内容提要：国土空间开发格局是一个国家依托一定地理空间通过长时间生产和经营活动形成的经济要素分布状态。本报告分析了我国国土空间开发格局的现状与问题，探索了优化国土空间开发格局的基本思路，即集中发展，多极化协同集聚；集约发展，高效利用国土空间；人口与GDP相匹配，产业集中和人口集中相同步；因地制宜，不同区域采用不同的开发模式；点、线、面耦合，构建“城市群—发展轴—经济区”区域空间体系。在此基础上提出了打造发展轴、发展城市群、培育增长极、构建经济区、建设区域性中心城市、强化粮食能源和生态安全保障等优化国土空间开发格局的基本设想。

国土空间是一个国家进行各种政治、经济、文化活动的场所，是经济社会发展的载体，是人们生存和发展的依托。国土空间开发就是以一定的空间组织形式，通过人类的生产建设活动，获取人类生存和发展的物资资料的过程。国土空间开发格局是一个国家的人们依托一定地理空间通过长时间生产和经营活动形成的经济要素分布状态。国土空间要素主要包括土地、人口、矿产资源、产业等。理想的国土空间开发格局应该是能够促进要素充分流动和优化配置，空间中人的发展机会和福利水平相对公平，生态环境可持续发展，经济、社会、环境发展与人的发展相协调。

一、我国国土空间开发格局的基本特征

新中国建立之初产业和城市集中于沿海一带，到上世纪70年代末期，内地产业和经济占全国的比重已有较明显提升。改革开放后，经济活动在沿海地区的集中度较改革开放之前明显提高。进入本世纪后，伴随着区域协调发展战略的实施，国土空间开发格局出现了新的变化。形成了“三核多极、三轴四区”为主体的多核、多轴、片区型的国土空间开发格局。

１．产业向东部地区集中的趋势有所改变。2009年，东部地区的工业总产值占全国的比重为69％，与1999年相比，占全国的比重下降１个百分点。中西部地区工业发展加快。分省区来看，四川、安徽、内蒙古、江西、陕西工业总产值在各省区中的排名均有明显提高。从2007年起，西部地区的经济增长速度也超过了东部，连续几年领先于东部、中部与东北。

２．“三核多极”的发展格局基本形成。改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，我国经济活动开始向区位条件优越的特定区域集聚，都市圈、城市群日益成为经济活动的主要平台。2009年，珠三角、长三角、京津冀地区经济总量占全国的比重达到36.8％。从2006年开始其他七大城市群发展明显加快，在全国的经济份额2006～2009年以年均１个百分点提高。内地城市群开始逐步成长为区域性乃至全国的经济增长高地，经济发展多极化的态势开始显现。

３．经济要素向“三轴”集中的态势明显。东中西部和南北部地区的综合运输通道主骨架，强化了对全国性经济要素流动的组织和运输能力，推动了我国国土空间开发轴线的形成。经济要素向沿海轴线、长江轴线、陇海—兰新轴线、京广轴线、哈大轴线等重要开发轴线不断聚集，沿线城市和产业集中发展，以点—轴为标志的空间开发格局基本形成。

４．四大地区成为区域战略和政策的空间载体。新世纪以来，我国先后实施了西部大开发战略、振兴东北等老工业基地战略和促进中部地区崛起战略，并出台了一系列相关政策措施，由此形成了我国区域发展的总体战略。区域发展总体战略的实施，使我国的国土开发形成了在四大地区分别展开的空间格局。

我国的国土空间开发在为国民经济快速发展和社会进步提供有力支撑的同时，也存在一些影响经济社会可持续发展的突出问题，工业分散发展，行政区经济影响要素合理流动，人口与经济的空间分布严重不匹配，区域内部产业分工体系尚未形成，社会经济与自然环境的适应关系趋于恶化，城乡建设用地规模的过度扩张，已导致我国耕地总量逐年下降。

