区域经济一体化进程中政府间合作模式研究时间： 2015-09-10信息来源：董姝娜 武向平　作者：wl_admin　责编：

    摘要：改革开放以来，随着市场经济体制的逐步确立及不断深化，我国区域经济的联系和发展不断扩大，区域经济合作的领域和范围不断拓宽，合作规模也不断增大，并形成了一些重要经济区域，促进并加快了我国区域经济一体化进程。伴随着区域经济一体化进程中纵向及横向经济联系的广泛深入，政府间的合作模式及路径选择在区域经济一体化进程中发挥着重要作用。

　　关键词：区域经济一体化;政府间合作模式;对策;建议

　　21世纪以来，在经济全球化和区域经济一体化推动下，世界经济合作与发展呈现出许多新的态势。面对世界经济竞争日益激烈的发展趋势，各国、各地区都期望通过更为深入的经济合作，从而在世界经济竞争中赢得优势。随着社会主义市场经济体制的确立及发展，我国区域经济的联系和发展不断扩大，区域经济合作的领域和范围不断拓宽，并形成了一些具有地区特色的经济区域，这些经济区域的不断发展和壮大促进了我国区域经济一体化进程。尤其是我国加入WTO以后，随着区域经济一体化进程中纵向和横向经济联系的广泛加强，政府间合作模式及路径的选择在区域经济一体化进程中发挥着重要的作用。本文立足于我国区域经济发展的现实状况，以珠三角、长三角、京津冀区域合作模式为例，对我国区域经济一体化进程中政府间合作模式进行研究。

　　一、国内相关研究文献综述

　　区域经济一体化指的是按照自然地域经济内在的发展规律，主要是商品流向、产业结构、社会需求、服务特征、文化特征等形成的区域经济联合体。近年来，关于区域经济一体化问题，国内学者进行了深入研究。樊杰认为，由于区域之间是有差别的，国家发展的价值取向和战略取向要符合当地的自然环境特征及发展阶段特征，既要重视经济效益、社会效益、生态效益，更要注重长期效益，只有把这些重要因素综合考虑在内，才能在科学发展观的基础上科学地估价区域经济发展的进程，才能正确合理地估价区域经济综合发展的状态，把可持续发展的战略作为区域经济发展的行动指南。[1]范恒山认为，改革开放以后我国区域经济发展形成了“四大板块”，这“四大板块”由于其自身的自然特征差异很大，从“九五”开始国家的着眼点放在了缩小区域经济差距，并通过细化相关的区域经济发展政策来缩小政策指导的空间尺度，使各区域经济发展呈现出不同的变化，进一步促使“四大板块”经济增长格局发生了明显的转变，使各区域发展重心进一步凸现，促使我国经济协调发展和平稳快速增长的基础逐步形成。[2]

　　目前，我国地方政府间的合作模式大体有三种：一是建立城市政府联合体，也就是城市政府间在经济、行政、文化等方面展开合作。二是经济区内的政府联合，较为典型的是长三角和珠三角地区政府间所开展的区域经济一体化的合作和实践。三是跨经济区的政府间的合作。具体的政府间合作模式主要有：订立协议、意向书;成立协会;召开会议和举办论坛;组建经济联合体、协作区;建立城市联盟;采取联合行动;设置联络机构和办事处等方式。[3]

