特大城市治理的基本思路时间： 2015-08-29信息来源：李仙　作者：wyg_admin　责编：

　摘要：本文提出了分三阶段有效治理特大城市面临的严重的“城市病”的基本思路：近期主要靠强化城市运行的日常管理，挖掘现有基础设施的潜能；中期靠城市基础设施的进一步建设和完善，努力增加城市提供公共产品和服务的能力；远期则靠城市功能的调整和疏散，最终实现城市人口与城市基础设施容量的动态平衡。最后，针对我国一些特定特大城市，如北京，提出了一些具体的建议。

　　关键词：特大城市，城市治理，基本思路

　　特大城市治理是世界难题，但也不是没有解决之道。总体看，近期主要靠强化城市运行的日常管理，挖掘现有基础设施的潜能；中期靠城市基础设施的进一步建设和完善，努力增加城市提供公共产品和服务的能力；远期则靠城市功能的调整和疏散，最终实现城市人口与城市基础设施容量的动态平衡。事实上，这些都与特大城市治理的区域背景有关，都需要将特大城市与其腹地发展一起考虑，才能解决问题。

　　一、特大城市治理出路在广阔的腹地区域上

　　城市的来源是区域，首先是区域物资的集散地（区域产品市场），其次是生产要素的集聚、投入生产和产品分销之地（向城内城外），由此带来也是生产要素之一的人口集中，从而形成城市。随着城市物资集散范围的扩大，集聚生产要素越来越量大面广，城市人口规模也越来越大。当城市集中人口超过500万，就成为特大城市。当然，特大城市绝不仅仅只是人口规模巨大，更重要的是其结构越来越复杂、功能越来越多，城市影响的区域范围和程度也越来越大。也就是说，事实上城市越大，其与区域腹地的关系也就越深越紧密（越是相互离不开）。然而，城市人口越来越多、规模越来越大、结构和功能越来越

　　、复杂，不仅带来巨大的集聚和规模效益，同时也会不可避免地带来超出城市各种容量的问题。特别是特大城市，从经济学的角度看，大体上可以做出这样一个判断（个人观点，存在争议），那就是这样的城市其规模和范围的正负面效应正好处于转折点上，开始面临越来越严重的各种“城市病”问题的困扰。

　　特大城市面临的越来越严重的各种“城市病”，归纳起来主要包括资源生态环境容量超过客观约束、城市基础设施容量饱和、城市公共设施容量相对不足、城市就业机会和住房缺乏以及社会秩序和治安条件恶化等问题。从资源生态环境容量超过客观约束看，城市土地和自然资源都来自区域腹地，城市土地特别是特大城市土地是地表土地利用最为集约的形态，而且随着技术的进步，城市土地集约利用水平还在不断提高，同时人们的活动空间也越来越大，两者之间的平衡决定了城市土地范围的大小，也就是说城市土地利用空间范围的决定需要考虑技术进步与不断增加的市民活动空间，城市土地过度的集约利用将导致城市居民生活水平的降低；城市特别是特大城市也是自然资源消耗集中之地，一方面腹地提供的可再生资源会越来越接近再生速率的极限，不可再生资源则会越来越少并最终枯竭；另一方面集中的能源资源消耗不可避免地带来许多生态环境问题。所以，城市特别是特大城市也是生态环境问题主要发生地和影响地，一是城市本身就是高度人工生态系统，自然生态条件基本不存在，城市园林绿化作为补偿只能起有限作用；二是城市环境污染问题更加突出，完全是人为产生，在工业化尚未完成的发展阶段，其危害将越来越大。从城市基础设施容量饱和看，许多特大城市都存在基础设施使用超饱和问题，这反映了城市越大基础设施利用效率越高，同时也说明了城市越大基础设施供应能力、舒适和便利程度越难以保障；特大城市基础设施容量饱和突出表现在城市道路和公共交通拥挤、上下水管道体系严重不足、能源电力供应量少质差、城市“三废”处理能力缺乏等方面。从城市公共设施容量相对不足看，主要涉及居民基本生活所必需商业邮局和银行网点、学校医院和社区养老设施、文化娱乐设施等社会公共服务设施。从城市就业机会和住房缺乏看，特大城市中大多数中间人群，如新毕业大学生、中等技术人员等就业机会相对缺乏，一些城里就业机会因地方保护不对外来人口开放也可能造成就业紧张；特大城市住房多以高层高密度公寓为主（西方发达国家也是如此），住房拥挤、质量较差（房租还不便宜）；低层居民住房问题严重，保障住房覆盖面有限，难以满足一些特殊人群，如外来务工的流动人口、临时自谋职业人口（如北漂一族）等的需要，“贫民窟”现象时有发生，中国也存在一些变相的“贫民窟”住房，如“城中村”等。从社会秩序和治安条件恶化看，特大城市人口来源复杂，人口社会管理不统一，给城市社会秩序和治安带来较大隐患，特大城市一向是社会秩序混乱和治安犯罪现象的多发高发区，在一定程度上影响着城市的投资环境和居民生活质量。

