对三峡库区融入长江经济带的对策思考时间： 2016-04-04信息来源：周科 韩毅　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：长江经济带横跨我国的东中西三大部分，是全国发展格局中的重要发展轴线。三峡库区位于长江上游，既是长江经济带的重要组成部分，又是国家级连片贫困地区。其如何抓住长江经济带建设机遇既关系到国家长江经济带建设、“一带一路”开放战略的实施和重庆市、湖北省城乡统筹发展，也关系到库区能否就此实现产业转型升级和提升生态文明水平，从而实现经济腾飞。但由于库区基础设施薄弱、产业发展滞后、城镇化水平较低、要素聚集能力不足、移民安稳致富压力较大，而且特殊的地理区位决定了其产业发展面临高于一般地区的生态环保要求，对更好地融入长江经济带建设形成较大障碍。因此，应通过加强库区铁路、高速公路和港口等基础设施建设，将库区重要节点城市建成区域性综合交通枢纽，大力推进新型城镇化和新型工业化，积极有选择地承接产业转移，建立有效的库区区县协同发展机制等措施来促进库区更好地融入长江经济带。
        关键词：长江经济带；经济发展；融入；对策思考；三峡库区
        中图分类号：F061.5  文献标识码：A  文章编号：1000-0275（2016）01-0029-09
        基金项目：重庆市教委科学技术研究项目（KJ1501028）；重庆市社会科学规划项目（2014YBJJ023）；重庆三峡学院重点项目（12ZD01）。
        作者简介：周科（1977-），男，四川彭州人，博士，副教授，主要从事农业经济管理、农村金融研究，E-mail: zhouke9@yeah.net；韩毅（1977-），女，重庆綦江人，主要从事区域经济研究。
        收稿日期：2014-12-03，接受日期：2015-07-14
  Key words：the Yangtze River economic belt; economic development; integration; countermeasure suggestions; the Three Gorges Reservoir area
Foundation item: Scientific and Technological Research Program of Chongqing Municipal Education Commission (KJ1501028); Chongqing Social Science
Planning Program (2014YBJJ023); the Key Scientific Research Program of Chongqing Three Gorges University (12ZD01). Corresponding author: ZHOU Ke, E-mail: zhouke9@yeah.net.
Received 03 December, 2014; Accepted 14 July, 2015
 
        党中央、国务院在把握国内外发展大势的基础上，作出依托长江黄金水道建设长江经济带的重大战略决策，是打造我国经济升级版的重要战略举措，是现阶段实现“中国梦”的空间经济基础。三峡库区位于长江上游（图1），包括19个县、区（其中重庆市15个区县，湖北省4个区县），幅员面积5.6万km²，2013年常住人口1449.79万人，属于“秦巴山连片扶贫开发”区域，人口稠密、经济落后、生态脆弱，经济社会发展长期落后于全国平均水平。如何抓住国家建设长江经济带的战略机遇，更好地融入长江经济带、实现经济腾飞，是当前三峡库区亟待解决的关键问题，也关系到整个长江经济带战略的顺利实现。

        “长江经济带”最早由中国生产力经济学会在1980年代提出，国内众多学者围绕经济发展战略、区域经济合作和经济一体化等三个方面展开了对长江经济带的研究。刘伟^[1]认为，长江经济带是与沿海经济带并列的国家一级发展轴线，但长江经济带内部区域经济差距不断扩大，如何缩小区域差距实现长江经济带协调发展是重中之重。段进军^[2]、陈修颖^[3]认为，以上海、武汉、重庆为核心建设长江经济带，是空间极化作用的结果，应该加强空间链接，进一步强调区域合作，同时为区域联动发展提供制度和要素保障。丁三青和高保全^[4]、辜胜阻等^[5]、何雄浪和杨继瑞^[6]等一批学者则分别研究了长三角区域经济一体化、武汉城市群一体化和成渝经济一体化问题。已有研究取得了丰富的研究成果，为本文的研究提供了有益借鉴，但专门研究在长江经济带建设背景下三峡库区发展问题的文献还不多见。因此，本文基于对三峡库区融入长江经济带的重要意义和存在的障碍分析，提出三峡库区更好地融入长江经济带的政策建议，以期能为三峡库区加快经济社会发展提供决策参考。
 