５．空间拓展与国土整治同步推进。改革开放以来，经济空间拓展主要通过以下方式实现。一是通过设立各类开发区集聚产业，包括改革开放初期设立的经济技术开发区、高新技术开发区等，也包括一些新兴产业集聚区，如科技产业园、创意产业园、外包产业园等，目前国家批准的各类开发区面积近１万平方公里。二是通过城市新区或新城实现城市空间拓展，如浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区以及西咸新区等。虽然这些新区像开发区一样具有产业集聚区的特征，但相较于传统的开发区，这些新区功能更为综合，对城市空间拓展的作用更为显著。

与此同时，我国也逐步加强了国土整治和生态修复。一是资源枯竭地区的综合治理。二是生态恢复和建设以及环境治理工程，包括三北防护林体系建设、退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理、青海三江源保护、石漠化治理、淮河水污染治理、滇池治理、二氧化硫排放控制和治理行动等。这些活动在减轻历史上国土空间粗放式开发对于资源环境所造成的破坏之外，也起到了优化国土空间开发格局的作用。

二、优化我国国土空间开发格局的基本思路　　

经过改革开放30多年的发展，支撑我国国土空间开发的土地资源、水资源、矿资源及生态环境等基础条件发生了巨大变化。世界经济格局的调整、我国经济规模持续扩大、经济发展方式的转变、居民环境保护意识的增强等对我国国土空间格局的调整与优化提出了新的要求。基于我国的客观实际情况及面临的国际国内新形势，我们形成了优化国土空间开发格局的基本思路。

１．集中发展，多极化协同集聚。在区域发展上各国均强调均衡发展和分散发展，认为集聚是国家和区域发展中一个长期没有解决的问题。近年来，人们发现集聚是世界多个国家或区域经济发展普遍存在且对经济社会发展有正面效应的地理现象。

世界银行《2009年世界发展报告》认为：不平衡的经济增长和和谐性发展可以并行不悖，相辅相成。世界上鲜有平衡的经济增长，随着一个国家城市化进程的推进，经济活动会更趋于集中。发展成效最为卓著的国家往往能制定合理的政策，在实现生产集中的同时，促进不同地区人们生活水平的趋同。

改革开放后，我国也有集中发展的趋势，但不应排斥集中，而应通过加快人口集中和加快区域之间公共服务均等化等途径使欠发达地区的民众提高生活水平和公共服务水平。集中发展并非仅仅是向沿海地区集中。交通条件的显著改善为我国国土空间开发向纵深发展创造了条件。未来的国土空间开发可进一步向中西部地区拓展，在大型综合交通走廊形成新的发展轴，在交通最为发达的区域形成新的城市群。未来，应促进经济要素向发展轴和城市群集中。实现多极化协同集聚。

２．集约发展，高效利用国土空间。我国国土空间很大，但适宜人居住和发展的空间并不大，山地多，平原少，适宜工业和城市建设及耕作的土地仅有180多万平方公里。我国生态脆弱区域面积广大，中度以上生态脆弱区域占全国国土空间的一半以上。脆弱的生态环境，使大规模高强度的工业化城镇化开发只能在有限的国土空间展开。

今后十几年是我国工业化城镇化快速推进的重要时期，也是空间结构调整的重要时期。既要满足人口增加、人民生活改善、经济发展、基础设施建设对国土空间的巨大需求，又要为保障粮食安全而保护耕地，还要保障生态安全和人民健康，因此，必须调整开发思路，确立集约发展的理念。必须集约利用土地，加倍珍惜土地，提高城市建筑容积率，提高城市的人口承载力，积极稳妥地推进城镇化，逐步减少农村人口，逐步减少生态脆弱区的人口，实现土地的集约利用，实现可持续发展。

３．人口与GDP相匹配，产业集中和人口集中相同步。改革开放以来，我国国土空间开发与经济布局的重点主要集中在沿海地区，沿海地区的经济实力和自我发展能力大大增强。沿海地区的长三角、珠三角、京津冀三大城市群也成为我国经济发展的核心区和引领区。沿海地区的城市群在大规模集聚产业的同时，并没有起到同比例大规模集聚人口的作用，由此导致人口分布与经济活动严重悖离。人口与经济活动的非协同集聚，是与现行的劳动力只能“流动”而难以安家落户的人口迁移政策密切相关。经济要素的集中与人口的集中不匹配，才造成了人均GDP和人均收入的较大差距。农民工的就业地和家庭分居两地，造成在全国范围内形成大规模的周期性人口流动，不仅造成巨大浪费，也出现了诸如留守儿童、婚姻家庭等社会问题。

