新一轮农地改革的重心时间： 2019-05-13信息来源： 村庄与城市 2019-5-13 “瞭望”2019-05-11　作者：刘保奎　责编：qgy 程果 熊雪锋

◇当前城乡二元的土地制度是影响中国实现城乡融合发展的重要制度，也是牵动中国城乡两个地理空间和工业农业现代化的关键性问题

◇党的十八大以来，农村土地制度改革取得了不少新的突破，还需要进一步促进城乡土地的统筹高效、集约利用，建成城乡统一的建设用地市场，使每一寸土地都能释放出更多的发展活力和生产力，让广大农民平等共享城镇化过程中的土地增值收益

◇新一轮农村土地制度改革须缓急有序，集体经营性建设用地入市改革可以快一点，宅基地制度改革应当稳慎

5月6日上午，国家发展改革委举行新闻发布会介绍党的十八大以来城乡融合发展取得的历史性成就，相关负责人表示，“农村土地制度改革取得新突破。”

党的十八大以来，土地制度改革的重心再次回到农村，中央对深化农村土地制度改革作出了一系列重大决策部署。2014年底，中办、国办联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在全国的33个试点县（市、区），推进农村土地制度改革三项试点。

从浙江德清县、贵州湄潭县、四川成都郫都区等地的实践看，率先探索并不断深化的农村土地制度改革，正在广袤农村持续释放着巨大活力，“三块地”改革试点取得阶段性进展。

农地征收制度系统深入

我国的农村土地征收制度与改革开放和快速城镇化进程相伴。改革开放后，由于工业发展、人口膨胀等，城市用地需求快速增长，需要对“将农村土地用于城市建设”进行规范化、制度化安排，征地制度应运而生。

农村土地征收制度改革的目标是“程序规范、补偿合理、保障多元”。目前，有关探索已经比较系统成熟。

一是缩小了土地征收范围。探索制定了土地征收目录，对公共利益用地范围进行了初步建立，基本明确了基础设施建设、公共事业、成片开发等6种情形的征地范围。

二是规范了土地征收程序。从现行的土地征收“两公告一登记”程序，转变为先与农民达成协议，征地补偿安置资金落实后，方可启动征地。

三是完善了被征地农民合理规范多元保障机制。将符合条件的被征地农民纳入城乡居民和城镇职工养老保障体系；用区片综合地价取代年产值倍数法，对征收农民住房不再作为地上附着物，而是作为专门的住房财产权予以补偿。

在土地增值收益分配上，村民、村民小组、村集体经济组织，甚至乡镇联社等相关主体之间的分配机制比较顺畅，在收益分配的基础逻辑、考虑因素、实现途径等方面形成的共识比较充分。

集体经营性用地入市通道基本打通

自1986年版土地管理法至今，政策上对集体经营性建设用地的态度，经历了从鼓励到严格限制，又到逐步放开的过程。上世纪80年代末90年代初，为了支持乡镇企业发展，对占用农村土地举办工业大院等行为一度非常鼓励。但到了90年代中后期，占用耕地、无序浪费现象严重。1998年版土地管理法修订专门增加了土地利用规划、耕地保护两章。其中第六十三条明确规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。为集体土地用于非农业建设“上了锁”。

沿海的广东、浙江、江苏等地，由于早期发展乡镇企业而积累了大量的集体经营性建设用地，这些省份也较早开始了“入市”探索。其中，广东的进展较快，涌现出了南海模式、顺德模式。这一阶段的探索结果是形成了2005年广东省出台的《集体建设用地使用权流转管理办法》，涵盖了集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租、收益分配等。

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，此后全国33个县（市、区）开始了新一轮试点，并取得积极进展。

自2015年贵州湄潭敲响入市“第一槌”到2018年年底，全国集体经营性建设用地入市地块已达1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元。在集体经营性建设用地使用权权能、入市主体、入市途径和范围、市场交易规则和监管、价格生成机制、土地增值收益调节金、入市抵押管理等方面，制度性通道基本打通。

宅基地制度改革稳慎推进

由于历史形成的宅基地制度的特殊性，这一制度成为农村土地制度改革中最为独特、最为敏感的一项改革。同时，由于其事关小产权房、城里人到农村买房等热点问题，备受各界关注。

1981年《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》规定“分配给社员的宅基地，社员只有使用权，不准出租、买卖和擅自转让”。1986年版土地管理法是我国的宅基地制度的法律基础，其中规定了宅基地的申请条件、申请流程等。1998年版土地管理法对“一户一宅”、面积限制等进行了规定。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定“农民的住宅不得向城市市民出售”。总体上看，我国对宅基地的管理日趋严格。

