中国“城市病”的测度指标体系及其实证分析时间： 2016-04-16信息来源：石忆邵　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：针对城市病的内涵与外延界定、成因、治理经验与对策等研究现状进行评述，指出存在的主要不足；初步构建了测度中国城市病的指标体系，并以北京、上海、广州3个城市为例进行实证分析。结果显示：①就城市病总指数而言，北京市＞上海市＞广州市；②各类城市病在3个城市中存在明显差异性：上海的人口拥挤指数最高，北京次之，广州最小；广州的交通拥堵指数较高，北京与上海大致相近；北京的环境污染与风险指数明显高于上海和广州；广州的住房贫困指数略高于北京和上海。最后，提出了若干治理策略。
        关键词：城市病；测度指标体系；实证分析；城市病指数；治理策略
        中图分类号：C912.8  文献标志码：A  文章编号：1000-8462（2014）10-0001-06
        收稿时间：2014-04-17；修回时间：2014-07-26
        作者简介：石忆邵（1963—），男，湖南新邵人，教授，博士生导师。主要研究方向为城市与区域经济、土地资源管理、城市地理信息系统。E-mail：shiyishao@tongji.edu.cn。
          Key words: urban diseases; measurement index system; empirical analysis; index of urban diseases; management tactics
 
        近些年来，伴随我国工业化和城市化的快速推进，大城市超常规发展，人口急速膨胀，交通拥堵、空气污染、房价高企、水资源短缺、能源紧张、治安恶化、贫富差距扩大等负面效应频现，城市病再度成为政府部门、学术界和社会公众关注的焦点。本文通过对中国城市病研究现状的评述，旨在明晰存在的主要不足，在参考现有研究成果的基础上，构建了中国城市病的测度指标体系，并以北京、上海、广州3个城市为例进行实证分析，并提出城市病治理的若干策略。
 
        1 “城市病”研究述评
 
        1.1 “城市病”的内涵与外延
 
        首先是关于城市病的内涵界定。国内学者通常认为，城市病是指伴随着城市发展或城市化进程，在城市内部产生的一系列经济、社会和环境问题，主要有城市环境质量的恶化、住宅和交通的拥挤、城市贫民区的出现和犯罪率上升等^[1-5]。城市病的实质是以城市人口为主要标志的城市负荷量超过了以城市基础为主要标志的城市负荷能力，使城市呈现出不同程度的“超载状态”，城市病的病情与超载程度呈正比，换言之，城市病的本质是城市资源和环境的承载力与城市化发展规模的匹配度失衡，是城市经济、社会、文化、生态发展失调的反映^[5-7]。周加来认为：城市病是指在一国城市化尚未完全实现的阶段中，因社会经济的发展和城市化进程的加快，由于城市系统存在缺陷而影响其整体性运动所导致的对社会经济的负面效应。他结合城市化的生命周期规律，将城市病划分为隐性阶段、显性阶段、发作阶段、康复阶段4个阶段，并提出了相应的防治策略^[2]。但是，他认为城市病只在一国城市化尚未完全实现的阶段中发生，这一认识未必完全正确。事实上，一方面，城市发展是一个连续不断的过程，进入城市化完全实现阶段或处于城市化高级阶段的老年城市也不一定就没有病症，旧的病症康复了，新的病症仍然有可能产生。另一方面，城市发展可能会经历多个周期而不是单个周期，各个周期均可能出现不同类型的城市病症状。因此，城市病是一个动态的概念，不能用孤立的、静止的眼光去看待，也就是说，城市病是一种发展病而非停滞病。也正是因为城市病的存在，才有城市创新驱动和转型发展的客观要求。而每一轮成功的城市转型过程，也就是去除旧的城市病的过程。
 
        其次是关于城市病的外延界定。城市病的种类很多，有人按照城市病形成的结构性原因将其归纳为“典型城市病”和“非典型城市病”两大类，前者包括人口拥挤、交通堵塞、住房紧张、环境污染、治安问题、就业困难等，后者包括随着城市化的高速发展而产生出来的一些与人本身有关的城市病态问题，如：抑郁症、青少年犯罪、买房焦虑症、自杀狂想症、城市夜生活综合症、交通拥堵恐惧症、手机综合症、鼠标抖动症、宠物综合症、网恋问题、宅男宅女问题等^[8]。我们认为：城市病通常是指因人口过度向大城市集中而引发的社会失序、经济失衡、环境失控、资源失调等系列负面效应的总称，它是因城市规模集聚过度而引发的不经济现象。因此，城市病不能无所不包，只能将那些确实是因人口过度向大城市集中而引发的负面效应纳入进来，短期的、非普遍性的问题则不宜列入，也就是说，只宜将因结构性问题形成的“典型城市病”作为其主要研究范畴，而“非典型城市病”在中小城市同样可能出现。
 