        1 三峡库区融入长江经济带的重要意义
 
        1.1 有利于长江经济带各区域协调发展，顺利实现国家战略目标
 
        建设长江经济带是国家在“新常态”下的重大战略决策，是未来我国经济持续发展的重要支撑带。其建设的好坏直接关系到我国能否在2020年实现全面小康的目标，直接关系到我国产业转移和区域协调发展^[7]。三峡库区东起宜昌西至重庆，岸线全长600余km，占长江航道总里程的近1/4，属于内河航运干线地区，是长江经济带上游的重要组成部分和长江沿江地区与我国东西部地区经济交流的中间节点，在长江经济带建设中具有十分重要的战略 地位。但是，三峡库区19个区县中有12个国家扶贫开发工作重点区县，是全国重点集中连片贫困地区之一，2013年地区生产总值5695.37亿元，仅占沿江九省二市GDP总量的2.2%；重点库区（库区腹心地带的8个重点移民区县）人均生产总值2.52万元，低于全国人均4.2万元的水平，是整个长江经济带发展最滞后的区域之一，成为长江经济带的“经济洼地”，使长江经济带在库区明显“断链”。因此，要形成长江经济带东中西部协调发展的格局，离不开三峡库区的经济腾飞。
 
        1.2 有利于三峡库区加快区域经济转型升级，促进重庆市和湖北省城乡统筹发展
 
        对重庆市来说，由于集大城市、大农村、大山区、大库区和少数民族地区为一体的特殊市情导致城乡差距、区域差距明显，城乡统筹发展的压力十分巨大。而三峡库区有15个区县在重庆，超过重庆市区县总数的1/3，其发展快慢，直接关系到重庆市能否顺利实现城乡统筹发展目标。对于湖北省来说，虽只有4个库区区县，在湖北经济总量中占比很小，但其发展却不容忽视，同样对湖北省能否实现城乡统筹发展十分重要。因此，三峡库区积极融入长江经济带建设，有利于三峡库区加快区域经济转型升级，促进重庆市和湖北省城乡统筹发展。
 
        1）有利于加快库区交通基础设施升级。国家下大力推进长江经济带建设，其中“通道”建设尤其重要。为此，国家将加快建设长江综合立体交通走廊和一批战略性大通道，这给库区带来改变交通 基础设施建设严重滞后的重大机遇。长江经济带建设将有利于库区重要港口专业化、规模化，有利于加快形成区域快速铁路网络和高速公路网络，有利于普通国省道改造升级，全面改善库区对外联络交通条件，融入全国交通网络体系。
 
        2）有利于促进库区产业结构升级。长江经济 带横跨我国东中西部，产业梯度和要素禀赋差异明显，产业呈现由下游向上游逐渐渗透趋势，有利于推动库区承接产业转移、促进经济转型升级。库区可以结合本地资源禀赋特点，充分利用统筹发挥好区位条件、“黄金水道”的交通优势、劳动力成本优势，最大化消化先进地区的技术和资本，选择适合自己的产业承接模式，积极主动、有选择地承接沿海沿江产业转移，在承接转移过程中尽可能地进 行产业结构调整升级。

        3）有利于库区加速新型城镇化。长江经济带横跨长江三角洲城市群、长江中游城市群和成渝城市群，库区可以依托三大城市群联动发展，加快培育一批区域性大城市、卫星城市和中心集镇，构建多层次、大中小城市协调发展的合理城镇体系。同时，增强产业配套和要素集聚能力，提高科技、教育、医疗等公共服务水平，增强人口集聚吸引能力，推动新型城镇化进程，繁荣发展城市经济。 

        4）有利于库区扩大对外开放。长江经济带将成为我国向东西、向北南和对内、对外开放的纽带，库区通过积极参与长江经济带经济协作，加强与新丝绸之路经济带、成渝经济区的协同互动，将极大提升库区对外开放水平，成为长江经济带对外开放高地之一。
 
        1.3 有利于提升三峡库区生态文明水平
 
        长江经济带建设将摒弃先污染后治理的经济发展模式，在发展经济带的同时将打造长江绿色生态走廊。三峡库区是长江流域重要生态屏障、全国水资源战略储备库和重点生态功能区，长江经济带建设能充分发挥库区水资源优势和沿江地区产业发展潜力，有效地促进产业结构升级，为库区转变经济增长方式、保护库区生态环境带来机遇；长江经济带建设将加强库区长江岸线利用管理与保护，推进流域环境综合治理和生态保护，同时通过建设人水和谐城市，实现水资源保护、开发、利用的有机统一，为库区提升生态文明水平带来机遇。
 
