优化大都市区协调治理时间： 2018-01-19信息来源：陈柳钦　作者：qgy_admin　责编：

在追求城市经济发展的今天，大都市区模式被很多专家推崇为最有效率的城市发展模式。由于打破了传统意义上城市规划的限制，大都市区能够最大限度地吸引人力、物力和财力，发挥单一城市区域无法企及的聚集力量。这种发端于美国的城市模式通常由中心城区和数个郊区整合而成，体现了多中心格局的新型城市化发展理念。
 
大都市区的形成和发展是城市化进程中的重要特征。与大都市不同的是，大都市区超越了单一城市的边界范围，相对于城市权威的单中心性，大都市区的权威是多中心和分割的。随着经济全球化和区域一体化的推进，大都市区在国家经济与区域空间体系中的地位日益重要，已经成为一个国家、社会、政治、经济、文化等多元空间载体。大都市区凭借综合性和整体性优势，构成一国经济增长的中枢。从世界范围来看，大都市区日益发展成为一种重要的城市地域形式。
 
中国作为后发国家，其城市化水平仍落后发达国家大约20%，这就意味着在未来相当长的一段时期内，人们向大都市区集聚的脚步仍无法停止。与发达国家城市化阶段要经历两个阶段一样，中国的城镇化正在经历从传统城市化阶段进入大都市区化的阶段，其典型表现是工业企业从相当多的大城市迁出，大城市周边出现一些新兴城镇，形成新的人口和产业集聚，出现跨行政区划的通勤族。例如，目前每天有数十万居住在河北燕郊、江苏昆山的居民到北京和上海上班。在市场机制的驱动下，中心城市功能扩散与城乡统筹发展的趋势、“汽车社会”与“地铁时代”的来临正在推动大都市区形成。大都市区的规模扩展与基础设施投资、房地产业发展、产业结构升级、人力资本与创新能力的集聚与外溢将成为经济持续增长的动力。然而，随着各种功能在大都市区的集聚，又使大都市区承受着过多的压力。除了各类资源在大都市区整合，为人们提供了多元化分享平台外，与大都市区过度集聚相关的诸多问题，如交通拥挤、环境污染、物价过高、竞争过度、风险加剧等将处于高发期。大都市区域是带动城市经济发展的发动机，其潜在效应不言而喻，但其在治理层面也存在诸多困难。
 
现代社会已进入全球风险社会，大都市区则是风险的常发之地。大都市区在社会结构、空间结构、产业结构、人口结构等方面存在复杂性，这导致大都市区往往成为各类风险聚集的中心，极易引发各种公共安全事件。在大都市的快速进程中，城市社会问题和城市病始终挑战大都市区的治理能力。一般而言，大都市区社会风险具有高度复杂且不确定性高、扩散速度快、经济社会危害大以及风险危害不断放大等特征。这使得城市治理不能再沿用传统的治理思路和治理方式，而需在风险早期识别、风险治理以及善后处置等各环节进行彻底的转型。随着北上广等超大城市经济快速发展、城市化进程加快、城市日益开放、国际化程度不断提升，各种来自于日常公共生活、技术、制度等领域的社会风险问题越来越凸显。近年来，许多危害公共安全的重大事件发生在这些大都市区之中，因此推进大都市区治理能力现代化是一项现实而紧迫的任务。
 
一般认为相比强调地方民主自治的西方国家，中国的文化与制度传统是讲求集权与协调，长期形成了中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的强大层级状控制体系，因此在中国更容易实现大都市区的协调治理。其实不完全是这样。在全球化、市场化、城市化等多种因素的复合作用下，中央政府与地方政府之间，以及地方政府之间的府际关系已经发生了巨大的变化，尤其是各个地方政府在税收、政绩考核等体制激励作用下已经演化成高度“企业化”的主体，这就给大都市区的协调治理带来了巨大的障碍和挑战。随着中国大都市区越来越积极地嵌入全球生产网络与全球城市网络，纽约、伦敦乃至亚太区域的新加坡、首尔等全球城市内部的经济社会“二元化”特征，在中国大都市区进行“蛛网扩散”，成为外部性的诱致变量。与此同时，在中国大都市区空间治理的内在力量博弈过程中，始终表现“组织化”惯性与“市场化”力量的双重挤压与撕扯。中国大都市区发展中存在着封闭性与恶性竞争、公共产品与公共服务拥堵、发展中社会缺位、行政区划壁垒与行政区经济、区域内不断强化的行政壁垒等问题，治理瓶颈日渐凸显，严重制约着大都市区的持续发展。
 
总结中国目前大都市区治理失效的原因，可以归纳为如下几个主要方面：一是，自上而下的等级状体系，缺乏横向协调的机制。中国的行政体制呈现出围绕上级政府的高度分割型。这种情况给大都市地区多市镇政府间的有效协作，带来了制度性的障碍。二是，缺乏行使区域性职能的政府，各自追求属地利益。在大都市区内，缺乏真正行使区域协调性职能的政府组织，非政府组织独立性又不强，治理主体“权”、“利”界限不明。在没有统一的区域政府实行区域统治的结构现状下，大都市区域的政府还是遵循各自的职责进行我行我素的“碎片化”管理。三是，政府职能繁杂，条块职能不清，政府治理碎片化问题严重，区域问题解决难度大。条条性的管理行为被各级政府肢解，被打上严重的地方本位主义烙印，人为设置行政障碍，画地为牢，使城市之间的经济关系逐渐离散，导致各城市均以行政区域为界，相互封闭。地区间条块分割严重，各级行政区自上而下行成层次状体系而缺乏横向协调机制，这给大都市区各发展单元间的有效协作带来了巨大障碍。四是，法律法规的不适应。中国一些城市的空间结构正在大都市区化，但国家的城乡规划法律和规划体制尚不能适应这一变化。
 
党的十八届三中全会将治理体系和治理能力的现代化作为全面深化改革的总目标，建立完善由多元主体参与的跨区域城市协调发展机制，是提升政府治理体系和治理能力现代化的重要内容。由于在一定区域范围内实现单个城市无法达到的规模经济和集聚效应，建设区域协作组织和机制，可以使地理位置、生产要素、产业结构各不相同的城市承担各自的经济功能，实现社会治理层面的协作。对大都市区的治理既是创新大都市区行政管理体制，促进城市化与区域发展的必然要求，又是推进国家行政改革与发展的重要方面。因此，大都市区要实现效率性、包容性、可持续发展，应科学制定规划，遵循分期开发的原则，改善基础设施与市政公共服务，与中小城市协调发展。大都市区治理改革要加强顶层设计，完善区域城市协调发展的政策引导机制；要明确各治理主体职能，避免省直管县改革可能导致的区域分散化治理，克服政府治理碎片化造成的各种不适应；要培育大区域治理理念，不应局限于纯粹的制度改变，要注意因地制宜，建立起长期合作机制；要充分利用省直管县、调整地级市职能的机遇，打破行政区划界限，突出横向协作，设立大区域管理制度，构建大区域协调机制，进一步构建具有中国特色的双层制大都市区治理体系。

来源｜《“钦点”城市》（知识产权出版社）                           
                                                                 责任编辑      qgy