　　特大城市治理的目的，就是要克服城市规模的负效应，有效解决这些“城市病”问题，促进城市规模正效应更好发挥，实现城市健康稳定发展。毫无疑问，一个最基本最直观的办法就是所谓的“过密则疏之”，这是什么时候都不会错、都可以用的基本方法！“过密则疏之”法就是要求，在解决特大城市面临的问题时，必须充分考虑城市与区域的发生学和成长学关系，按照城市与腹地区域之间的客观联系和相互作用，寻找到最终解决这一问题的根本有效方法和途径。除此之外，当然还包括靠技术进步、管理理念和手段的改进，提升特大城市治理效率和能力，甚至还应当包括在必要的时候实施城市规模主动的适当的缩小调整措施。但这些都不能从根本上解决特大城市病问题。

　　二、强化特大城市运行的日常管理，需要考虑城市内外统筹安排

　　解决特大城市面临的问题，近期需要强化城市运行的日常管理，搞好日常管理需要统筹考虑城市内外区域一体化管理和协调。特大城市的日常管理内容十分丰富，归纳起来有如下几方面：人口流动控制与管理、交通通勤管理与控制、房屋购买和出租控制与管理、市场秩序和社区治安强化与管理以及生产生活“三废”监测和处理监管等。

　　1.人口流动控制与管理。目的在于通过城区内外人口流动和户籍（或居住证、身份证）管理，达到控制中心城区合理人口规模和布局，以缓解特大城市人口压力，是源头治理途径之一。事实表明，当一个国家人均GDP达到10 000美元的时候，大城市、特大城市开始出现郊区化现象，中心城市人口下降而郊区人口不断增加；我国人均GDP尚未达到郊区化水平，但作为后发国家，可以采取一些超前的措施鼓励郊区化的出现和发展。具体措施包括中心城区落户政策控制、鼓励中心城区人口外迁政策以及适当放松郊区落户政策等。手段可以包括：（1）经济手段，如加大中心城区落户成本（收取拥挤费、城建费等）、提高中心城区生活和工作费用支出等；（2）行政手段，如提高中心城区落户标准和条件、限制中心城区劳动力密集型产业发展等。

　　2.交通通勤管理与控制。目的在于通过控制人流、车流和物流的方向和强度的办法，达到缓解特大城市交通拥堵问题。从实践看，比较有效的措施有错时上下班减少交通高峰期的人流；实行汽车车辆限尾号出行制度和安装高峰期拥堵严重路段通行电子收费系统，减少日常车辆运行量和拥堵断车流量；实施白天物流交通工具中心城区限行制度，晚间也只允许与中心城市活动有关的物流配送交通工具持有效证件进入以控制物流。此外，认真规范实行提高中心城区轿车停车费政策、适当提高公交乘坐费用、开辟中心城区与郊区直达班车、建立中心城区绕道交通线路等，都是可用之法。

　　3.房屋购买和租用控制与管理。通过对中心城区房屋购买和租用限制，能有效控制中心城区人口数量。一般说来，中心城区房价较贵，郊区房价便宜，两者差价不可谓不大，但实际上许多人仍然选择在中心城区居住和工作，其原因可能与我国经济发展阶段、交通条件、城市郊区基础设施差距较大等有关。限制中心城区房屋购买和租用是不得已的暂时性做法，目前北京、上海、天津等特大及以上规模城市都实行了对外地人口的限购政策（实行限租的还比较少）。从实践来看这种做法起到了一定的作用。未来这种做法可能将逐步被房地产税所取代，那时将不存在限购限租，但可以形成中心城区与郊区住房房价和使用成本上足够大的差距，将人口引导到郊区去（当然，这还有待相关配套的基础设施和城郊通勤交通的顺畅和没有收费关口的配合，更主要的是郊区住房还没有达到能吸引大量人口去居住的条件）。