　　珠三角区域合作是目前国内规模最大、范围最广的区域政府间合作模式，它经历了“小珠三角”区域合作——“大珠三角”区域合作——“泛珠三角”区域合作的发展历程。2004年6月，泛珠三角区域政府行政首脑签署了《泛珠三角区域合作框架协议》，确立了泛珠三角区域政府间合作的重点在基础设施、产业与投资、商务与贸易、旅游、农业、劳务、科教文化、信息化建设、环境保护、卫生防疫等十个领域推进。该《合作框架协议》的出台，标志着我国迄今为止规模最大、范围最广的区域政府间合作的全面启动，也标志着我国区域政府体制最大的合作框架正式形成。2008年12月，国务院通过了《珠三角洲地区改革发展规划纲要》，该《纲要》的出台标志着珠三角区域政府间合作进入新的领域，具体的合作已经进入到产业对接、规划对接、共建优质生活圈、创新合作、构建政府间对话机制等层面。[4]到目前为止，珠三角区域政府间已经形成了具有自己特色的合作模式：一是创建了区域合作公共制度平台。二是建立了长效的合作协调机制。从合作公共制度平台来看，有区域合作与发展论坛和经贸合作洽谈会。从合作协调机制来看，主要有区域合作协调机制、行政首长联系会议制度、政府秘书长协调制度、行政首长联席秘书处工作制度、日常工作办公室联络制度和部门衔接落实制度等，这几种合作机制主要是在各地省长、自治区主席和港澳特别行政首脑的领导下，每年定期举行会议，研究决定区域合作的相关事宜，协调推进该区域的经济合作与发展。此外，合作机制还包括行政首长联席会议章程、合作与发展论坛暨经贸洽谈会承办方产生办法、行政首长联席会议议事规则、区域合作专责小组工作规程、区域科技合作联席会议制度等几个方面。[5]

　　长三角区域合作也是我国区域合作的典型模式。2002年4月召开的第二次沪苏浙经济合作与发展座谈会确定了长三角区域政府间合作从六个方面入手：一是构建区域大交通体系。二是促进统一大市场建设。三是建设“绿色长江三角洲”。四是实现区域信息资源共享。五是建设相互融通的区域经济功能和服务体系。六是促进人力资源有序流动。[6]2002年10月，长三角地区15个城市和周边5个城市的市长共同签署了《长江三角洲地区城市市长论坛纪要》，就如何加快政府职能转变，共同推进长三角地区经济整合和发展等重要问题达成广泛共识。该纪要的签署意味着长三角区域政府间合作机制已经形成。同时，在合作、互利、互惠原则指导下，确立了一系列单项合作制度。从2003年开始，长三角区域政府间签署了《关于进一步推进沪浙经济合作与发展协议》等单项合作协议。在共同发展、资源共享的基础上，定期召开论坛。如2008年举行的长三角区域旅游合作的“青浦论坛”，2012年在南京举行的“长三角合作发展论坛”等。[7]

　　京津冀区域合作主要集中在产业项目、交通基础设施、环境资源和空间开发等方面。从2006年开始，京津冀区域产业项目合作主要是北京进行产业转移，首钢向河北搬迁，并在第三产业上加大合作力度;在交通基础设施上重点是京津高速公路建设上的合作;空间开发上主要是以“两轴——两带——多中心”的城市空间布局为核心，政府间在空间开发上合作迈出了新的步伐;在环境资源上，北京市与张家口、承德组建了水资源与环境治理合作小组。[8]

　　二、区域政府间合作存在的主要问题

　　从改革开放至今，我国区域政府间合作取得了长足发展，尤其是形成了珠三角、长三角、京津冀等区域间政府合作典型模式。但是，包括珠三角、长三角、京津冀在内的区域间政府合作仍然存在着一些问题，主要体现在以下几个方面：

　　(一)存在制度性障碍，区域间差异明显

　　以大珠三角区域合作模式为例，由于大珠三角区域合作是在“一国两制”框架下进行的合作，各区域间具有不同的制度体系，这在一定程度上成为珠三角区域间政府合作很难逾越的制度障碍。珠三角区域政府间合作全面向着制度化、规范化方向发展，但是由于珠三角区域间的差异性、地域性等原因，致使珠三角区域政府间的合作还存在着基础薄弱、民间力量不足等特点。[9]另外，珠三角区域合作还存在区域发展不平衡、差距偏大，产业层次总体偏低，土地开发强度过高，区域产业密集开发，利用效率不高等问题。[10]

