伦敦、东京、首尔的绿带规划与实施时间： 2015-09-19信息来源：佚名　作者：wyg_admin　责编：

 伦敦、东京、首尔三座城市曾先后提出并设立自己的环城绿带，但实施效果大相径庭：伦敦绿带一直维持至今，所提供的功能也越来越丰富和完善；东京绿带基本被建设用地取代，成为城市建成区的组成部分，但保留了一些公园绿地和小规模都市农业用地；首尔绿带建立较晚，随着城市增长压力的提高，绿带内的用地管制逐渐放松，少量绿地释放为建设用地。总结这三座城市的经验教训将帮助我们更深入地理解绿带，并认识影响绿带规划和实施效果的关键因素，为国内城市引入绿带规划提供参考。

　　伦敦绿带：城市绿带的全球典范

　　（1）设立绿带的初步尝试

　　伦敦在20世纪初就开始探索建立绿带。1930年代初，昂温（Unwin）领衔的大伦敦区域规划委员会为伦敦划定了一条宽度接近2km、总面积约200k㎡的绿带，这一绿带的主要功能在于保护不断被郊区化侵蚀的绿地，为伦敦市民提供户外游憩的开敞空间。由于当时英国法律赋予规划的实施力非常有限，开敞空间的维护必须通过购买土地来实现。1935年，作为绿带主要受益方代表的伦敦郡议会设立了一个绿带贷款计划，向绿带所在的周边郡县提供一定比例的贷款，资助其购买绿带内的私人土地或官地，作为公共土地保护起来，从而避免土地所有者或其他购买者在这些土地上进行开发建设。

　　（2）绿带体系的全面建立

　　在1944年的大伦敦规划中，阿伯克隆比为伦敦提出了一条宽度达8~15km、总面积达2000多k㎡的绿带（图1）。该绿带是一系列调整大伦敦空间格局的规划技术体系中的有机组成部分，当时认为大伦敦地区人口总量将基本稳定，规划重点在于空间格局的重构。中心建成区的规模将被控制，过于拥挤的人口被疏散到绿带外围的8个新城及其他增长中心；由于增长压力被疏解，绿带内将维持以农田和森林为主的乡村景观，并适当增加一些高尔夫球场等休闲娱乐用地。大伦敦规划受到了中央政府的支持，城乡规划部核定绿带范围后，由伦敦郡及另外7个郡县负责具体实施。1947年英国《城乡规划法》的颁布更为绿带的实现提供了法律支撑。《城乡规划法》通过开发权国有化提升了规划的执行力，土地的开发权从所有权中分离出来：土地若不开发或规划许可未获批准，所有者无收益，政府也不补偿；如果获得规划许可，开发方需要将土地增值收益的一部分上缴或回馈社会。这一制度的建立使得绿带规划不再需要以购买土地的高成本方式来实现。

　　（3）新时期面临的新问题

　　二战后英国的经济社会发展经历了一系列变革，相应的规划理念、体系和管理手段也不断演变。在这样的大背景下，人们对大伦敦绿带的目标和作用也有了新的要求。

　　1950-1960年代的经济繁荣和人口增长使整个大伦敦地区进入了发展高潮，大部分新城在这个时期建成，新城以外的农村地区也承受着较大的开发压力。同时，规划体系的一些问题逐渐暴露出来，如过于关注土地利用和物质空间，中央政府对地方规划干预过多，缺乏公众参与，操作不灵活等。改革的结果是规划权力逐渐下移，郡以下的地方政府获得更大自由。1970年代初期，郡县制定“结构规划”、地方制定“详细规划”的两级规划体系形成，中央政府只审查结构规划的战略性问题，开发控制权由郡县和地方共同享有。但这一体系的运转效率仍旧不高，到1980年代，开发控制权完全下放到地方，地方政府对规划事务拥有了最直接有效的权力。