        2 三峡库区融入长江经济带存在的突出障碍
 
        2.1 基础设施薄弱，硬件支撑能力不足
 
        三峡工程论证时间十分漫长，为避免浪费投资，在论证期间国家基本停止了对库区的各项投资，因而库区的基础设施建设在三峡工程论证期间基本处于停止状态。基础设施投资严重不足导致库区基础设施薄弱，无法满足库区经济加快发展和社会持续进步的需求，成为库区经济社会发展的一大“瓶颈”。三峡工程开工建设以后，国家在移民迁建和库区基础设施建设方面加大了投入，一批重大基础设施项目相继建成投用，一定程度上改善了库区基础设施落后的面貌。但是，由于历史欠账太多，库区基础设施依然薄弱，硬件支撑能力不足对库区融入长江经济带形成了较大约束。
 
        1）库区交通设施落后，且与国家大通道连接不畅。库区交通设施网络密度小、等级低，高速公路、铁路尚未形成贯通东西、南北的大通道。据统计，库区19个区、县公路通车里程仅6.5万km，只占到长江经济带公路通车总里程的3.4%；除长江航道外，库区高速公路、铁路尚未完全融入国家交通大通道，如库区腹心地带已建成的万开、万云高速公路尚未接入国家大交通网络，巫山县、巫溪县、奉节县、云阳县、开县等多数区、县尚未通铁路；港口码头能力建设滞后，客货运输站场体系不全，集疏运服务功能薄弱。
 
        2）库区产业发展的能源支撑不足。能源供应能力不足，水能资源开发有限；库区拥有丰富的天然气资源，但作为富产天然气的库区不能自主充分利用天然气资源，而且其价格并不低于区外地区或甚至高于部分地区，导致相关产业发展受阻。 

        3）农业基础设施落后。以库区相对发达的万州区为例，其农村公路通畅率仅为80%，农村自来水受益村占比仅为70%，农村用电量仅占全区用电量的4%，农村有效灌溉面积仅占全区耕地面积的50%。 
 
        4）市政建设落后。由于地处贫困山区，财政收入不足，加之优秀管理人才、科技人才相对欠缺，库区在城市环境建设上存在一定的“重建设、轻管理，重扩张、轻内涵”的粗放发展问题，城市绿化、美化水平不高，城市供排水面临严峻挑战。
 
        2.2 产业基础比较薄弱，产业支撑经济发展能力不足
 
        在三峡工程移民期间，国家对库区大多数企业进行了“关停并转”，库区一度出现产业“空虚化”的问题。通过近年的大力发展，库区产业“空虚化”问题得到一定缓解，但总体上库区产业仍然存在产业基础薄弱的问题。重庆库区人口占重庆市总人口的比重在44%左右，除第一产业增加值占比超过人口占比外，二、三产业占比均低于人口占比，说明库区二三产业发展滞后（表1）。虽然2013年重庆库区第二产业占比与人口占比接近，但主要是由渝北、涪陵等库尾区县第二产业发展较快导致库区整体占比较高，库区腹心地带第二产业发展仍然缓慢。
 
        从产业内部结构来看，库区第一产业以种植业为主，牧业次之，林业和渔业占比极小，是典型的“粮猪”型的短、窄结构；库区第二产业中建筑业占比较大，2013年库区建筑业增加值占第二产业增加值的20%，工业发展缓慢，各区县工业产业结构雷同，主要集中在对库区自然资源粗加工的传统产业方面，集群化、集聚化发展不足；库区第三产业以交通、商贸、旅游等传统服务业为主，现代服务业特别是新兴服务业发展严重滞后，科教文卫体等社会事业发展缓慢，无法满足库区居民不断提高的生产、生活需求，旅游业也存在产业链条短，产品附加值低的问题^[8]。
 
        2.3 城镇化水平比较低，区域发展不平衡
 
        1）人口城镇化水平低。若按照户籍人口计算城镇化率，2013年三峡库区城镇化率约为35％，与按照常住人口计算的城镇化率相差16个百分点，意味着有200万—300万农村人口在城镇与农村间进行“钟摆式”流动；他们虽然从事非农产业，但没有稳定的住所和就业，无法与真正的城镇居民一样享有各项社会保障和福利，城镇化稳定性差，人口城镇化水平较低。 

        2）工业化与城镇化没有实现同步协调发展。一般而言，根据先行地区和国家的经验，城镇化率与工业化率的比例在1.4—2.5是比较合理和协调的，但近5年三峡库区城镇化率与工业化率的比例一直在0.9左右（表2），反映出三峡库区城镇化进程长期滞后于工业化进程，制约库区经济发展。
  
