国家发展规划评估制度存在的问题及改进建议时间： 2018-07-19信息来源：国研网[国研专稿] 作者：李善同 韩柯子 责编：qgy
国家发展规划是引领我国经济社会发展的“战略性、纲领性、综合性”的规划，是政府加强和改善宏观调控的重要手段，是履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。在六十多年的规划治理实践中，中国的发展规划已经形成了较为完善的发展规划体系，对我国经济社会发展起到了较好的促进作用。十九大报告指出要“发挥国家战略规划的战略导向作用”，国家五年发展规划重要地位进一步彰显。为充分发挥我国发展规划在引领国家发展中的战略性和导向性作用，我国迫切需要加强发展规划实施评估工作。
一、国家五年发展规划评估的重要性和意义
第一，加强发展规划实施评估是全面推进我国“十三五”各类发展规划顺利实施的必然要求。“十三五”时期是我国现代化建设进程中关键的五年，是我国全面建成小康社会宏伟目标胜利实现的关键时期，是确保全面深化改革在重要领域和关键环节取得决定性成果的关键时期。“十三五”各类发展规划是全面部署“十三五”发展的重要指引，对发展规划实施情况进行跟踪分析和监测评估，客观评价发展规划目标、重点任务、政策措施等的落实情况，发现问题、分析原因，并提出改进发展规划实施的对策建议，对于推动发展规划顺利实施具有重要意义。
第二，发展规划本质上是公共政策，对公共政策进行绩效评估，越来越成为国际通行做法。20世纪60年代美国首先开展政府绩效和公共政策评估以来，评估文化和评估实践逐步在全世界广泛推广。随后，丹麦、法国、荷兰、挪威和瑞士等国基于削减支出的需要与日俱增，开始对削减支出的可能性进行评估。“评估”的内涵不断被丰富，并逐渐上升到战略管理的层面。20世纪80年代以后，战略评估被各个国家和组织广泛使用，尤其是欧盟和世界银行，成为推动评估实践的主要力量。
第三，对发展规划实施进行评估，尤其是对五年发展规划进行中期评估，是推进依法治国的必然要求。2005年国务院发布《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005]33号)，明确提出实行规划评估制度。2006年8月《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第二十一条提出：国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。
二、国家五年发展规划评估存在的问题
尽管开展发展规划实施评估意义重大，但是我国开展相关工作的时间较短，实践层面积累经验较少，理论研究也较为单薄。1953年到2000年我国连续制定了九个五年计划，但是均没有对其进行任何监测评估，直到2003年，在“十五”计划实施过半的时候，我国第一次开展五年计划中期评估。2015年首次对“十二五”规划进行总结评估。2016年启动了“十三五”规划年度监测评估。发展规划评估的组织模式、指标体系、评估方法等均有待完善，影响发展规划实施评估的科学性，甚至直接影响到发展规划实施评估工作的开展。
(一)从评估组织模式来看，仍以政府自评为主，委托第三方评估为辅，缺少真正意义上的独立第三方评估
客观性是政策评估的灵魂，采用第三方评估是实现客观评估的重要手段，而第三方的独立性则是保证客观性的前提。我国从“十一五”规划中期评估开始引入了第三方评估，此后开展的总结评估、年度监测评估也引入了第三方评估主体，但目前的第三方评估只能称为“委托第三方”，其独立性还远远不够，评估主体实际上仍然是规划的编制和实施者(各级发展改革委及政府部门)，因而难以保证结果的独立性、公正性和科学性，这在一定程度上损害了规划的严肃性。
(二)从评估方法来看，基本上采用的是目标一致法，难以实施真正意义上的绩效评估或绩效审计
我国现有发展规划评估无论是官方评估还是第三方评估，大都基于目标一致性评估的方法，重在对发展规划目标的实现程度进行量化评价，而对于规划本身的合理性和规划目标的实现代价缺乏有效的评价；对于大量描述性、战略性的规划内容，在评估中也往往是仅凭官员或某些专家的定性判断，缺乏运用现代分析方法的科学论证。这就造成了多数评估报告的分析性不强，往往局限在文字陈述和少量统计数据，对一些问题及其成因的分析深度不够，提出的对策建议也往往流于一般化。
(三)从规划评估指标来看，还存在设计不科学，衔接不力等现象，影响了规划评估的效果
