雄安新区战略是破解“环京津贫困带”的抓手*时间： 2017-11-27信息来源：孙斌栋 陈玉　作者：qgy_admin　责编：

摘 要：“环京津贫困带”问题的破解关系到京津冀的协同发展。以往文献从多个方面阐述了“环京津贫困带”的形成原因，而本文则发现京津冀核心城市对周边地区产生的“集聚阴影”效应是“环京津贫困带”形成的重要原因。在此背景下，京津冀协同发展需要采取“以地为主”的政策，构建新的增长极，实施城市群层面的多中心空间战略。针对中国13大城市群空间结构演化的实证研究也证明多中心是城市群发展的必然趋势。因此，要抓住雄安新区建设机会，使之成为破解“环京津贫困带”问题的空间载体。为此提出三个方面的思考：第一，雄安新区的成功与多中心战略能否提高整个区域的绩效密切相关；第二，雄安新区需要进行科学定位，摆脱对北京的依赖，成为一个独立的中心城市；第三，雄安新区发展要将坚持政府积极引导和尊重城市发展规律相结合。
关键词：京津冀城市群；环京津贫困带；集聚阴影；雄安新区；多中心空间战略
中图分类号：F061.6 文献标识码：A  文章编号：2095-5766（2017）05-0067-05
收稿日期：2017-07-14

 *基金项目：国家自然科学基金项目“多中心城市空间结构的经济绩效研究”（41471139）；教育部人文社会科学重点研究基地基金资助“中国城市生产生活生态空间优化研究”（16JJD790012）；上海哲学社会科学规划课题“共建上海全球城市目标导向下的长三角协同发展研究”（2014BCK003）
作者简介：孙斌栋，男，华东师范大学中国现代城市研究中心/城市与区域科学学院教授，博士生导师（上海 200241）。
    陈玉，男，本文通讯作者，华东师范大学中国现代城市研究中心/城市与区域科学学院硕士生（上海 200241）。


    一、“集聚阴影”是“环京津贫困带”形成的主要原因
    2005年亚洲开发银行调查报告指出，北京和天津周围环绕着河北省国家级和省级贫困县共32个，其中与北京接壤的张家口、承德、保定三市就有24个国家级贫困县，并将这一现象称为“环京津贫困带”。表1统计了2010年这24个贫困县的人均地区生产总值与北京市的比较，其中有18个县的人均地区生产总值少于北京市的30%，经济发展差距非常明显。2012年国务院发布新的《国家扶贫开发工作重点县名单》，对国家级贫困县做了调整，张家口等三市仍有20个县列入名单之中，其中有17个县与2005年一致，“环京津贫困带”依旧存在并日益成为京津冀区域协调发展亟待破解的难题。
为何北京、天津与周边地区间会形成如此明显而稳定的经济落差？从现有的研究来看，解释有如下几种：
    （1）“环京津贫困带”先天不足，受到自然环境、资源禀赋条件的限制。如罗俊和马燕坤指出“环京津贫困带”属于农牧交错地带，干旱缺水，灾害频繁，具有石化、高寒、干旱、少田等突出特点，不适宜人类开展经济活动。
    （2）特殊的区位因素导致“环京津贫困带”作出了生态牺牲，但该牺牲并没有得到相应的补偿。河北省发展改革委宏观经济研究所课题组的研究显示“环京津贫困带”是京津冀众多城市的生态屏障，为保护北京等大城市的水源和防止风沙危害，中央和地方政府不断加大对这一地区资源开发和工农业生产的限制。由于这些限制是通过行政调控和命令加以实施，因此“环京津贫困带”为保护资源环境做出的贡献和蒙受的损失基本上得不到补偿。
    （3）京津冀城市群空间结构体系不合理，北京、天津等核心城市极化效应大于扩散效应。祝辉等通过对京津冀城市群内各城市的经济联系强度、城市流强度等指标的测度发现联系度和紧密度的增强主要体现在北京、天津这两个特大城市之间，呈现出京津两市两头大、河北各市中间细的“哑铃型”城镇结构体系，空间集聚效应大于扩散效应。关晓光和刘柳利用主成分分析法对引力模型进行修正，定量分析了京津冀城市群的空间联系强度。结果表明，京津冀城市群内经济发展不平衡的问题比较严重，呈现出明显的“中心—外围”格局，城市间的联系以京津为中心向外依次减弱。魏丽华在对京津冀城市群研究的梳理中也指出京津冀产业关联度弱，经济发展梯度差过于悬殊，无论是“一核”的北京，还是“双核”的京津，其“极化效应”都大于“扩散效应”，进而导致明显的“虹吸效应”。
