主体功能区制度：实现绿色协调发展的基本安排时间： 2018-02-13信息来源：张可云 作者：qgy_admin 责编：
引子叹雾霾瘟神
雾霾报警万千条，十亿神州尽糟糕。
灰黑烟霞翻作浪，高楼不幸化为桥。
上面四句乃本人仿毛泽东主席的《七律·送瘟神》信手写的打油作品。与当年的血吸虫相比，如今的雾霾影响更为广泛，全国各地区几乎到了谈霾色变的程度。雾霾是当今最大的瘟神，或许用当年的抗战口号来形容消灭雾霾之战的重要性一点都不为过：地不分南北，人不分老幼，皆有找寻治霾良策之责任。
实际上，早在2005年，中央就提出了一个旨在实现人与自然和谐发展的理念——主体功能区规划。这一概念经过了从规划到战略再到制度的演变过程，是落实科学发展观、构建和谐社会与生态文明建设的制度安排。但时至今日，主体功能区的操作还有一系列的问题没有解决。去年11月20日，我应邀在《环球时报》上发表过一篇短文《主体功能区规划仍需加强》（点击下方的“阅读原文”可看到环球网上的全文），试图说明我对这一问题的看法，但由于篇幅所限，讨论不全面。今天我想在此文的基础上作较详细的讨论。我的一个核心观点是：主体功能区规划（战略、制度）是中国的一个创新，实际上是一个区划框架，是实现绿色与协调发展理念的关键抓手，但其不能包治百病，需要其他方面的规划与制度创新，特别是标准区域与问题区域框架配合。从新世纪初至今，我在许多场合一直呼吁完善区域管理的制度基础，其中就包括进行标准区域和问题区域划分，从立法角度明确区域管理对象。十多年来，我一直痴心不改，似祥林嫂般反复念叨完善“四管"，企盼中国区域管理规范化。
讨论这个问题行文必须严谨，下文是专门写给专业人士看的，一般网友读起来可能比较枯燥，对不住了。
主体功能区制度：实现绿色协调发展的基本安排
主体功能区的基本思想最初出现在2005年公布的《“十一五”规划建议》之中，主体功能区规划概念首次出现在2006年发布的《“十一五”纲要》之中；2010年发布的《“十二五”规划建议》将主体功能区规划上升为主体功能区战略；2013年通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“坚定不移实施主体功能区制度”。由规划到战略，再到制度，充分表明主体功能区日益受到重视。2015年公布的《“十三五”规划建议》明确提出，“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”，再次明确了主体功能区规划的基础性地位。特别值得注意的是，《“十三五”规划纲要》提出了统揽未来战略任务的创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，主体功能区制度是支撑其中的协调与绿色两大发展理念的具体战略措施。
主体功能区是一个前无古人的创新概念，但从学理方面分析，规划、战略与制度不是一个层次的问题，将主体功能区既称作规划，又称作战略和制度，是存在逻辑矛盾的。那么，如何解释这个逻辑矛盾呢？实际上，早在2013年我就与一名记者讨论过此问题。从理论上说，规划是特定区域内经济社会发展的具体空间部署，战略是有关区域发展或国家区域格局的蓝图性谋划，而制度是规范行为的规则与习惯。从内涵分析，这三个概念显然不是一个层次的。三者中，规划是战略的支撑，而制度又约束规划与战略。解开这个概念矛盾需要从区域经济学的角度进行分析。实际上，从内容来看，2010年公布的《全国主体功能区规划》并不是完整的规划，而应该视为一个区划，即称主体功能区区划比称主体功能区规划更合适一些。区划，即区域划分，既是制定区域规划与区域战略的基本框架，也是一个区域管理的制度基础。从这个意义上理解，即将主体功能区理解为一个区域划分，则将其称为规划也好，称为战略与制度也罢，就没有矛盾了。这个解释是本人冥思苦想的结果，求教于区域经济学领域的同行们。提出这个观点并不是咬文嚼字，又是有现实意义的。从这个角度理解主体功能区，便为实施主体功能区制度找出了一个新的思路。