　　(二)地方保护主义问题

　　我国区域政府间合作普遍存在的问题是地方保护主义严重。以长三角区域合作为例，长三角区域之间往往彼此各自为政，尤其是地方市场的分割和地方保护政策在一定程度上阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作。尽管随着经济和市场发展水平的提高，我国的国家立法制度和执法环境发生了很大变化，地方市场分割和地方保护主义的形式和内容也随之发生了一定程度的变化，但在制度体制转型过程中，行政分权下的中央政府与地方政府之间的权力结构不合理、政府机构庞大与地方财政困境、计划经济时代的传统工业布局等问题，对我国区域经济一体化进程起到了一定的阻碍作用。[11]

　　(三)重复建设，产业同构，恶性竞争问题

　　区域合作过程中出现的较为严重的问题是重复建设、产业同构、恶性竞争问题，这主要是在区域合作的过程中产业结构的趋同化所带来的必然结果，而且随着区域间产业结构差异的逐渐缩小、企业间的产品结构的相似，也会出现合作过程中新项目投资趋同、生产能力过剩等弊端。[12]

　　(四)国际化程度不高

　　从目前我国区域经济一体化的整个历程来看，无论是珠三角、长三角、京津冀典型的合作模式，还是其他一些稍具特色的区域合作模式，虽然都彰显出具有本地区特色的区域合作特点，但是从各区域城市间的联系紧密程度、区域内的基础设施建设、区域的环境保护等方面来看，同国际发达经济区域相比还有一定差距，这也是今后我国区域合作需要亟待解决的重点问题。[13]因此，只有不断加强制度优化与创新，才能打破传统制度对区域经济发展的束缚，推动区域经济一体化的进程。

　　三、促进区域政府间合作的对策建议

　　(一)建立能够协调和平衡市场竞争的规则

　　区域经济一体化最关键的问题之一是市场竞争规则一体化问题，一个统一的、完善的市场竞争规则是促进区域经济一体化进程的重要因素。如果没有一个良性的市场竞争规则，就很难在跨区域大市场范围内协调各地方政府的行为，无法限制各地方政府主导的盲动性，更无法使区域内市场的主体功能得到充分发挥，从而也很难实现区域间资源的有效配置和优化。

　　(二)建立行政性协调机构

　　由于区域经济一体化是建立在跨行政区划之上的一种经济联合，为了防止和限制各区域经济利益对区域经济联合体共同利益的侵害，必须要在分立的行政区域的基础上构建一个区域经济协调机构，来保障区域经济共同体的制度规范和资源配置优化，从而实现区域经济一体化的协调与发展。

　　(三)统筹优化管理基础设施，实现区域经济合作基础设施一体化

　　区域间的基础设施一体化是实现区域经济一体化的基本保证，如区域间的交通、港口、通讯等基础设施的完善程度和一体化程度，事关区域经济一体化进程和规模。

　　(四)正确引导和协调经济互动与产业对接

　　一是积极创造经济互动的条件，不断改善经济交流条件和投资环境。二是区域经济一体化要求政府采取“合作博弈”[①]方式，从互惠互利的原则出发，遵守约定的博弈规则，通过信息的完善和充分共享来促进区域经济合作的良性竞争，增强区域经济整体的竞争能力。三是政府与企业间形成良好的互动关系，在信息的搜集上和资源的配置上，政府和企业都有责任做好协调工作。[14]

　　(五)在平等、相互信赖的基础上建立“政府协议”[②]

　　“政府协议”构建的基础是区域发展的相互信赖理论，是为了积极开展经济合作和经济互动而形成的一种平等、友好的伙伴关系。在具体的经济活动中政府间应本着“互惠互利、合作共赢、优势互补、共同发展”的原则来订立“政府协议”。[15]