    （4）“环京津贫困带”与京津之间产业结构发展失衡，两者之间的产业转移和承接难以有效进行。一方面，“环京津贫困带”所处的产业发展阶段落后于京津两市。魏丽华对北京、天津、河北三地的区位商和产业增加值指数进行的测算表明，北京和天津两市产业的发展速度较快，定位较高，而河北省的产业发展相对滞后，无法与京津形成一个完整的产业链。另一方面，产业转移中的协调和分配机制也尚未形成，京津在产业转移过程中并不会倾向于将自身具有优势和发展潜力的支柱产业、新兴产业向外转移，被转移的多是对经济增长贡献少且易带来城市问题的产业。
    （5）在行政区经济的限定下，“环京津贫困带”与京津之间的行政级别不对等造成协调困难，加大了彼此的经济发展差距。曹海军和刘少博就曾指出，京津冀城市群内行政层级差距过大造成了资源的过度集聚和协调的困难，并认为这是京津冀城市群难以协调治理的症结所在。北京、天津作为区域核心城市，一个是全国的“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，另一个是京津冀中最大的港口城市，而“环京津贫困带”中的城市大多为县和县级市，无论是在资源配置能力和行政地位上，还是在经济发展的驱动力上都难以望其项背。
    以往的研究虽然从多角度、多方位对“环京津贫困带”产生的原因进行了探讨，但还没有从城市间相互作用角度展开系统分析和实证检验，尽管也有研究指出可能是北京和天津的“极化效应”大于“扩散效应”导致了对周边地区的抽血，但并没有给出直接证据，所使用的研究方法也不严谨，研究结论可靠性有待进一步检验。从以往的城市间相互作用的理论来看，尤其是在大城市对小城市的经济增长影响方面，存在经济发展阶段论和集聚阴影论两个主要方面的经典理论，前者认为大城市对周边小城市的影响会随着经济发展阶段的演进从初期的“虹吸效应”逐渐转化为后期的“溢出效应”，后者来自于新经济地理学，认为小城市越靠近大城市越容易受到其抑制，从而不利于自身的经济发展。不过，相关实证文献结论却很不统一，存在大城市对小城市具有正向溢出、负向溢出、非线性溢出或无影响等多个发现。
    为深入、严谨地回答“环京津贫困带”产生的原因，为京津冀协同发展提供依据，同时，也为经济增长文献提供新的证据，我们采用描述分析和计量分析相结合的形式探讨了京津冀城市群中大城市对小城市经济增长的影响。依据行政等级和城市规模大小，把京津冀的城市分为直辖市（北京和天津）、省会城市（石家庄）、一般地级市以及县和县级市四类，将县和县级市定义为小城市，其他等级城市定义为大城市。在描述分析部分，对京津冀和长三角两大城市群的经济指标空间分布进行了可视化和比较，发现从总体来看，京津冀城市群中的核心大城市北京和天津与周边小城市的经济发展水平存在明显落差，而长三角城市群大小城市间的经济发展水平并未显示出显著差别。
    在计量分析部分，将小城市到不同等级大城市的最近地理距离加入长期经济增长模型作为核心解释变量，在控制初期经济发展水平、人口密度、资本、劳动力、城市化水平、对外开放度、政府干预、人力资本和基础设施条件等经济增长因素后进行回归分析，因变量为2000－2010年各小城市的人均GDP增长率。结果显示，小城市到北京的距离与其经济增长速度呈现倒U型关系，即在一定距离内，北京对附近小城市以极化效应为主，越靠近北京的小城市，北京对其经济增长抑制作用越大。为确保结果的可靠性，我们进一步使用空间计量方法进行稳健性检验，发现空间计量分析结果无论是在系数的显著性上还是在方向性上都未发生太大的变化，说明即使考虑城市之间的空间相互依赖，到大城市距离在小城市的长期经济增长过程中所起的作用仍是相对稳定的。以往文献提出生态环境抑制、行政边界束缚、产业结构不协调等可能也是“环京津贫困带”产生的原因，为排除竞争性假设，甄别小城市的长期增长态势是生态环境、行政边界或产业结构变化导致的还是与北京的影响有关，我们把相应的竞争性代理变量加入模型进行空间计量检验。结果显示，所加变量均不显著，其余变量结果也未发生明显变化，尤其是小城市到北京地理距离仍然与因变量呈现稳健的倒U型关系，从而排除了竞争性假设的影响。这一结论表明，京津冀核心城市尤其是北京对周边小城市的经济增长以极化效应为主，这也正是“环京津贫困带”形成的重要原因，同时，新经济地理提出的“集聚阴影”得以验证。
