差异化培育提升不同类型城市发展新动能时间： 2021-07-04信息来源： 国宏高端智库 2021-07-02 作者：李智 责编：qgy
摘要：我国劳动力将长期保持高位供给，要求各级城市持续保持发展动能，不断增强就业吸纳能力。当前，我国传统城镇化红利逐渐减弱、“头部城市”国际竞争力有所下降、城市发展动能呈现梯度扩散趋势，城市体系分化态势进一步加剧。面向未来，建议重点关注全球竞争型代表城市、区域性中心城市、战略接续成长城市和衰退型城市等四类城市，突出比较优势和功能互补，分级分类制定差异化发展策略，共同构建功能完备、层次有序、支撑有力的城市体系。
一
我国城市发展的阶段性特征
01
传统城镇化红利减弱，亟待培育城市发展新动能
一是低成本劳动力红利逐渐消退。过去20年，我国城镇单位就业人员平均实际工资增长7倍多。根据联合国预测，我国人口总量将在2030年达到峰值，随着老龄化速度加快，未来劳动人口总量的持续下降将进一步提升劳动力成本。
二是土地对经济的拉动效应逐渐弱化。全国城镇新增建成区面积自2012年起显著下降，城市快速扩张的时代已经过去。2010年以来，国有建设用地供应的增加已无法有效拉动经济增长，产业用地对经济增长的边际效应和以地招商引资的效力也逐渐减弱。
图 1 建设用地供应总量与经济增长 数据来源：国家统计局。
三是发展环境深刻变化要求城市加快培育发展新动能。国际经济大循环动能弱化导致部分沿海地区“世界工厂”型城市亟需在新发展格局中寻求转型突破口。同时，科技创新、人力资本、营商环境、制度成本、人居环境等因素逐渐成为影响城市竞争力的关键因素，一些“重建设、轻管理”“重经济、轻环境”的发展理念亟待改变。
02
我国城市在全球城市体系中位势提升，但“头部城市”国际竞争力有所下降
近年来，一批深度融入全球经济网络的城市加快崛起，成为我国参与国际合作竞争的重要载体。2020年国内有36个城市入围世界城市研究网络（GaWC）全球城市名单，较2000年和2010年分别增加了32和26个城市。
然而，我国处于全球城市体系顶端的城市整体较少，且北京、上海等头部城市竞争力排名有所下降。根据MMF全球城市竞争力排名，北京、上海分别由2012年的11位、2013年的12位降至2019年的24位、30位。竞争力差距主要体现在科技研发、文化交往、居住条件和生态环境等方面。在48个样本城市中，北京、上海生态环境竞争力得分位居倒数第二、倒数第一，居住条件分列第43位、第38位，科技研发和文化交往均位列中游水平。
图2 2019年全球城市竞争力分项得分对比 数据来源：《Global Power City Index 2019》。
03
城市发展动能呈梯度扩散，部分内陆潜力城市比较优势加快释放
整体看，我国各层级城市竞相跨越的梯度发展格局已基本形成。2010-2018年，市辖区人均GDP超过15万元、位于10-15万元区间、位于7-10万元区间的城市数量占比分别提高了3.8、15.4和11.4个百分点，市辖区人均GDP小于3万元的城市个数由91个显著减少至21个。同时，高端要素资源加快扩散和重新布局。战略性新兴产业正逐渐由北上广深等一线城市扩散至周边区域以及成渝、长江中游、关中平原地区的内陆中心城市。近年来，在二线城市“抢人大战”和一线城市人才转移共同作用下，杭州、宁波、长沙、嘉兴、贵阳、佛山、成都、西安等城市的人才净流入处在全国前列。
部分内陆非省会城市比较优势加快释放，发展势头持续向好。如，内陆地区有5个非省会Ⅱ型大城市（城区常住人口100万以上300万以下），年均名义GDP增速在“十二五”和“十三五”期间均超过10%，这些城市具有较好的资源环境承载力、一定的人口经济规模、较成熟的产业配套条件，承接东部沿海地区产业转移和超大特大城市功能疏解的基础条件较好。
图3 发展势头持续向好的内陆非省会II型大城市