        1.2 “城市病”的成因研究
 
        城市病的形成原因多种多样，包括城市人口增长过快、城乡差距过大、城市内部空间结构不合理、城市外部空间体系不完善、盲目追求经济增长速度而忽视对生态环境的保护、制度建设滞后等^[9]。
 
        一些学者认为，庞大的外来人口是产生城市病的主要原因。因为城市基础设施和公共服务设施主要是按城市户籍人口配置的，而庞大的外来人口的流入无疑加剧了这些设施供给的短缺。然而，石忆邵^[10]、段小梅^[6]、何强^[11]、王桂新^[12]等学者均认为，不应将外来人口视为产生城市病的主要根源。大城市出现的交通拥挤、住房紧张、环境恶化、能源短缺、供水不足、失业率上升等问题，实际上是以城市户籍居民为主体的全体城市人口共同活动的结果，是多种因素综合作用形成的，在很大程度上是由政府公共政策失当或公共产品供给不足造成的。因此，城市病是一种“综合症”，把外来人口当成其“罪魁祸首”是欠公允的。
 
        有学者认为：中国城市病是现代工业文明病在城市的集中体现^[13]。需要指出的是，许多城市政府曾将工业化及其所引起的城市化视为解决农村向城市移民问题的最好办法，进而大力实施以工业化尤其是重工业化为主导的发展战略。然而，这种以功利主义为价值基础、以技术创新为引领、以征服自然、获取资源、高额消费相应的生产方式、生活方式和社会制度结构为主要特征的工业文明，虽然快速地推动了工业化和城市化进程，促进了经济的一时繁荣，但却不可避免地带来了土壤污染、水污染、空气污染等环境污染及资源枯竭、生态环境退化等生态危机，严重制约着城市经济、社会、文化、政治和生态的可持续发展。
 
        在我国，多数学者认为，资源集中配置尤其是优质公共资源集中配置或政治资源的空间分配失衡所导致的区域发展不平衡是城市病产生的重要原因之一^[14-15]。王桂新认为，中国的资源配置与政治权力紧密相联，政治权力集中造成了资源和利益的集中^[12]。刘成玉指出：集中于大城市的政治资源吸引和驱使着包括财政、教育、医疗、就业及安全保障等在内的公共资源聚集于大城市，尤其是中心城区，造成人口和社会经济活动过度密集，进而导致城市规模越来越大，交通拥堵、人口膨胀、资源短缺、环境污染、生态恶化等方面的压力越来越大，各种城市病随之产生^[16]。由此可见，这种过度集中的公共品供给格局是形成和加剧我国大城市病的根源之一。蔡鸿岩认为，城市病的根源在于整个国家缺乏整体、合理、科学的发展规划，经济发展不均衡，进而导致人口非正常超量流动，给大城市带来难以承受的压力和负担；大城市本身又由于唯政府中心方式建设发展，此叠加压力使中国众多大城市陷入规划发展困境，城市病情日益加重^[17]。中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁也指出：谁的政治资源多，谁发展得好。在现存的社会资源配置特别是教育、医疗资源配置条件下，具备资金、知识条件的群体大量涌进大城市，进入门槛越来越高，同时交通基础设施和教育卫生条件也难以适应城市人口密度的急速提高。这种情况在很大程度上限制着城镇化进程。因此，城镇化不能再强化大城市对资源的占有^[18]。
 
        需要指出的是，城市政府“贪大求高求快”的攀比心理和与官员升迁紧密关联的政绩观，也是产生城市“规模崇拜症”和城市病的驱动因素^[19]。因为，越是定位高、功能全的城市，越有可能从中央或上一级政府获取更多的发展资源，扩张速度也就越快，从而形成正反馈循环。但随着城市规模扩张，城市污染会增加，城市交通会恶化，城市房价会提升，这些负效应都会变成城市居民必须承受的成本。当城市规模超出一定临界点之后，城市居民从城市规模中获得的生活美好的正效应就会被负效应所抵消，甚至出现负效应大于正效应。而城市规模负效应一旦超出正效应收益，也就是城市病爆发的开始^[13]。事实上，一方面，“唯GDP至上”的政绩观致使城市政府偏重产业基础的公共投资，而忽视居民生活基础设施的投资，引发地方财政危机和居民福利的下降；另一方面，城市政府为了追求更高的GDP增速，通常偏爱实施重化工业优先发展战略，不仅加剧了能源和水资源的不足，而且造成环境污染和公害蔓延；此外，地价暴涨还导致城市商务成本高启，既降低了城市对企业和产业的吸引力，又大大损伤了城市居民的幸福感。
 