    二、雄安新区是解决“环京津贫困带”问题的空间载体
    北京等大城市对“环京津贫困带”的“集聚阴影”效应实际上反映了区域发展进程中的“空间失灵”问题，即资金、人才、技术等要素倾向于向特定区域集聚，最终带来区域经济的不平衡发展，这就要求政府在区域政策的制定和实施中考虑空间相互作用的影响。学界一般认为有两种类型的区域发展政策可供选择：一是“以人为主”（people-based）的政策，即鼓励人口自由流向经济发达地区，这样在提高个人生活水平的同时也有利于带动区域整体经济水平的提升。二是“以地为主”的政策（place-based），认为经济活动的过度集聚会产生空间效应，进一步加剧区域发展差距。因而需要在不发达地区构建新的增长极，在空间结构上实施多中心战略，以促进区域协调发展。其中“以人为主”的政策虽被大多经济学者倡导，但该政策需要在要素流动无障碍的自由市场经济体制下才可以实现。当前北京在教育、医疗、行政管理等诸多方面具有其他地区所不可比拟的优势，而且很大部分并不是市场机制促成的，因而在目前体制下在京津冀城市群只考虑以人为主的政策，只会使更多要素流向北京，进一步加重北京的极化效应，而外围地区更加沦陷，“环京津贫困带”间的经济落差越发扩大。
    鉴于京津周边不发达是由于北京等核心城市的虹吸效应，要更好地落实京津冀协同发展就必须实施“以地为主”的政策，变“集聚阴影”为“阳光地带”，充分发挥北京、天津等区域核心城市的溢出、辐射、带动功能，以形成合理有序的城市规模体系结构。因此，由政府规划建设新的经济增长中心，实施城市群层面的多中心空间战略是现实的选择。根据这一观点，雄安新区战略的提出可谓恰逢其时。其非首都功能集中承载地的定位不但有利于实现北京功能溢出，缓解要素过度集中带来的各种问题，也有利于构造新的区域增长极，成为推动京津冀协同发展，缓解“环京津贫困带”问题的空间载体。
    以雄安新区构建增长极带动京津冀城市群的多中心发展是否必然合理？城市群发展为多中心结构是否是一种必然趋势？一个科学战略需要有理论支撑、历史基础和实证研究检验。虽然多中心空间战略可能会部分损失核心城市集聚效应，但可以降低其集聚不经济，而且根据阿隆索的规模互借原理，在加强多中心区域各部分相互联系前提下，周边地区可以借力核心城市的优势和资源，从而实现区域整体绩效最优，因而区域多中心空间战略在理论上是有支撑的。多中心空间战略思想发源于欧洲，具有悠久的历史传统，其近期的“欧洲空间发展远景（ESDP）”“欧洲多中心巨型城市区域可持续发展管理项目”（POLYNET）和“欧洲空间规划观察网络”（ESPON），越来越重视实现区域的平衡发展，缩小区域差距。
    鉴于相关的实证研究较少，我们选择了中国发展相对成熟的13个城市群作为样本，探讨了城市群在1990—2010年间的空间集聚与分散过程、影响因素和经济绩效。就空间结构演化而言，我们采用城市的位序规模分布特征反映城市群空间结构的单中心—多中心程度。研究结果显示，在1990—2010年，城市群空间结构总体呈现明显的多中心化趋势，1990年13个城市群空间结构都呈现较高的单中心程度，而到了2010年，除武汉、京津唐、关中、长吉、哈大齐5个城市群仍呈单中心外，其余城市群在空间结构上都表现为多中心。此外，我们还使用面板模型对经济发展水平、行政区面积、人口规模、产业结构、政府干预、交通基础设施和对外度等7个因素对城市群空间结构演化的影响进行了实证研究，研究发现，经济发展水平的提高和人口规模的增加会促使城市群空间结构向多中心方向演化，且非常稳健。此外，我们还以人均GDP水平为因变量，研究空间结构变化对经济绩效的作用，尽管结果并不十分稳健，但很多模型显示出多中心结构与经济绩效正相关的显著性效应。综合以上实证研究结果，我们认为一个城市群呈现单中心形态还是多中心形态，是由其所处的经济发展阶段决定的，经济发展水平的提高会促使城市群向多中心结构演化，而多中心结构也有助于绩效改善。就我国来看，目前多数城市群已呈多中心形态，其他城市群未来的发展趋势也是多中心化。这一结论有力地支撑了在京津冀城市群构造新增长极，实施多中心战略的设想。政府应该顺势而为，抓住雄安新区建设的机会，使之成为京津冀新的经济增长中心和破解“环京津贫困带”问题的空间载体。