        3）库区内部城镇化水平呈两极分化态势。区域内部城镇化进程差异过大，区域协调发展存在较大障碍。如2013年重庆市渝北区城镇常住人口最多，达到114.38万人，城镇化率约为78.1%；湖北省兴山县城镇常住人口最少，仅有7.03万人，城镇化率约为38.1%。总体来看，渝北、涪陵、江津等位于库尾的区县城镇经济社会发展实力较强，秭归、兴山、巴东等位于库首的地区城镇经济社会发展实力较弱，区域差距较大。此外，各地区城镇分工不明确、重点不突出，产业同质同构现象严重，区域内部资源要素的协同整合水平较低。
 
        2.4 要素聚集能力差，资金外流明显
 
        从区域经济发展规律来看，区域发展需要充裕的资金、雄厚的科技、优越的政策和广阔的市场作为支撑。由于三峡库区是全国唯一集百万移民和百万扶贫相互交织的特殊区域，对资金、技术和市场的吸引力相当弱，仅有的优惠政策也只局限于国家对该地区的扶助性支持。发展要素不足成为三峡库区融入长江经济带的又一重大瓶颈。库区科技创新能力较弱，创新体系极不完善，存在很多薄弱环节，缺乏具有自主研发能力的大企业和科研平台，政府创新投入严重不足。以重庆市万州区为例，2013年R&D投入占GDP的比重仅为0.85%，大大低于全国2.08%的水平。科技原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力弱，也难以承接高新技术成果辐射带动，这客观上制约了库区融入长江经济带。另外，近几年三峡库区金融机构存贷比一直在55%上下，比重庆市低了近30个百分点，表明大量资金通过商业银行上存流出了库区，导致库区经济发展滞后。
 
        2.5 库区面临难于一般地区的特殊矛盾
 
        1）生态环保要求高，掣肘经济发展。三峡库区地形多样，平坝河谷、浅丘、高山皆有，受自身地形地貌、地质构造、水文气象等因素影响，生态环境脆弱，环境容量有限，在库区进行开发活动的成本高、难度大^[9]。加之地处长江流域重要生态屏障、全国水资源战略储备库和重点生态功能区，关系到长江中下游生态安全，生态建设和环境保护压力更大。由于特殊的功能定位，库区面临严格的产业准入和限制，高污染、高耗能的企业被严格限制，从而难以获得与一般地区相同的经济发展条件。
 
        2）移民后扶、扶贫和维稳任务艰巨。三峡库区有百万移民，移民安稳致富压力很大，同时又是连片贫困地区，移民、扶贫、改革、发展问题互相交织，尤其是移民补偿标准矛盾、利益格局调整矛 盾、生活水平下降矛盾等不稳定因素较多。

        3）区域协调存在“省际”壁垒。三峡库区分属重庆市和湖北省，两地库区经济社会发展水平本身存在差异，加之二者分属不同的省级行政单元，要统筹库区基础设施建设、产业发展、产业承接等存在一定的行政障碍，在二者下辖库区区县之间的合作也存在政策不同、利益难以协调的问题。

        3 政策建议

        3.1加大对库区基础设施投入，增强库区融入长江经济带能力
 
        针对库区陆路交通建设滞后的现状，加强库区铁路和公路建设。一是加强铁路建设。建设沿江铁路，通过铁路将库区区县串联起来，增强库区向东向西开放能力；建设库区北上南下的铁路，以库区腹心地带的万州为中心，建设北上西安、南下湖南的铁路，建立库区横贯东西、畅通南北的高效路网体系^[10]。二完善现有高速公路路网体系。将万开、万云、万忠、万利等高速公路尽快打通最后“一公里”，与国家高速路网接轨。三是加大对库区市政建设和农业基础设施投入，使库区城镇和乡村基本公共服务与大都市互动发展，实现城乡一体化。
 
        3.2充分发挥三峡库区水运优势，把库区重要节点城市建成区域性综合交通枢纽
 
        三峡库区除宜昌外，主要港口城市有万州、涪陵等，而万州位于库区腹心地带，是重庆第二大城市和库区最大的港口城市，对带动库区发展作用最大。因此，把万州建设成库区腹心水、陆、铁、空联运配套，横贯东西、连接南北的综合交通运输枢纽意义重大。一是发挥其腹地带动作用，与库区周边区县形成一体化发展。二是带动库区腹地区县积极融入到成渝经济区，巩固库区作为成都及西南地区东向通江达海的重要门户地位。三是带动库区腹地区县与关中经济区合作，使库区成为便捷连接丝绸之路经济带、渝新欧新丝绸之路和长江经济带的主要通道。四是带动库区腹地区县加强与长江中下游跨区域合作，借助对口支援，创新合作模式，探索融入上海自贸区的路径和方式，主动接受辐射，扩大承接“长三角”地区产业转移的成果。
 