在自然条件、发展基础存在巨大差异的情况下，实现经济总量和经济比重的均衡是很难做到的，但通过劳动力的转移、人口的流动，使人口与GDP相匹配，产业集中与人口集中相同步，就能够使各地区人均GDP差距缩小，使各地区居民的收入水平与生活水平大体相同。

４．因地制宜，不同区域采用不同的开发模式。我国国土面积很大，但各区域的自然条件差异巨大。应因地制宜，不同发展条件采用不同的开发模式。适宜人类发展的地区应加快发展，集聚更多的产业和人口；不适宜人类发展的地区应加强保护，逐步减少产业和人口，维护生态脆弱地区的生态功能。在经济发达的产业和人口密集地区采用网络式开发，在经济欠发达的人口较密集地区采用点轴式开发，在人口稀疏、产业基础薄弱的地区采用据点式开发，对生态脆弱地区加强保护，减少人类活动。

５．点、线、面耦合，构建“城市群—发展轴—经济区”区域空间体系。“中心城市—都市圈—城市群”是区域空间拓展的基本趋势。城市是区域的中心，区域是城市的腹地。当工业化、城市化迅速推进的时候，中心城市的规模迅速扩大了。在其辐射带动下，形成了城市圈。当一个城市成为“大都市”时，城市圈就演变为“都市圈”。都市圈和周边的城市圈相互融合，彼此覆盖，城市群就形成了。城市群内，由于交通基础设施比较完善，小城市和小城镇获得了前所未有的发展机遇，因为非常便捷的交通，使小城市和小城镇的区位劣势在“弱化”，而成本优势在“强化”，劳动力密集型的零部件产业开始向大城市周边的小城市和小城镇转移。大城市尤其是特大城市，由于要素成本不断提高，其制造业不堪其压力，而向周边“二级城市”转移，促使大都市的产业高度化。原来功能健全的区域性中心城市转变为功能性城市，城市之间出现了分工，集聚优势又转变为分工优势。城市内部的产业集群转变为城市群内部的产业集群，城市的竞争力提升为城市群的竞争力。城市群的出现大大提高了对农村人口的吸纳能力和承载能力。过去，大城市由于产业链长，就业岗位多，收入水平高，所以，吸引了大量的劳动力，人口增长难以控制。小城镇由于产业层次低，产业链条短，就业岗位少，收入水平低，难以吸纳更多的劳动力和农村人口，但在城市群里的小城市和小城镇，由于聚集了大量从大中城市转移来的劳动力密集型产业，对劳动力的吸引力增强了，人口规模就会迅速扩大。中国特色的城镇化道路即大中小城市和小城镇协调发展的道路只有在城市群里才能行得通。

中心城市—都市圈—城市群既是区域空间拓展中城市发展的三个阶段（中心城市是初级阶段，都市圈是中级阶段，而城市群是高级阶段），也是经济不断发展所形成的比较合理的空间结构。都市圈、城市群内部经济联系紧密，分工协作的程度高，较易实现城乡统筹，因此，城市群区域一般也是经济较发达的区域。

未来，应构建“城市群—发展轴—经济区”国土空间开发体系。目前，我国经济带与城市群和经济区正在相互耦合，如沿海经济带从北向南依次串联了辽中南、京津冀、山东半岛、长三角、海峡西岸、珠三角六大城市群。依托城市群和发展轴形成的经济区将成为我国国土空间开发格局最重要的子系统。城市群、发展轴与经济区的耦合，形成了以“城市群为核心、发展轴为引导、经济区合作为重点”的国土开发空间组织模式。这种空间组织模式，不仅顺应了我国经济社会发展在空间上集聚成点、扩散于带、辐射为面的客观趋势，也有利于在一定程度上改变我国人口与产业不匹配、大城市过大、小城镇过小、中等城市过少的空间结构不合理状况，优化我国的国土空间开发格局。