    三、结论与启示
    造成“环京津贫困带”的一个重要原因是核心城市虹吸所造成“集聚阴影”，要更好地落实京津冀协同发展战略就必须变“集聚阴影”为经济增长阳光地带。中央关于雄安新区的战略决策恰逢其时，不仅是缓解北京压力的重要举措，而且通过构造新的增长极和打造多中心空间格局，有助于突破“灯下黑”的发展趋势，带动区域增长，改善“环京津贫困带”状况。
    （1）雄安新区成功与否取决于多中心战略是否会提高整个区域的绩效尤其是经济绩效。多中心空间战略作为地理和规划工作者的一个理想，尽管理论上具有降低大城市集聚不经济、提高区域整体经济绩效的潜能，但其效益的发挥取决于人口规模、发展阶段、空间尺度、功能联系等一系列因素，而且实践表现不一。因而，只有经过周密的政策设计和持之以恒的贯彻实施才有希望成功。还有一点是肯定的，政府作用不可或缺，但凡成功的案例都是政府坚持所为。在世界各国中也只有我国政府最有条件担当起多中心战略的实施主体。从这个意义上说，雄安新区发展是检验多中心空间战略思想的伟大试验，所积累的经验，必将对世界城市空间结构理论的发展做出里程碑式贡献。
    （2）多中心战略的实践要求大中小城市的协调发展，雄安新区和中小城市的科学定位至关重要。雄安新区如果要发展成为成功的反磁力中心，其劳动生产率应不低于甚至高于北京才会为人才提供具有吸引力的就业岗位，这是其功能定位的指导思想。雄安还应该做到职住均衡和多功能融合，摆脱对北京的依赖，成为一个独立的中心城市，其中，高质量的基础教育设施和医疗设施不可或缺。众多的中小城市，则必须抓住这次机会借助“规模互借”得到正向溢出。借鉴长三角尤其是浙江特色城镇、珠三角专业化城镇以及西欧巨型城市区域中的专业化分工经验，京津冀的中小城市和城镇应该深入挖掘自身比较优势和竞争优势，走块状产业集群、特色产业发展的专业化分工之路，以增强自身竞争力，也是避免本文所发现的相互恶性竞争的需要。定位上可以服务新区，专业化配套，打造“阿里镇”“淘宝村”，甚至成为宜居的创新创业小镇，美国硅谷其实是若干创新小镇构成的一个区域。招商政策上可以考虑向浙江和珠三角的民营企业倾斜，使其成为京津冀跨越发展中的引擎企业。
    （3）雄安新区发展既要坚持政府积极引导，又要尊重城市发展规律。个人行为主导的市场力量只会使城市规模过大，而达不到最佳规模。只有政府引领才能扭转集体非理性结果，这是雄安新区和多中心战略的本质。在中国特殊国情下，尤其需要政府发挥作用。因为今天的过度集聚并不是纯粹市场经济使然，行政等级力量导致的优质资源过度集中不可脱卸责任，解铃还须系铃人，需要政府出面疏解功能。但与此同时，城市发展最终成功取决于市场力量，取决于企业和个人用脚投票。因此，要尊重城市发展客观规律，政府在前期完成历史使命后要适时退出，让市场发挥后续主导力量。在雄安新区建设中科学界定政府和市场分工是一个急需深入研究的问题。
 
参考文献
［1］罗俊，马燕坤. 基于城镇化视角的环京津贫困带减贫研究［J］. 经济师，2015，（2）.
［2］河北省发展改革委宏观经济研究所课题组. 解决环京津地带贫困与生态问题研究［J］. 宏观经济研究，2004，（7）.
［3］祝辉，张晋晋，安树伟. 城市群发展状态的测度研究——以京津冀城市群为例［J］. 工业技术经济，2014，（9）.
［4］关晓光，刘柳. 基于修正引力模型的京津冀城市群空间联系分析［J］. 城市问题，2014，（11）.
［5］魏丽华. 城市群理论与实践演进史梳理——兼论京津冀城市群发展研究述评［J］. 湖北社会科学，2016，（7）.
［6］魏丽华. 京津冀产业协同发展的困境分析［J］. 开发研究，2016，（2）.


Xiong