　　4.市场秩序和社区治安强化与管理。调整和控制市场布局和市场规模，消除市场占道现象，改善道路环境和交通条件；社区治安需要在法律允许的范围内严控流动人口-的动向和行为，确保中心城区的安全。建立良好的市场秩序，需要推进中心城区市场的小型分散化、屋内化、社区化和周边郊区化，也可以设置一些定期定时的临时性市场，甚至组织郊区农民农产品直销点，以方便居民并降低成本提高农产品质量；提高社区治安水平，可以利用信息化手段，建立社区网络化监控体系，既能有效监控市场秩序，又能监控社区人流动态，增强社区居民的安全感。

　　5.生产生活“三废”监测和处理监管。城市是“三废”污染的重灾区，而且城市规模越大环境污染越严重。20世纪世界“八大公害事件”大多发生在大和特大城市中。中国东部广大地区的“雾霾”污染是世所罕见的，比伦敦烟雾事件和洛杉矶光化学烟雾事件加起来还要严重，后两者仅仅是局部的，在整个地域里出现如此大范围而且如此严重的多种烟雾事件混合在一起的“雾霾”污染事件是必须认真对待的。治理城市“三废”污染无非是“减少能源资源消耗、增加废物循环利用以及减少废物的排放量”等所谓“三 R”理论。“减少能源资源消耗、增加废物循环利用”主要靠技术进步与扶持政策，而减少废物的排放量则必须通过强化对“三废”监测和处理监管来实现。“三废”监测不仅涉及中心城区，而且还涉及周边郊区受影响的区域环境，这样才能了解“三废”污染危害的整体情况；“三废”处理监管更是我国环境保护事业急需进一步加强的环节，因为“三废”处理设施的投资和运行都需要大量资金的支持，而这些污染物处理成本直接对产品成本造成巨大影响，没有有效的政府和公众监督，厂商（有时还包括政府）是难以自觉履行其“三废”处理义务的。这需要有某种制度安排，既防止市场机制的失灵，又要防止地方政府的不作为，这需要广大的公众和异地政府的有效监督。

　　三、进一步建设和完善特大城市基础设施，需要考虑城市内外统一规划建设

　　解决特大城市面临的问题，中期靠进一步建设和完善特大城市基础设施，需要考虑城市内外统一规划建设。按照《中国城市基础设施的建设和发展》的说法，我国城市基础设施主要包括城市道路、给排水和废污水处理、电力能源、电信网络、园林环卫以及城市防灾等6大设施（20多个系统）。城市基础设施建设需要大量的投入，是经济增长的一个重要促进点，政府特别是城市政府应当起主要的出资和引导作用；当然，政府也应当积极采取目前比较流行的PPP模式，引进社会资金和外资参与城市基础设施建设经营管理中来，以充分发挥市场和企业高效配置资源的作用。

　　1.城市道路。特大城市道路面临的主要问题是路网密度低布局不合理、城内外进出口少断头路多、交通枢纽和停车设施严重不足等。解决之道在于进一步完善城市道路干支细路网分层体系、强化城内外道路衔接、完善交通枢纽和停车等配套设施等。事实上，建设大容量快速交通通道已经成为解决特大城市内外通勤难题的一个有效手段，这包括供汽车通行的快速高架路以及供行人乘坐的快速便捷的轨道系统。美国纽约市城市轨道系统1000多公里，是世界最长最密的城市轨道系统，是北京轨道系统长度的1倍多；其多条高架快速公路也发挥着不可替代的重要作用。此外，中国特大城市停车难问题也十分突出，应当引起高度重视，建议在尽快恢复被占停车设施的基础上，加快中心城区和城郊结合部地区大型停车设施的规划与建设，迎接汽车社会的到来。