        1.3 “城市病”治理的国际经验
 
        袁东振^[20]总结了发达国家及发展中国家治理城市病的主要做法如下：①加强城市发展规划，促进城市有序发展；②适度调整城市发展总体布局，通过限制大城市中心区的发展、建立卫星城等措施，缓解大城市的人口压力；③推进贫民居住区的改造，促进社会稳定；④治理城市污染，改善生活环境；⑤大力发展城市公共交通；⑥实施地区发展计划，促使城乡共同发展。宋迎昌等从人口调控的视角归纳了特大城市缓解城市病的国际经验，譬如：韩国首尔的空间分区管制方法^[21]；日本东京通过规划建设副都心、卫星城、新城等办法，有效地缓解了由于人口密集造成的城市病。韩国政府自1976年以来坚持实施了长达近40年的小城镇培育事业，通过多渠道筹措建设资金，并以法律形式保障小城镇综合培育计划的成功实施，逐步把小城镇培育成为周边农渔村的中心据点，增加居民收入，提高居民福利，促进地域均衡发展，走出了一条因地制宜发展小城镇的特色道路，同时又有效缓解了大城市病^[22]。由此可见，缓解大城市病与破解城乡二元结构、推进城乡一体化发展是并行不悖的。努力增强中小城市和小城镇特别是大都市区内的中小城市和小城镇的产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚等综合功能，同样是化解大城市病的良方。
 
        1.4 中国“城市病”的表现形式及其治理对策
 
        近年来，北京、天津、上海、广州等大城市面临着人口膨胀、交通拥堵、房价飙升、空气质量下降、垃圾围城、就业困难、城市贫困现象加剧、社会安全弱化等大城市病集中爆发的现象。为了缓解大城市病，人们已从人口总量调控、城市空间结构和布局优化、交通疏堵、大气和水环境治理、地面沉降控制等诸多方面献计献策^[23-26]。然而，控制外来人口入城的反对之声不绝于耳，城市空间结构和布局优化亦非短期见效之策，优质公共服务资源的郊迁步履艰难，交通疏堵之策见效甚微，雾霾天气时消时现，房价越调越高??众多大城市似乎陷入了城市病治理的怪圈之中。更有学者指出：国际上城市病比较突出地出现在一些国家的首都和特大城市，而我国的城市病已经蔓延到省会城市甚至二三线城市，这在很大程度上是因为地方政府推进城市化的心情太急、速度太快。因此，新型城镇化应按照舍得放、慢一点、可持续的发展理念，积极稳妥推进“人的城镇化”^[27]。
 