一是统计指标体系滞后。目前规划指标设计多数是基于现有的统计基础，但现行统计指标与国家战略要求不同步，比如近些年国家战略重点在于转变发展方式、发展战略性新兴产业等，但却没有相应的统计指标，客观上造成了评估的困难。二是规划本身量化程度不高。目前五年规划还缺乏相应的技术规范，对规划编制到什么深度、需要哪些指导和约束性指标，对如何指导产业布局、城镇发展、土地利用、生态环境保护等缺乏明确要求。三是我国现有政绩考核指标体系与规划中的指标体系方向不一致，对地方政府和党政领导干部政绩考核缺乏约束力，影响了规划评估的效果。
(四)从规划评估过程来看，仍然相对封闭，缺乏透明度，公众参与不足
当前，我国规划评估主要由政府部门组织，公众参与尚处于“萌芽阶段”与“成长阶段”之间，主要集中在规划或公共政策的公示或征求意见阶段。公众参与规划评估还缺乏整体性、可操作性和约束性，落实力度不够，而且在技术上也存在一些亟须解决的难题。部分官员存在“官本位”观念，过分担忧公众参与的负面效果，缺乏积极推进公众参与的动力。此外，公众也缺乏参与的主动性和自觉性，参与的积极性不足。
(五)从评估问责和纠偏机制来看，机制不够健全，尤其是人大机关的作用发挥不足，难以对责任单位形成硬约束
规划评估是我国法律规定的必需程序，是《监督法》赋予各级人大常委会的法定职责——“人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议”。但是，在现行的规划中期评估过程中，各级人大主要采取听取政府关于规划执行情况汇报的方式，难以实质性发挥对规划的监督职能。人大机关尤其是地方人大机关的监督主体作用发挥不充分，存在部分工作交由政府部门来推动的现象，使中期评估报告以总结成绩为主，对问题缺乏深入剖析，提出的整改意见缺少针对性、可操作性、可应变性。
三、国家五年发展规划评估制度存在问题的原因
(一)理论层面——缺乏完备的理论基础，难以有效指导实践
我国对发展规划实施监测评估的理论研究滞后于西方发达国家。二战后到20世纪50年代，西方发达国家已经初步形成了公共政策绩效评估体系，提出重点开展事前和事后评估。20世纪80年代，强调对规划中间过程的评估，监控政策和社会经济的变化，评估进行中的政策以使整个规划实施过程具有连续性。20世纪90年代，评估体系完善，更强调规划制定和实施的过程，规划与最终结果的一致性已不是评判的最终和唯一标准。我国发展规划评估研究起步较晚，虽然国内一些研究者对规划评估的方法、对象、主体或某一具体规划的评估有不同程度的涉及，但发展规划评估缺乏完备的理论基础和系统的科学研究与应用研究，难以对实践形成有效指导。
(二)制度层面——法制化进程滞后，难以保证规划评估实施
由于我国发展规划领域法制化进程滞后，发展规划评估的法律地位也还不明确。截至目前，有关规划及评估的绝大多数制度安排都是通过国务院、发展改革委所发布的各类通知文件以及在部分五年规划纲要中体现，虽然也具有一定的约束力，但并不是正式的法律法规。有关规划评估的组织形式、评估主体、评估内容、监督机制等大都还是探索性和原则性的，规划评估还未真正成为各级政府规划工作必须完成的法定环节，这也在很大程度上影响了规划评估的应用效果。由于我国没有专门的“规划法”对规划体系、规划责任等进行总的说明，现行的发展规划制度仅拥有人大全会审查和批准的特殊资格，还缺乏权威性、严肃性，这使得规划评估的实施也很难保证。
(三)技术层面——评估体系不完善，影响发展规划评估效果
完整的公共政策评估应该包括结果评估、效果评估和过程评估，但我国对发展规划评估的内容体系并没有达成广泛一致的看法。当前我国发展规划评估主要是评价各个规划领域的进展是否符合规划目标要求，即对规划结果的评估；而完整的规划评估还应包括对效果和实施过程的评估。单纯就规划纲要作评估有明显的局限性，对于五年规划纲要正确的评估离不开对规划体系中全部规划的评估。但目前我国各类规划间衔接协调不足，采取对规划体系进行评估的做法，不但工作量巨大，组织协调难度也比纲要评估大得多，而且各级政府开展规划评估的工作基础和现实条件差异较大，很难对规划评估内容作统一界定，直接影响了规划评估效果。
四、完善我国发展规划评估制度的建议
发展规划评估在我国尚属于新生事物，还需要一个逐步完善的过程。我们认为，完善我国发展规划评估可以从以下几个方面着手：
(一)加强发展规划评估理论研究
为更好推进“十三五”发展规划实施评估工作开展，我国迫切需要开展相关研究工作，解决为什么要开展发展规划实施评估、如何开展规划实施评估等问题，确定发展规划实施评估功能与目标、内容与方法、组织与实施程序、成果应用机制。要重点解决如下几个重要的实践和理论问题：一是如何厘清自我评估与独立第三方评估的关系，确保第三方评估主体的独立性；二是如何针对不同类型的发展规划，研究相应的评估模式，并探索不同类型评估模式的评估主体和组织方式；三是如何形成动态监测与反馈的纠偏机制，并利用年度评估成果及中期成果等对发展规划的编制和实施形成反馈，有效修正规划方向。