　　2.给排水和废污水处理。特大城市的水源问题只能靠腹地区域解决（水资源循环利用可以解决一部分问题），长距离输水工程已经是比较普遍的做法。我国“南水北调”工程在解决北方城市和特大城市缺水方面正发挥着巨大作用。特大城市给水管网建设相对较好，问题是供水质量尚有待提高，西方发达国家自来水都可以直接饮用，而且在许多公共场所都配备有直接饮用的供水设施。我国特大城市涉水问题比较严重的是城市下水道标准低和废污水处理以及排放问题，急需大力扩建和改建地下排水管道、进一步加快城市废污水处理设施建设。城市废污水处理设施多建在郊区，其管网系统需要配套建设以充分发挥处理设备的作用。

　　3.电力能源。中国城市电力系统最大的问题是人户线路电线等级太低，满足不了居民日益增长的用电需求。要加强电线改造，提高线路，特别是人户线路的容量，还应逐步做到能满足家庭电炉使用的要求。家庭做饭电气化是发展趋势，可以取代天然气管道的建设，保障居民安全。特大城市电源建设主要布局在郊区，城区现有电源厂站应尽快迁出城区。此外，进一步加速城区集中供热进程，彻底解决能效低、污染严重问题。

　　4.电信网络。我国城市电信发展较快，基本和西方发达国家同步。尤其是4G网，发展速度远快于3G网，正成为今后发展的主流。面临的主要问题是“三大运行商”垄断、异地漫游收费过高、国际长途收费还比较高等问题，需要进一步放开市场，整合城市与区域电信网系统来加以解决。互联网发展形势也比较好，主要任务是进一步抓住无线互联网、物联网、云计算和大数据发展的新机遇，通过“三网合一”整合（美国基本做到互联网与电视网的一体化），加速我国互联网的跨越发展，多用互联网联络，提高城区内外信息化水平，以促进特大城市内外交流的便利性和灵活性。

　　5.园林环卫。特大城市需要强化“三块绿地”建设：一是城市中心区绿地建设，如德国柏林、美国纽约中央公园以及美国首都华盛顿的国家广场，都是很好的例子；二是社区绿地体系建设，城市绿地应该跟随居民走，居民社区绿地体系应该成为城市园林绿化的重点；三是城郊之间的绿色环带建设，城市绿带是明确城市空间范围的一个好方法，要进一步强化绿带建设，特别是特大城市绿化带建设，以防止继续“摊大饼”式的无限扩张。城市环卫事业是一个技术要求复杂和资金要求较多的“老大难”问题，城市垃圾粪便的处理包括分类化、资源化、无害化等环节，需要较全面复杂的系统才能完成。目前我国城市垃圾分类化处理之所以建立不起来，是因为分类后资源化的处理系统没有建立起来，主要靠郊区填埋场解决，既污染环境又占用宝贵的土地资源；对于厨卫垃圾的处理，建议引进发达国家已经普及的做法，即粉碎后进人下水道，这样可以在很大的程度上解决垃圾二次污染问题，当然这也需要加大生活污水处理的能力和力度。至于粪便的处理，建议恢复以往送去郊区作有机肥的办法，既保护了环境又可生产绿色农产品（这也许是一个挣钱的好项目，需要有关市政部门的大力配合）。

　　6.城市防灾。特大城市防灾任务更加艰巨，由于人口集中城市成了灾害的一个“放大器”，任何一个小小的事故，如果处理不好都可能酿成一个大的灾害。城市灾害主要包括：（1）自然灾害，如水旱灾害、地质灾害和气候灾害（大雨、大雪、大风等）等；（2）生产灾害，如工业设施爆炸、化学品泄漏、矿井隧道事故（瓦斯爆炸、透水、坍塌）等；（3）交通灾害，如车祸、桥梁倒塌等；（4）生活灾害，如天然气爆炸、楼房倒塌等。这些灾害的防治都需要不断提高城区及周边地区有关设施的建设标准，需要加快建设和完善预警体系及应急处理体系等。