　　面对巨大的发展需求，绿带，尤其是绿带外围的地方政府不愿过多承担外来增长压力，以免本地变得过于拥挤，生活环境和景观被破坏。因此，他们希望利用绿带作为抵制开发的工具，积极向中央申请扩大绿带范围。中央政府对此则持谨慎态度，主要强调绿带限制扩张的战略意义，并考虑地区增长压力的释放需求，对绿带的进一步扩张和内部景观维护并不积极。尽管如此，到1980年代初，官方批准的绿带范围已经达到4300k㎡，宽度约20~25km，由60多个地方规划机构管理，而由地方政府按照绿带政策进行管制的土地则更多。在1970年代中后期，整个英格兰东南部地区的经济发展陷入停滞，刺激经济复苏和提供足够的就业岗位成为政府的主要目标。在促进内城更新和外围就业中心发展的过程中，中央政府在绿带内局部放松管制的意图非常明显，如支持绿带内的环伦敦公路M25及其他道路和公用设施的建设，要求释放部分土地进行住宅开发等。但绿带内的地方政府仍尽力将这些开发对自身的影响降到最低，对于少量本地开发需求也尽量安排在现有城镇边缘。

　　东京绿带：未能实现的规划理想

　　（1）国际规划理念的引入

　　受国际城市规划思想的影响，东京的规划师在20世纪二三十年代开始倡导保护城市周围农业用地的理念。1939年《东京绿色空间规划》为东京划定了1~3km宽的环形绿带，在大都市区周围规划了一系列城市公园和林荫大道，并划定了大量需严格保护的农地。该规划由于没有考虑对土地所有者权益的补偿，缺乏实际执行力。1946年日本出台《特殊城市规划法》，要求建立一个保护区域绿色空间的规划体系。依据此法，东京区域规划委员会成立，负责绿带的划定及相关事宜。委员会的工作受到绿带内土地所有者的强烈抗争，同时由于法律本身没有赋予规划强制执行力，绿带内的土地被不同程度地开发为低密度郊区，绿带范围也由1948年划定的140k㎡减少为1955年的98.7k㎡。

　　（2）绿带实施遭遇阻力

　　1956年，专门针对东京大都市区的《国家首都圈整备法》出台，该法将东京划分为若干圈层，在中心建成区外有一个大规模的近郊绿带，宽约5~10km，绿带外设置了若干新城作为新的增长中心（图2）。然而，这一绿带仍然没有实现：土地所有者补偿机制的缺失使当地居民和地方政府强烈反对绿带内的开发控制；部分居民争取到20%~30%的开发权，使绿带内部分土地转变为建设用地；中央政府为了实现促进东京都市区集聚经济增长的目标，做出了一些不利于绿带保护的决策，如支持多摩新城在绿带范围内选址。1965年该法律修订时，郊区绿带被调整为“基础设施带”，部分土地被正式规划为开发用地。

　　（3）探索控制土地利用的新方法

　　为了加强对城市增长的调控，限制建成区过度连续扩张，日本于1968年通过了《新城市规划法》，完全放弃了以绿带控制城市扩张的方法，建立起一种区划体系。都市区的土地被划分为城市提升区和城市控制区两种类型，以明确区分城市和农村地域。但这一规划手段仍未奏效，到10年后的目标期，城市提升区内仍有大量农地未被开发，城市控制区内反而新增了很多开发项目。1974年的《生产性开敞空间法》再次调整了控制策略，对既有农业用地进行全面保护。东京周边的环城绿带已经完全演变成城市地域，仅有一些城市公园和都市农业用地镶嵌其中。

　　首尔绿带：开发压力下的改革之路

　　（1）城市扩张与绿带设立

　　1960年代，韩国的工业化和城镇化进程开始加速，全国城镇人口比重由1960年的37.2%上升到1970年的50%以上。首都首尔承担了巨大的人口和经济增长压力，交通拥堵、环境恶化、住房紧张等问题凸显，政府开始考虑在城市周边划定绿色区域进行保护。1971年首尔开始正式划定大都市区绿带，到1976年绿带范围确定为1567k㎡，涉及首尔市、仁川市以及京畿道的若干市（郡）。由于首尔与西侧的仁川在1960年代已基本连片发展，绿带在西侧出现断裂，并不呈完整的环状。绿带内的建设项目被严格限制，仅有一些既有建筑改造、公共项目建设等得到允许。

　　（2）开发压力松动绿带基础

　　1980年代以来，韩国经历了新一轮的经济增长高潮，首尔的城市扩张压力进一步增大，城市住房危机也越来越严重。为了疏散增长压力，1989年政府开始推进绿带外的新城建设（图3）。然而，这种城市空间增长的疏导措施仍不能满足需求，1994年韩国规划体系在严格区分的城市地区和非城市地区两种基本用地类型外，又引入了半城市和半农业（林业）地区，绿带外一些非新城地区的土地被划为此类。这种地区的开发管制相对宽松，因此其内部的开发建设活动迅速兴起。新增的城市建设并没有完全集中在指定的新城，反而在新城以外的郊区地带蔓延开来，这使被严格限制开发的绿带内土地所有者反对声越来越大。他们不仅在绿带管制框架内争取各种建设许可，还进一步要求绿带管理政策的彻底改革。