主体功能区规划是根据各地区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力对国土空间所进行的战略划分。将全国国土划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，既是落实科学发展观和构建和谐社会的具体要求与体现，又是实现生态文明目标和区域协调发展目标的重大举措。主体功能区划分的具体目的可从三个方面分析。
首先，针对突出的资源环境问题。中国的高速增长在一定程度上是以资源破坏与环境污染为代价的，实现绿色发展，必须依据不同类型区域的具体情况规划不同的开发强度与内容；
其次，顺应全球低碳绿色发展潮流。依靠高资本投入、高资源消耗、高污染排放与低成本扩张的“三高一低”发展模式难以为继。实施主体功能区规划，就是要进一步转变发展方式，实现绿色低碳发展；
第三，体现区域治理创新的方向。随着中国现代化进程的推移，区域问题（即通常所说的区域病）越来越多，而且区域间利益矛盾与冲突不断。实现协调发展，必须治理区域病并协调不同区域利益关系。实施主体功能区战略，为治疗区域病与化解区域冲突明确了一个方向，即在绿色发展的基础上寻求协调发展。
2010年12月，《全国主体功能区规划》发布，之后，省级行政区的主体功能区也陆续出台，这标志着主体功能区规划进入实施阶段。中央政府明确了财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化九个方面的政策在不同类型区域的导向，并尝试建立健全符合科学发展观并有利于推进形成主体功能区的绩效考核评价体系。根据规划，人口密集的冀中南地区、太原城市群、江淮地区、长江中游地区、成渝地区等人口密集的中西部地区将成为重点开发地区，这在一定程度上会为医治环渤海、长三角、珠三角地区部分地区“膨胀病”创造条件，因而有利于均衡区域发展格局。
由于涉及的因素过于复杂，迄今为止无论是学术界还是政府部门都没有就主体功能区制度的实施细则与程序达成一致意见。与主体功能区划分与管理有关的操作问题尚没有解决，例如主体功能区划分由哪个部门负责？政策资源从何而来？主体功能区是否需要分层级？同一类型区域是否需要在政策上同等对待？如何确定定期调整机制？主体功能区框架是否需要立法？等等。
要实现主体功能区战略的目的，真正发挥主体功能区在促进绿色发展与协调发展方面的作用，必须针对上述问题应该采取针对性措施：第一，在中央政府成立一个职能明确的权威区域管理机构；第二，确定不同类型主体功能区的具体界线；第三，成立一个统一的、专门的针对主体功能区实施的基金；第四，明确主体功能区实施的监督与评价机制以及划分的定期调整机制；第五，将主体功能区战略与区域发展总体战略的实施合二为一，具体办法是在主体功能区中实行分级，将治疗区域病和实现人与自然和谐发展结合起来。需要特别指出的是，对限制开发区域与禁止开发区域的利益补偿，应该有一个明确、集中的安排，不可将政策资源分散在多个部委手中。
特别需要指出的是，主体功能区只是一个基本的区域划分框架，也就是说，主体功能区只是一个基本的制度，落实其所倡导的发展理念，还需要其他规划与政策的配合，希望仅仅通过主体功能区规划或战略实现人与自然和谐是不切实际的。在主体功能区划分的基础上，再制定出标准区域与问题区域划分框架，并在这两套区域框架的基础上制定区域规划与区域政策，才能将主体功能区制度落到实处。只有主体功能区、标准区域与问题区域框架齐全，才能真正完善区域管理的制度基础。主体功能区这朵“红花”还需要标准区域与问题区域“绿叶”配衬。
完善主体功能区制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是中国由经济大国迈向经济强国的不二选择。着力解决上述操作问题，就能充分发挥主体功能区促进绿色发展与协调发展的作用。
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