数据来源：Wind、《中国城市建设统计年鉴》。
04
城市体系分化加剧，一批衰退型城市将长期存在
城镇化规律表明，城镇化中后期，随着人口流动逐渐由“乡-城转移”转变为“城市间流动”，以及更加依赖于集聚经济的现代服务业逐渐取代制造业成为吸纳城镇就业的主要载体，人口和各类生产要素将进一步向少数中心城市和大都市圈集聚，快速扩张城市和收缩城市将长期共存。
一方面发展优势地区极化趋势明显。2010-2019年，23个GDP过万亿元城市的经济总量占全国比重由36.7%持续上升至37.5%，人口总量占全国比重由18.5%持续上升至20.1%。大部分省会城市对本省要素资源的集聚能力不断增强，2010-2019年，27个省会城市经济首位度平均值由26.4%上升至28.5%，人口的首位度平均值16.9%上升至18%。另一方面人口收缩城市持续增多。其中，东北地区城市收缩最为明显，且集中出现了“市域-市辖区”双收缩现象。2010-2020年，除长春、沈阳和大连，东北地区所有地市人口均呈现减少态势，其中绥化和齐齐哈尔人口减少超过百万人。
二
需重点关注的城市类型
尊重规律、顺应趋势，围绕构建功能完备、层次有序、支撑有力的城市体系，建议重点关注四类城市。
01
全球竞争型代表城市
打造一批代表国家参与全球竞争的龙头城市，重点将北京、上海、广州、深圳打造成为卓越的“全球城市”，将重庆、天津、成都、杭州、武汉、南京、西安、沈阳、济南、郑州、合肥、福州等打造成为高能级的国家中心城市。强化对高端要素资源配置、创新策源和新动能孵化、开放门户枢纽等核心功能，强化服务全国、面向世界的综合能力，提高城市国际影响力和竞争力。
02
区域性中心城市
重点将全球竞争型代表城市之外的其它省会城市、计划单列市，以及苏州、无锡、南通、泉州、佛山、东莞等市场活力较强、制造业优势明显的城市打造成为区域性中心城市，发挥其组织省内或省际交界地区经济社会活动的职能，强化区域性综合服务、生产组织、交通枢纽功能，夯实实体经济优势，增强要素集聚、高端服务和科技创新能力，提升发展能级和辐射带动力。
03
战略接续成长城市
重点支持一批近年来发展势头持续向好，且交通区位、承载能力、工业基础较好，具有一定人口规模的内陆非省会城市加快发展。立足于要素成本低、市场潜力大、比较优势突出等优势，在改革开放、创新提升、产业培育、平台支撑等方面加大支持力度，进一步激发发展活力，打造成为引领支撑内陆地区高质量发展的新兴极点和我国推动就地就近城镇化、承接产业转移和实体经济发展的重要载体。
04
衰退型城市
在尊重城镇化和城市发展客观规律的基础上，分类引导不同类型衰退型城市因地制宜、转型发展。建议重点关注以下三类城市。
一是区位偏远、交通通达性差、生态环境脆弱、自然资源有限等地理环境刚性约束明显的长期相对贫困型城市。二是资源枯竭、产业结构单一、发展滞缓或主导产业衰退明显的资源枯竭型和产业衰退型城市。三是处于中心城市周边，受虹吸效应影响，在区域竞争中被边缘化，人口流失较为明显、发展动力不足的收缩型中小城市。
三
不同类型城市的发展策略建议
突出比较优势和功能互补，分级分类制定差异化发展策略，引导各类城市提升和重塑发展动力。
01
增强全球竞争型代表城市高端资源配置功能
1、聚焦提升高端资源要素配置功能。围绕关键要素、战略主体、功能平台、国际通道，进行顶层设计，加强前瞻布局。大力引进和培育具有国际影响力的全球研发中心、学术性机构、国际文化交流机构、文化创意企业、国际组织等全球功能性机构，不断提升城市全球影响力。
2、强化创新策源和新动能孵化功能。持续巩固增强科技、人才和制度等方面的优势，大力发展知识经济，强化创新应用场景供给，加快占据全球产业和价值链附加值最高环节。加快从“集聚制造业的城市”向“孵化制造业的城市”转型，构建以中小规模创新创业企业为主的网络型产业结构，增强知识外溢效应，提高创新活力和经济韧性。