　　四、调整和疏散特大城市功能，需要考虑城市、郊区和乡村发展一体化

　　解决特大城市面临的问题，远期可以靠调整和疏散特大城市功能，这需要考虑城市、郊区和乡村发展一体化发展战略思路。按照标准的市政管理学教科书的说法，城市功能主要包括制造业基地功能、市场功能、金融功能、交通物流功能、通讯信息功能和行政功能等。特大城市这些功能更加齐全，是造成其人口和产业过度密集的根本原因，因此解决“城市病”问题，最终还得靠其功能的疏散。以上特大城市的6大功能的区域空间疏散可以依靠大都市圈、城市群甚至城市群绵延带（城市群的集群）等三个层次来进行。

　　1.制造业基地功能。城市是现代制造业的发祥地和主要基地，特大城市制造业体系相对更加完善，是城市规模不断扩大的主要原因。随着城市的发展，制造业形成若干主导产业带动一系列分支和配套。产业，形成越来越复杂的综合性产业体系，从而也使城市发展到特大的规模。疏散特大城市的制造业应当主要在城市群之间进行，因为城市群是区域分工的基础，它们之间本已应该存在制造业相互分工合作的机制和关系，特大城市将其制造业向城市群内的其他城市疏散，无疑将进一步增强城市群内各城市之间的关系。

　　2.市场功能。特大城市市场体系发达而完善，但集中于中心城区则没有必要，特别是在交通体系已高度发达的今天。应当把那些客户流动量大、主要向城外批发的大型商贸机构迁出城区；其次，还需要把腹地区域的产品集散中心交给郊区处理，以减少中心城区的压力（北京和上海都需要在这方面做出努力）。商贸机构转移的目的地应该主要是大都市圈里的郊区和其他城区，因为市场功能过于偏离特大城市可能带来人气的过度减少，使新的市场区位失去发展的机会。

　　3.金融功能。特大城市的金融功能可能不存在疏散的问题，而主要是进一步向周边和更远地区辐射和扩散的问题，特别是在强调金融服务普惠的当下，该问题显得更加突出。特大城市金融服务功能的空间扩散，可以在大都市圈、城市群、城市群绵延带甚至更大的地域范围进行。

　　4.交通物流功能。如果特大城市制造业基地和市场体系得到有效的疏散，其交通物流体系也自然会向大都市圈、城市群甚至城市群绵延带疏散。当然，有时为促进制造业基地和市场体系更快地向都市圈和城市群空间疏散，也会采取优先疏散交通枢纽和物流体系。

　　5.通讯信息功能。特大城市功能的空间疏散，需要通讯信息化手段来加以弥补可能损失的联系机会。幸而，现在社会通讯和互联网体系如此发达，特别是电子商务和相应的物流体系的快速发展，在很大程度上消除了厂商区位偏僻造成的不利影响。同时，既给特大城市疏散功能提供了可能，也给许多非中心城区的腹地带来了巨大的发展机会。

　　6.行政功能。随着交通、通讯手段日益便捷化，城市行政功能的区位选择自由度大大扩大。一般是选择都市圈内、自然生态环境优越的地区建立新的功能相对单一但城市服务体系完善的行政机构集中区，已为特大城市解决“城市病”起个良好的带头作用。

　　当然，最后还要强调各城市功能整体系统的疏散，这就是目前最为行之有效的所谓“有机扩散”理论指导下的第三代卫星城建设。事实上，北京、上海等特大城市在这些方面都已经取得了一定的成绩。但这里对北京还要进一言，那就是恢复郊区县制，以县城建设为重点，避免在中心城区与县城交界处建立所谓“新城”，恢复“环城绿带”建设，尽快建立中心城区到各县城的快速轨道交通网，以为有效疏散中心城区功能和人口提供必要条件（可以借鉴武汉“1＋8都市圈”快速有轨交通网经验）。

　　参考文献

　　[1]郭功侩主编：《中国城市基础设施的建设与发展》，中国建筑出版社1990年版。

　　[2]杨宏山编著：《市政管理学》，中国人民大学出版社2012年第三版。

　　[3]刘勇著：《我国城市社会资产的运营机制与对策》，国务院发展中心调研报告（2003年）。

　　[4]刘勇、刘云中著：《城镇化道路的国际比较及其对中国的启示》，国务院发展研究中心报告（2010年）。

　　[5] O'Sullivan， Arthur（2000）： urban Economics， The McGraw-Hill Companies， Fourth Edtion.



 

国家发改委国土开发与地区经济研究所  编发：王宇光