        2 中国“城市病”的测度指标及其比较分析
 
        略感遗憾的是，对城市病进行量化测度的研究成果并不多见。林家彬等^[5]在《城市病：中国城市病的制度性根源与对策研究》一书中，总结了中国城市病的3个基本规律，揭示了城市活力与城市病之间的内在联系，并分别针对人口拥挤、交通拥堵、环境污染、住房困难四类城市病，提出了对其进行具体测度的指标体系及其权重分配方案；通过与标准城市进行比较，进而判断其城市病状况。但该项研究存在的主要不足之处有：①仅提出了指标体系的框架结构，没有对具体城市展开实证分析；②所选择的趋势性指标反映的主要是城市病的影响因素，而不是表征城市病本身的动态变化指标；③所选指标偏少，一些表征城市病的重要指标被遗漏。譬如：在反映“人口拥挤”的指标中，仅考虑了建成区人口密度和居住用地人口密度，却忽视了中心城核心区的人口密度以及常住人口的年均增长量。在反映“交通拥堵”的指标中，主要考虑了高峰时期车速和平均通勤时间两个指标，但忽视了市区公共交通分担率、每公里道路汽车保有量、城市交通运输用地占建设用地比重、人均城市道路面积、登记停车泊位与汽车拥有量之比、道路交通每万车死亡人数等重要测度指标。因为，一方面，城市交通拥堵本质上是人、车、路之间的矛盾，而人又是其中最根本的因素；另一方面，从停车场来看，由于大城市中心城区严重短缺停车设施，大量车辆被迫停在道路和人行道上，也加剧了拥挤堵塞和事故发生。在反映“环境污染”的指标中，仅考虑了优良天气比重一个指标，而忽视了雾霾天数、高浓度臭氧天数、SO₂年日平均值、NO₂年日平均值、PM10年均值、PM2.5年均值、酸雨频率、水功能区水质达标率、城市生活污水集中处理率、城市生活垃圾无害化处理率、人均CO₂排放量、万元GDP能耗中煤炭所占比例、年均地面沉降量等重要指标。因为：①城市环境是一个涵盖大气环境、水环境、生态环境、地质环境等自然环境以及社会人文环境的综合体。②近年来我国多地发生严重雾霾，其中被关注的首要污染物是PM2.5。已有研究结果表明，粒径越小，进入人体呼吸道的位置越深，因而对人体的危害越大，导致人们致病率和死亡率增加^[28]。③长时间以来未被人们重视的臭氧虽然只是季节性污染物，但已成为目前很多城市空气污染物的主要元凶，其污染程度与PM2.5不相上下。近地对流层臭氧主要来自工业和汽车尾气中污染物的化学反应，危害人体、植物和农作物，还是温室气体和形成城市光化学烟雾的主要因子。在上海，年均高浓度臭氧天数已不少于20天。因此，对其负面影响也不容漠视。在反映“住房困难”的指标中，主要考虑了房价收入比、人均居住面积两个指标，却忽视了城市棚户区居民居住状况、外来农民工的住房状况等重要指标，而这两个方面正是城市住房问题的关键所在。因为，人均居住面积指标易于掩盖高档住宅区居民与棚户区居民之间的悬殊差距，如在北京，2012年城镇居民人均住房建筑面积为29.26m²，与建设部提出的全面小康社会居住目标城镇人均住房面积35m²已相差不远，从表面上来看，北京城镇居民住房的基本需求可谓大体得到了满足。但是，一方面，北京约有存量房600万套，“空置房屋”381.2万户；另一方面，北京有常住外来人口773.8万人，他们的人均住房面积却不足6m²，平均值显然掩盖了客观存在的现实差距。况且，现行的住房保障政策一般都是以具有本市户籍的住房困难家庭和单身居民为基本保障对象，数量庞大且正处于住房需求旺盛期的农民工群体则被排除在外。因此，可选取“城市棚户区人口占户籍人口比重”、“城市棚户区人均住房建筑面积”等指标来反映城市棚户区居民的居住状况；可选取“外来农民工自购住房和独立租赁比重”、“外来农民工人均住房建筑面积”等指标来反映外来农民工的住房状况。
   
        综上所述，我们提出测度城市病的指标体系框架见表1，该指标体系由人口拥挤、交通拥堵、环境污染与风险、住房贫困四个方面组成。分别用人口拥挤指数、交通拥堵指数、环境污染与风险指数、住房贫困指数来代表各类城市病指数；四者共同构成城市病总指数。通过采集上海、北京、广州3个城市上述30个指标的具体数值，列于表1中。主要数据来源于3个城市的统计年鉴、相关出版书籍、研究报告及网上文献。然后，参照国际大都市的理想值、我国生态城市、宜居城市的发展目标及相关规划标准，确定各指标的目标值。继而对各指标数据进行标准化处理，具体方法可分为三类：①对现状值大于目标值的指标，取两者之比值作为该指标的标准化值；②对现状值小于目标值的指标，取［1+（1-两者之比值）］作为该指标的标准化值；③对目标值为零的指标，以［现状值*100］作为该指标的标准化值。最后，依据各指标等权的原则，计算得到三个城市各类“城市病指数”及“城市病总指数”（表2）。“城市病指数”越大，表明“城市病”现象或程度越严重。
   
        由表2可得出如下结论：①就城市病总指数而言，北京市＞上海市＞广州市，表明三个城市中，北京的城市病现象相对较重，上海次之，广州较轻。②各类城市病在三个城市中存在明显的差异性：上海的人口拥挤指数最高，北京次之，广州最小；广州的交通拥堵指数较高，北京与上海大致相近；北京的环境污染与风险指数明显高于上海和广州；广州的住房贫困指数略高于北京和上海。
 