        3.3构建布局合理的城镇发展格局，大力推进新型城镇化
 
        在客观评价资源环境承载能力和集聚经济、人口潜力的基础上，按照新型城镇化要求，对三峡库区城镇发展进行合理的空间布局，明确各区域的功能定位和发展目标，构建大中小城市协调发展、有效互动的城镇体系。

        1）以主体功能定位为导向，将三峡库区划分为核心发展区、适度发展区和生态保护区。核心发展区主要承载三峡库区人口聚集，重点承担产业发展和城镇建设等经济发展功能，如万州、涪陵、江 津等城市。适度发展区适度承接人口转移，重点承担农产品供应和新农村建设等功能，如丰都、忠县、开县、云阳县等。生态保护区重点承担生态建设和 环境保护功能，转移出人口和产业，如奉节县、巫山县、巫溪县、石柱县、秭归县、兴山县、巴东县。

        2）走中心城市、小城市和小城镇协调和联合发展的城镇集群化发展道路。统筹规划三峡库区城镇群发展，统筹基础设施建设，在主要城市间、城镇间、城镇与乡村间形成点、线、面相结合的区域网络基础设施结构，实现三峡库区内部基础设施共享，提高基础设施的利用率。将万州、江津、涪陵培育成区域性中心城市，在扩大城市规模的同时，重点提升城市能级，使之发挥增长极和动力源作用；建设一批特色小城市，加强与区域性中心城市功能的配套协作，努力实现同城化发展；调整优化小城镇布局，提升其连接城乡、亦城亦乡的作用。 

        3.4 坚持“有所为，有所不为”原则，调整产业结构，大力推进新型工业化
 
        在划定沿江生态保护红线的基础上，紧紧抓住长江经济带发展机遇，结合三峡库区资源要素特点和经济发展方向，调整产业结构，有序承接长三角产业转移^[11]。
 
        1）优化产业发展布局。统筹库区产业发展，根据库区产业的发展现状和国际国内产业发展趋势，因地制宜规划、选择和布局库区产业。按照城镇主体功能定位，核心发展区应依托区位、人才、技术、资本等优势，重点发展附加值高、带动性强的技术密集型产业和现代服务业，适度发展区应避免与核心区产业同质化，充分发挥比较优势为核心发展区的产业配套，并推进特色产业基地建设，发展特色优势产业和劳动密集型产业，如农产品加工业、旅游业等。
 
        2）注重环保和技术创新。库区应围绕生态做文章，重点在农业、工业生态化方面实现突破，积极发展生态旅游、生态环保等产业，有选择地承接产业转移。如积极承接先进制造业、高新技术产业和现代服务业的相关产业^[12]。
 
        3）坚持绿色低碳发展。大力培育发展低碳产业集群，加快产业结构调整升级，支持发展循环经济，引导工业入区、入园，在库区形成产业集群、集聚发展态势。根据绿色发展的要求，大力发展循环经济，推动库区支柱产业绿色发展。
 
        3.5 建立有效的库区区县协同发展机制
 
        处理好库区区域间的协作与竞争关系，建立内部的协作机制^[13]，推进三峡库区各区县横向区域协同，加强规划衔接、产业承接、项目对接、交通等基础设施连接，为促进生产要素在各区县自由高效流动、优化配置奠定基础^[14]。一是强化内部共同市场建设和基础设施共建，协调整个区域内的产业布局和重大交通、水利、信息、环保等基础设施规划建设。二是强化产业项目发展与承接协作，协调库区区县产业差异化发展，形成库区区县产业分工协作、优势互补、错位发展的局面。三是逐步推进三峡库区区域之间和城乡之间就业、社保、教育、医疗等公共服务的统筹及均等化^[15]，探索建立具有地方特色的统筹就业、养老、医疗等方面的大社保制度框架和政策体系。四是加强资金合作，在财政资金的引导下，以中长期信贷支持为主，创新发展基础设施证券化、基础设施投资基金、市政债券、民间金融等形式的多元融资模式，提高库区基础设施建设资金需求保障。
 
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        （责任编辑：童成立）