近年来的宅基地改革，始于我国土地发展权即建设用地指标的管控，也与我国城镇化进程中的“两栖用地”现象密切相关，即农村人口不断减少，但农村的建设用地却仍在增加。因此，许多学者呼吁推进村庄整理，把闲置、空闲宅基地退出来，通过“增减挂”把释放出来的用地指标用于城镇建设，从而解决进城农民“两头占地”问题，也满足了城市发展的用地指标需求。但这需要推进以宅基地制度改革为基础的一系列改革。

目前，宅基地制度改革探索的重点主要包括：一是宅基地的资格权。即宅基地是否必须是村集体经济组织成员才有资格，其他人员要具备什么条件才有资格；二是宅基地如何退出。尤其是退出流程、补偿价格和后续利用等问题如何明确；三是宅基地的审批流程。即由谁审批、如何审批，是否需要调整；四是宅基地及其附着的农房是否能够抵押（或经担保后）贷款，抵押的应该确定为何种权益。

从试点的情况看，宅基地制度改革试点时间较短，范围较窄，尽管部分地区开展了“地票”“两分两换”“联建”等尝试，但总体上尚未形成可复制、可推广的制度经验。与此同时，由于宅基地是农民手里价值最高的资产，也是最赖以安身立命的基础，因此有关部门对宅基地改革比较谨慎。目前，各方面对宅基地所有权、资格权、使用权认识还不一致，有待进一步深入研究。

新一轮改革缓急有序

全面深化改革要蹄疾而步稳，这同样适用于新一轮农村土地制度改革。

一方面，集体经营性建设用地入市改革可以快一点。据测算，我国的集体经营性建设用地占总建设用地的8%左右，如“入市”政策能大范围推广，可以有效解决尤其是东部地区建设用地供应紧张局面，大幅提升土地资源配置效率，丰富扩大农村和农民增收渠道，为乡村振兴和新型城镇化注入新动力。当前入市的制度性通道已基本打通，但改革步伐不能停缓。

下一步，一是对已经取得的成熟经验加快制度化、常态化，完善配套制度，加快建设城乡统一的建设用地市场；二是加快研究集体经营性建设用地入市到期后续期的有关政策，出台集体经营性建设用地入市流程细则、入市收益分配标准等；三是在加快推广实施已有经验的同时，有的政策还需要继续向深处、向细处探索。比如，目前试点入市地块以远郊为主，未来可以探索城区内部、近郊的集体经营性建设用地入市途径。又如，目前试点地块入市后主要承载加工、物流、商贸等功能，将来可结合集体土地建设租赁住房试点等，探索入市后承载居住、办公功能的可行性。

在鼓励大胆实践、避免贻误战机的同时，还要注意以下几个问题：

一是推进有序，按照国家统一部署来实施。在全国范围内普遍推开的路径和时间节点，要视土地管理法的修改情况和国家统一部署来安排，在修法的基础上进行全面推开。

二是严守底线、防范风险。在推进农村集体经营性建设用地入市过程中，严守土地所有制的性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，不能把集体所有制改没了、耕地改少了、农民利益受损了。

三是以农民为主体，充分尊重农民的意愿。以维护农民的基本权益为底线，绝不能代替农民作主，不能强迫农民选择，真正让农民得到改革的红利。

四是在满足有关规定前提的基础上开展，不能一哄而上，更不能随意改变用途。

另一方面，宅基地制度改革则要稳慎。宅基地改革是农村土地制度改革的难点，事关农民核心利益，事关国家经济社会大局稳定，要稳慎推进，必须守住“三条底线”，守住生态保护红线，守住乡村文化根脉，高度重视和有效防范各类政治经济社会风险。

下一步，对宅基地制度的改革探索既是难点也是重点，要统筹考虑宅基地的财产属性和社会保障功能，程序性探索和理论性探索并重，核心是处理好农民和土地关系这条主线，关键是完善宅基地的“产权分置”制度设计，主要突破口是闲置宅基地和闲置房屋。

一是进一步探索保障宅基地的用益物权。在坚持宅基地所有权属于农民集体、资格权属于集体经济组织成员的基础上，适度放活宅基地的使用权，进一步明确“三权”的权利关系，清理宅基地“隐形流转”“一户多宅”等现象。

二是宅基地集体所有权要显化实化。不断完善所有权实现形式，研究厘清所有权和资格权在集体经济组织收益分红中的关系。

三是资格权要从长计议、更有弹性。结合人口流动新特点，探索部分村民在放弃宅基地资格权一定年限内重新获得宅基地资格权的可行性，厘清集体组织成员资格权与户籍的关系、与“增人不增地、减人不减地”的关系，完善资格权中“户”和“人”的关系等。

四是使用权进一步明确边界、丰富内涵。根据乡村振兴等新形势新要求，在一定条件、范围内探索赋予新权能，进一步探索厘清宅基地使用权和农房所有权、租赁权的权属关系，探索宅基地租赁权可行性及其与宅基地使用权的关系等。&