        3 中国“城市病”的治理策略
 
        3.1 需要针对其主要特性而寻求综合策略
 
        首先，城市病是一种综合症。治理城市病是一个系统工程，需要采取多方面的协同联动治理措施方能奏效。其次，城市病的治理不仅仅是一个技术问题，还是一个产权问题、制度问题、人文问题乃至政治问题。仅仅企望通过技术进步或技术创新就能缓解或消除城市病是不切实际的奢望。技术路径是手段，制度路径是保障，而以新价值观重塑、环境美德培育和消费主义的生活态度和社会风尚变革等为主要特征的人文路径是基础^[26]。技术路径如果没有制度路径、人文路径等方面的协调和配合，其效果将会大打折扣。唯有突破技术决定论的局限，跳出偏重物质、技术单一维度的束缚，寻求真正的综合之道，才能收到费省效宏之果。
 
        3.2 要与城乡一体化同步推进
 
        改革开放以来，各地探索的行政管理制度的改革举措也不少，譬如：乡改镇、县改市、市改区、市管县，行政区域合并，扩权强镇等，收到了一定的成效，但仍然存在如下缺陷：一是偏重于户籍制度、土地制度、行政区划调整等单个领域的改革和完善，没有将人口管理制度、土地管理制度、财税金融制度、住房制度、行政管理制度等作为一个整体来统筹谋划，既影响了制度创新的协同效应的发挥，又引发了不同部门之间制度和政策的相互矛盾。二是长期实行的城乡分离管理体制，不仅固化了城乡之间的利益分配差距，也不利于城乡混合型地区的一体化发展。而将已经都市化的地区分割出来单独设市或“切块设市”的传统做法，人为割裂了城乡共同生活圈和文化圈，明显损害了城市周边农村地区的利益。为了推进大都市地区城乡一体化发展，切实缓解大城市病，迫切需要从顶层设计城乡合治的新思路。韩国通过设立“都农复合形态市”，推动市郡合并，建立城乡合治新体制，既促进了城乡资源共享，降低了行政成本，又扩大了地方政府的行政权力和财政能力。北欧各国自1960年代以来，普遍开展了基础行政区合并，构建城乡混合形态的地方政府，建立城乡一体化管理体制和机制，推进城乡联合发展，既有效提高了公共服务水平和质量，又逐步降低了行政成本^[29]。他们的行政管理体制改革经验，不仅推进了城乡合治和一体化发展，而且促进了城乡和区域的均衡发展，并有效降低了“大城市病”的发生几率。随着我国城乡混合型地区的扩展，构建城乡合治的新型行政管理体制已刻不容缓。
 
        3.3 城市病的治理要与城市转型升级相结合
 
        城市转型是一个全方位、多层次、多阶段的发展过程，主要包括产业经济、社会结构、空间环境三个维度，其实质是城市发展方式和动力的重大变革与调整，即城市发展方式从粗放式、资源高消耗式转向内涵式、资源集约式的发展，城市发展动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动^[30]。城市转型的主要目标包括追求城市运营效率的提高、城市运营环境的改善、城市居民生活品质的提升、城市传统文化的继承与发扬、城市资源的集约和节约利用等综合效益^[31-32]，这些目标实现之时，也是城市病缓解或消除之日。城市转型的模式可划分为基于产业转型视角的模式、基于功能转型视角的模式、基于空间转型视角的模式三大类[33]。而产业转型、功能转型、空间转型正是缓解城市病的三种主要路径。
 
        3.4 从向心型交通规划到网络型交通规划的转变，是缓解“大城市病”的技术路径之一
 
        我国当前许多大城市向心型的交通规划理念和建设方案，显然加剧了城郊之间的通勤流和交通拥堵。随着大城市郊区各类超大规模的住宅区、工业区、大学城的建成，人口的就业、就学与居住的空间分离现象日趋明显，城郊之间大量通勤人口不仅成为制造交通拥堵的重要力量，而且增加了能源消耗。当然，机动车保有量的增长速度快于道路长度的增长速度也是造成交通拥堵和空气污染日趋严重的原因之一。因此，在大都市地区的新一轮交通规划思路调整中，要重视借鉴东京的经验，淡化组团式发展理念，强化网络型发展理念，推动传统的向心型交通规划理念向现代网络型交通规划理念转变，在产城互动融合发展进程中，切实增进郊区城镇之间、郊区城镇与农村之间的经济、社会、文化交流与联动。
 
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