback Scheme)中，老年居民可以将部分组屋屋契卖回给政府，每月获得一笔固定入息补贴退休所需，并继续住在原来的组屋。

二是根据不同收入水平家庭的住房需求，提供公共住房产品。例如，对低收入家庭仍给予必要的支持，为其建设小户型组屋和低租金组屋。对于不断扩大的中产阶级，也就是无法纳入原来组屋申请标准的“夹心层”家庭，为其提供更符合其需求的组屋产品，如大户型住房和行政公寓。目前，中国对新市民和“夹心层”家庭的针对性政策还不够，可加大对此类群体的政策性住房供给规模，提高政策支持力度。

3. 通过老旧房屋更新改造政策，提高公共住房资源的利用效率

为了避免因组屋“老化”引发利用效率下降和社区凋敝等问题，新加坡政府出台了一系列组屋翻新计划、选择性整体重建计划（Selective En-bloc Redevelopment Scheme, SERS）等计划。其经验在于以下几个方面：

一是通过加大老旧房屋改造力度，持续提升老旧住房质量，适应居民日益增长的住房质量需求。。同时，在改造过程中，不仅是改造房屋，而且也进行社区改造，融入新的规划理念，将重构城市形态和城市功能相结合，形成新的高质量社区。社区改造强调因地制宜，宜拆则拆、宜改则改，实事求是地制定改造方案。有些地方可通过拆迁旧房实现整体的重建改造；有的地方则针对房屋功能欠缺，有针对性进行局部改造。

二是促进公共住房资源的永续使用。通过对组屋的良好管理和维修改造，不同社区的使用功能定位更加明确，例如，有些老旧组屋经过改造后，对年轻人的吸引力明显提升，有些则更突出老年友好型和休闲宜居的特点，解决老龄化时代的住宅问题，从而全面提高了公共住房资源的利用效率。

4. 开放式住宅小区的管理经验

新加坡国土面积狭小，因而在规划用地时务需做到地尽其利。新加坡将全部的组屋规划成为开放式住宅小区。在规划小区交通、绿地、公共区域时，努力使住宅小区的内部生活与城市生活相融合，从而创造真正有活力的住宅小区。虽然组屋小区为开放式设计，但在规划时，也尽量避免过境道路穿过小区。小区内交叉口较多，而主干道的车速快，在穿过小区的时候效率并不高也尽量避免干扰小区环境。

尽管住宅小区在形式上是开放的，但不意味着小区是无组织的、分散的。为了塑造社区，居民委员会会举办各种社区活动，加强社区精神。例如“锦簇社区”活动，社区居民可以参与园艺竞赛，促进居民的凝聚力。

四、城市基础设施融资

推进城市化过程中，中新两国都曾遭遇过城市基础设施融资的瓶颈制约，两国都在努力探索科学、合理、有效的解决方案。

积极运用PPP模式助推城市化进程

在中国城市化推进过程中，城市基础设施建设和资金需求巨大，应运而生的地方政府融资平台在城市基础设施建设大发展时期发挥了重要作用。但由于缺乏对平台公司的有效监管以及平台公司自身的制度缺陷，一些地方背上了过多的债务包袱。针对地方投融资平台问题，国务院先后在2014年9月、12月以及2015年5月连续下发三个文件。文件规定，地方投融资平台要剥离政府融资职能，不得新增政府债务。在此背景下，发改委与财政部在全国范围内开始推广PPP模式。

总体来看，在原有地方投融资模式面临转型之际，更规范的PPP模式起到了一定的替代作用，撬动了社会资本参与基础设施和公共服务的投资建设，一定程度上稳定了地方投资增长。同时，PPP模式在缓解地方政府债务负担上的优越性上也正在逐步显现，特别是对于有稳定收益回报的城市市政设施建设，如污水处理、供水、供电、供热等项目，PPP缓解地方政府债务的作用更为明显。此外，PPP模式不仅在公共服务的投资建设阶段引入社会资本，还将专业化的管理理念和经营方法引入到公共服务的运营管理环节，实现“让专业的人做专业的事”，促进公共服务效率的提升。

1. 鼓励法定机构利用资本市场满足基础设施融资需求

自1998年以来，新加坡政府就鼓励法定机构利用资本市场来满足基础设施融资需求。一方面法定机构相比其他政府部门，在经营上有相当大的灵活性和自主权，另一方面法定机构依法设立，监管体制完善，运作规范。基于此，法定机构通过股票和债券等资本运作进行融资，在解决融资需求的同时，也有效防控了政府的债务风险。例如建屋发展局（HDB）建造政府组屋的融资渠道，一是政府的补贴，保障房低于市场价格造成的资金不足由政府予以补贴，二是在市场上融资，主要是购买政府债券。在实际操作中，政府组屋建设，一大部分融资是通过资本市场解决的。

2. 审慎独立、目光长远

财政部门的审慎独立、目光长远，主要体现在中央公积金制度和往期储备金制度上。

中央公积金制度（Central Provident Fund）是一个强制储蓄计划。每一个雇员都有一个公积金户头，每个月工资的一定比例会进入公积金户头。中央公积金的第一个作用是，新加坡公民申请政府组屋时可以用公积金户头的钱偿还负债，另一个重要的意义在于，这一制度使得政府在基础设施融资方面多了一个重要且稳定的渠道。

往期储备金制度（Pastreserves）。为避免政府对土地财政的依赖，所有卖地收入，包括土地出让收入和土地及实物资产产生的收益等，不得作为当期财政收入，而是要纳入往期储备，现任政府不可以轻易动用，除非得到民选总统的批准。这实际上保证了政府财政的可持续，从而保证未来其他方面重大开支有收入作为支撑。

（本文选自《城市发展的挑战与改革：中国与新加坡的治理经验》一书的第五章）

                                                        责任编辑    qgy