　　（3）绿带体系的初步改革

　　1998年，韩国建设交通部组织成立了由规划专家、环境组织代表、媒体记者及其他政府官员组成的绿带体系改进委员会，研究解决绿带问题的对策。问题主要集中在两方面：关于绿带内土地所有者的补偿，各方基本达成一致，并于2000年通过《绿带地区法》，赋予绿带内居民因开发权受限而获取补偿的权利；关于绿带本身的存废，争议仍然存在，妥协的结果是政府开始对绿带地区的规划管理方式进行改革。不同于原来以区划手段限制整个地区开发的严格控制方式，绿带地区被置于首尔大都市区区域规划的框架下进行规划，部分土地被释放为可开发用地。释放土地的选择主要基于环境评价的结果，保护价值较低的土地可考虑释放。同时，现状建成规模和密度较大的居民点、中央政府选定的公租房建设区、国家级商务区，以及地方政府划定的发展储备地块等也成为主要的释放地区。到2006年，首尔绿带中被释放的土地达到136k㎡，约占绿带总面积的9%（表1）。

　　对我国城市绿带规划与实施的启示

　　伦敦、东京和首尔的绿带规划实施效果各不相同，这是各地不同的发展阶段、规划方法、管理手段、政治经济制度以及社会文化特征等共同影响的结果。一个理想的规划设计理念，提出时总是基于某一地区特定发展阶段的特殊问题，理想方案能不能真正发挥预期效果，还要在实践中经过诸多现实条件的考验。引入一种新的规划理念时，更应充分考察其适宜性，并结合当地实际进行适当的调整。东京绿带的失败被认为是国际规划理念在不适宜的社会环境中生硬推行的结果。细究世界上其他采纳绿带理论较成功的城市，会发现它们的绿带也都是初始理念同本地需求和条件相结合的产物。因此，在进行绿带规划和政策设计时，首先要了解各种具体做法所应对的特殊问题，再根据当地的实际情况，给予采纳和调整。

　　我国很多城市如北京、上海、成都、天津、武汉等，在城市空间迅速扩张的过程中也开始考虑通过绿带来限制建成区过度“摊大饼”，维持紧凑的空间格局。但绿带在“本土化”的过程中遇到了诸多困难：北京的第一道绿化隔离地区同东京绿带一样，被普遍认为已经演化为城市建设地区；上海、成都等地的绿带实际上只是绕城公路两侧仅几公里宽的绿化带。与此同时，各大城市也在探索城市空间增长与绿色生态空间保护协调发展的新途径，如深圳的基本生态控制线，广州的中心城区空间增长边界，各地普遍推行的限建区等。相对于从构建绿色空间格局或控制生态、农业底限等出发而设立的城市扩张最大边界，绿带、城市增长边界等紧缩性控制手段对城市规模和结构的影响更为直接。北京政府在2003年提出建设第二道绿化隔离地区，上海学者提议将“环城绿带”扩展为“城市开敞空间环”，都是对绿带政策在本地实施的初步探索。

　　随着规划界对城市绿带的理解越来越深入，规划设计中的一些误区，如在绿带内允许大规模建设，将环城公路两侧的绿化带当作绿带等做法，都要一一摒除，制定出更为严谨、细致的规划方案。同时，由于我国城市和农村的土地分属国家和集体所有，两者的规划管理体制不同，位于城市边缘区的绿带面临着非常复杂的制度环境。在规划实施过程中，不论是否将绿带所在的集体土地征为国有，都要充分尊重村集体和村民的发展权益，可以考虑建立开发权转移制度。实际上，类似的建设指标转移的做法已经开始在成都、重庆等地试行。另外，在进行绿带规划时，一定要充分考虑城市发展在区域格局中承担的角色，根据城市增长趋势和规划控制目标，合理设定城市空间格局，综合运用绿带、新城、旧城再开发等手段，引导城市空间有序增长。
 

国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王宇光