3、增强对国内国外“两个扇面”的辐射带动和枢纽门户功能。吸取纽约、伦敦、东京等传统“全球城市”发展中存在的内部极化、与国内腹地联系弱化、虹吸效应持续增强等问题，着力增强整合国内要素资源和链接全球资源的能力，建设对国内外资源要素具有强大集聚和扩散能力的核心枢纽和链接国内与世界经济互联互通的重要门户。
4、增强城市可持续发展和风险防控能力。大力推广低碳技术和清洁能源应用，加强可持续发展领域国际合作和影响力。增强城市包容性，创新大规模流动人口的管理体制，持续解决住房、教育和医疗等突出短板，保障新市民在城市繁荣发展的基本权力。提高自然灾害、公共卫生、社会安全的风险防控和突发事件应急处理能力，完善风险源发现和风险共治机制。完善防控处置机制，加快从“以事件为中心”转向“以风险为中心”，从“事后应急”转向“事前预警、事中防控”,不断提高城市韧性。
02
强化区域性中心城市辐射带动功能
1、增强区域性综合服务、生产组织、交通枢纽等核心功能。加强区域综合交通网络建设，建设区域性综合交通枢纽中心。建设区域性金融商务和消费中心，发展特色总部经济，提升对区域要素资源的集聚和配置能力。建设区域科教人才中心，提升高等教育办学水平，至少打造一所综合性“双一流”大学。建设区域医疗卫生中心，建设一批区域综合性医院和国家级临床重点专科，加强卫生防疫物资储备，辐射保障周边地区。建设区域文化旅游中心，整合挖掘区域特色文化资源，建设文化产品制造和文化创意设计中心，增强区域旅游服务和集散功能。
2、突出实体经济引领作用，建设一批国家产业创新中心和先进制造业基地。持续加大科技投入和成果转移转化力度，聚焦最有条件、最具优势的重点领域集中突破，全力打造一批具有国际竞争力的先进制造业产业集群。
3、突出规模效应和集聚效应，提升中心城区综合承载力。坚持做大做强中心城区，促进人口向中心城区集聚，优化城市空间布局和功能分区，完善基础设施和公共服务，提高城市承载能力和人口吸纳能力。
03
激发战略接续成长城市发展活力
1、夯实实体经济发展基础。推动资源要素和政策措施向实体经济倾斜，积极承接东部沿海地区和中西部中心城市产业转移。立足比较优势和产业基础，注重专业化发展，做大做强1-2个优势产业链群。坚持创新引领，加强技术改造和模式创新，培育经济新增长点。
2、增强城市经济和人口承载能力。完善交通、住房、医疗、教育等基础设施和公共服务配套，提高城市综合管理和社会治理水平。高质量推动农业转移人口就地就近市民化，加强返乡人员就业创业服务保障。提升人居环境品质，逐步建成宜居宜业现代化城市。
3、加强对内对外开放合作。破解内陆地区开放发展的固有瓶颈，补齐基础设施、产业配套、营商环境等短板，提高外资吸引能力。积极对接国家区域重大战略，完善利益共享机制，加强与东部沿海地区互惠合作。
04
推动衰退型城市转型振兴
1、长期相对贫困型城市。重点补齐基础设施、公共服务、生态环境等短板，打通生态、文化、农业、资源等优势向经济优势的转化机制，扩大区域开放合作空间，大力发展归雁经济，培育发展特色经济。
2、资源枯竭型和产业衰退型城市。重点以产业转型为突破，带动城市更新改造、环境治理、功能提升和民生改善，切实解决国企改革等制约城市转型发展的历史遗留问题，立足本地资源禀赋和产业基础，有针对性地培育替代产业和发展新动能。
3、收缩型中小城市。建立城市精明收缩机制，缩减城市新增土地开发和低效工业用地，严控在主城区以外再开发新城新区，盘活存量土地、提升空间品质，建设“小而精”“小而特”的品质2宜居城市。超大特大城市周边的收缩型中小城市，重点应融入中心城市的功能体系，积极承接功能疏解和产业转移，在服务都市圈建设中，谋划功能定位和发展路径。
作者单位：中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所