(二)完善发展规划的全周期评估、发挥不同评估主体在特定阶段的作用
在发展规划形成和实施的不同阶段、针对不同的规划目标，规划评估主体发挥的作用有所不同，如下表所示。
规划周期各阶段的评估主体和评估目标
规划阶段
识别备选规划方案
规划实施评估
规划后评估
阶段性评估
动态监测评估
评估主体
(1)人大委托第第三方
(1)政府自评估
(2)人大、政府委托第三方
(1)政府自评估
(2)政府委托第三方
(1)人大委托第三方
(2)独立第三方
评估目标
合法性合规性
过程结果
过程结果
结果效益
在备选规划方案的评估阶段，人大和委托的专业第三方机构应该发挥更大的作用，从而保证筛选后的规划方案是合法、合规的最优方案。在规划实施阶段，政府部门和人大可以委托第三方机构进行过程评估，也要鼓励第三方机构在这一阶段发挥作用，对规划执行的结果进行评估。在规划周期结束后，人大要发挥监督和问责作用，独立第三方机构应当成为规划评估的主体，对规划的直接结果和社会效益进行全面的评价，并为人大监督提供参考。与此同时，要将定期评估与动态监测有机结合，强化政府规划部门数据收集和发布机制，并通过与第三方机构建立伙伴关系，建立政府规划部门和专业第三方机构共同参与的动态监测长效机制。
(三)加快发展规划立法进度
目前，我国发展规划仅拥有人大全会审查和批准的特殊资格，由于缺乏相应的立法和规则，发展规划评估在实践中往往走过场，评估结果难以对责任单位形成有效约束。因此，要加快我国发展规划立法工作，保证发展规划的权威性、严肃性。明确规划评估作为规划体系重要组成部分的地位，保障规划评估的实施。并对规划体系、规划责任等进行总的说明，明确有关规划评估的组织形式、评估主体、评估内容、监督机制等内容，使规划评估真正成为各级政府规划工作必须完成的法定环节，保证规划评估的应用效果。
(四)培育独立的第三方评估主体
首先，从各评估主体的相互关系角度看，第三方评估应是对政府自我评估的监督，两者必须相互独立。因此，第三方评估机构在身份上要具有完全独立性，与规划编制和实施部门没有直接的组织或人事关系，并且需要具有较高的专业化水平和全面的研究实力。第二，总体发展规划、重大专项规划由人大审批通过，其第三方评估也应由各级人大常委会委托，而不应由政府有关部门委托。第三方独立评估的结果直接反馈到人大或下设的专门委员会，作为政府自主评估的平行独立参考，待条件成熟时还可以与政府绩效考核制度挂钩。第三，必须充分保障第三方评估工作过程的独立性，不做具体内容上的限定。
(五)推动发展规划评估与政府绩效评价的衔接，加强规划评估结果的问责性
在公共服务、环境生态和民生领域引入公众满意度评价，建立群众评价和反馈机制，不仅能够有效地衡量政府五年规划的实施效果，而且能够从根本上扭转地方政府的绩效导向，树立以人为本的政绩观。在条件允许的情况下，将规划的实施情况纳入各级党政领导班子和领导干部政绩考核中，将部门实施规划的执行情况纳入部门领导班子和领导干部的绩效考核中。同时，可以将规划实施绩效考核与中央地方巡视组的工作结合，作为全面评估地方工作的重要组成部分。
(六)引导公众在发展规划评估过程中的参与
搜集公众对规划执行结果的评价是国外规划乃至公共政策中公众参与的主要目的之一。在公共服务、环境生态和民生领域引入公众满意度评价，建立群众评价和反馈机制，不仅能够有效地衡量五年规划的实施效果，而且能够从根本上扭转地方政府的绩效导向，树立以人为本的政绩观。对于不同类型的规划，公众参与的形式和内容均有所不同，所发挥的作用也有所差异。市县规划最贴近人民生活，可以采取听证会等形式，尽量多地直接听取本地居民意见；技术性、专业性较强的专项规划，则应充分听取各领域专家意见。在引导公众参与规划评估时，要充分发挥公众满意度调查在评估中的作用，提升公众参与的组织化程度，并通过多种宣传和培训措施，提升公众参与的积极性和能力。
参考文献：
[1]相伟，2012：《我国发展规划评估的理论与方法研究》，经济科学出版社。
[2]杨永恒，2012：《发展规划：理论、方法和实践》，清华大学出版社。
[3]杨伟民，2010：《发展规划的理论和实践》，清华大学出版社。
作者：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部 李善同 清华大学 韩柯子