　　(六)理性选择政府间合作机制

　　区域经济一体化下我国政府间合作模式的构建要适合当前我国现有的制度体系，建立区域政府间的合作机制并保证这一制度的有效运行，这是保障区域经济一体化进程中政府间合作有效性的根本保障。所以，在区域政府间合作模式的构建中，要求我国中央政府和地方政府在各自的权限范围内进行有效的制度创新，为区域企业间的竞争创造良好的市场条件，并形成区域整体的发展优势和脉络。[16]

　　综上所述，改革开放至今我国区域经济合作与发展出现了崭新的局面，区域发展战略也迈上了一个新的台阶，政府的决策也开始进入到尊重地区客观发展现实、合理选择发展模式的新阶段。作为我国区域经济一体化下的区域政府间合作典型模式的珠三角、长三角和京津冀区域合作模式的选择，基本上都是立足于本区域自然和经济发展特征，在产业结构、基础设施、资源配置、科技人才、企业创新等领域进行探索，对当前我国区域经济一体化下的政府间合作模式创新起到了积极的推动作用。今后我国区域经济一体化下政府间合作模式的发展既要立足于本地区的经济特征，同时要借鉴发达国家区域合作模式，更要在充分发挥政府引导作用的同时克服行政壁垒，使我国区域经济一体化的广度和深度不断得到加强，使区域政府间的合作向制度一体化、社会一体化和空间一体化等多维一体化转换，从而加速我国区域经济一体化进程。

　　参考文献：

　　[1]樊杰.我国区域发展的态势辨析与规划思路[M]//毛新雅，李怡.区域协调发展的理论与实践.北京：人民出版社，2012：6-7.

　　[2]范恒山.当前区域经济发展的状况及政策思考[M]//毛新雅，李怡.区域协调发展的理论与实践.北京：人民出版社，2012：36-37.

　　[3]朴银哲.延龙图区域经济一体化研究[M].北京：中国经济出版社，2012：51-75.

　　[4]林耿，许学强.大珠三角区域经济一体化研究[J].经济地理，2005(5)：677.

　　[5]杨爱平.论区域一体化下的区域间政府合作——动因、模式及展望[J].政治学研究，2007(3)：84-85.

　　[6]沪苏浙共商区域合作大计，提升长江三角洲国际竞争力[N].华东新闻，2002-04-29.

　　[7]马斌.长三角一体化与区域政府合作机制的构建[J].浙江经济，2004(17)：16-17.

　　[8]付承伟.大都市经济区内城府间竞争与合作[M].南京：东南大学出版社，2012：65-88.

　　[9]陈瑞莲，刘亚平.泛珠三角政府的合作与创新[J].学术研究，2007(1)：42.

　　[10]陈鸿宇.解读珠三角洲地区改革发展规划纲要[M]//毛新雅，李怡.区域协调发展的理论与实践.北京：人民出版社，2012：94-114.

　　[11]王金定.长三角一体化建设的经验与启示[M]//毛新雅，李怡.区域协调发展的理论与实践.北京：人民出版社，2012：67-71.

　　[12]何春晖.区域经济一体化过程中政府间竞争与合作分析——以兰白经济区为例[J].兰州：兰州大学，2011.

　　[13]汪飞，何海军.长三角区域经济一体化进程研究[J].宏观经济，2010(4)：5-6.

　　[14]李光欣.区域经济一体化之下的经济互动与产业对接[M].成都：四川大学出版社，2008：80-98.

　　[15]朱元秀，徐长乐.我国区域合作中的政府间协议浅析[J].当代经济管理，2011(7)：60-63.

　　[16]陈剩勇，马斌.区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择[J].政治学研究，2004(1)：27-33.

　　[①] “合作博弈”指的是经济互动下形成的一种合作方式，要求各参加方在相互信赖的基础上，从互利互惠的原则出发，通过双赢的竞争规则达到效率、公正、公平的目标。

　　[②] “政府协议”也可以称作行政契约，主要是指不同行政区域之间为了需要而签订的不同于行政法意义上一种合同。



 

国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立