三、优化国土空间格局的基本设想

根据以上的发展思路，我国国土空间开发格局的优化，应重点打造承东启西、连南贯北的发展轴，发展联系紧密、带动力强、影响力大的城市群，选择宜居宜业、具有战略意义的地区培育新的经济增长极，构建经济联系相对紧密、受到城市群辐射带动的规模较大的经济区，建设有较大规模、经济实力较强、有一定辐射带动能力的区域性中心城市，实现城乡统筹、东中西互动、经济社会与自然和谐发展。

１．打造承东启西、连南贯北的发展轴。发展轴就是沿主要交通干线集聚了大量城市、城镇和产业，形成了比较明显的经济隆起带。我国已形成若干条纵横全国的发展轴，如沿海发展轴、长江发展轴、陇海兰新发展轴和京广京哈发展轴。这四条发展轴在“十一五”规划中表述为“两横两纵”，即以沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴。在《全国主体功能区规划》中增加了一条“包昆发展轴”，成为“两横三纵”。这几条发展轴已成为承东启西、连南贯北的“经济主骨架”，在其上云集了大量的城市和产业。

前述五条发展轴已基本成型，还有一条尚未成型，但在国家空间格局中和国家战略中极为重要，且在未来应予重视和扶持的新的经济带—沿边经济带。这条经济带南自广西的东兴，北至辽宁的丹东，是一条环形经济带。在这条经济带上，分布有丹东、图们、绥芬河、黑河、满洲里、二连浩特、巴彦淖尔、阿勒泰、塔城、伊宁、阿克苏、喀什、日喀则、瑞丽、河口、凭祥、东兴等城市。这些城市都不大，但战略地位非常重要。

２．发展城市群，加快经济一体化和加强辐射力。根据我们的研究，我国已形成京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、川渝、关中十大城市群。

十大城市群土地面积仅占全国总面积的10.47％，2009年，人口所占比重为37.02％，GDP所占比重为64.40％。也就是说，以1/10多一点的土地面积，承载了1/3以上的人口，创造了将近2/3的GDP。从资源环境承载能力和未来发展潜力来看，十大城市群的范围将不断扩大，将聚集更多的人口，创造更多的GDP。因此可以说：十大城市群是支撑我国国民经济发展的十大支柱。

十大城市群的GDP占全国比重将近2/3，而人口仅占1/3，表明在城市群之外的2/3地区的人口只有1/3的GDP，意味着集聚的物质要素和人口存在着严重的不匹配现象，意味着区域差距还很大。从促进区域协调发展的角度出发，一方面应促进产业向城市群之外的地区转移；另一方面，应促进城市群内各城市吸纳更多的人口，以使物质要素与人口相匹配。与产业转移相比，人口转移的成本更低，所以，应加强城市群对人口的吸纳能力。

除上述十大城市群之外，以长珠潭为中心的湘东地区，以合肥为中心的江淮地区，以长春、吉林为中心的吉林中部地区，以哈尔滨为中心的黑龙江西南部地区，以南宁为中心的北部湾地区，以乌鲁木齐为中心的天山北坡地区等都有希望发展成为新的城市群。据不完全统计，2009年，这六大城市群面积占全国的6.08％，人口占11.67％，市域GDP 占10.71％。

３．在中西部和边疆地区有选择地培育经济增长极。随着国际国内经济环境的变化，特别是国家经济实力的增强和发展水平的提高，沿海地区要素成本的攀升，全国综合交通运输网络体系的形成，以及西部开发、东北振兴和中部崛起战略的实施，要构建一个安全、有序、和谐的国土空间开发新格局，就必须改变过去国土空间开发过于集聚东部的做法，合理引导人口和产业在中西部集聚，通过在中西部地区培育经济增长极，促进国土空间开发向纵深推进。

在中西部地区，应选择区域内水资源和能矿资源丰富、靠近交通要道、空间比较广阔的中小城市，将其作为区域经济增长极进行重点培育，通过资金支持、政策支持和人才支持，打造承接国际和国内产业转移的平台，在较短的时间内发展起来，发展质量大幅度提高，城市规模迅速扩大，就能够辐射带动周边广大的地区，使周边区域得到发展。

加快边境地区的发展，不仅是富民固边的要求，也是进一步提升边境地区开发开放的要求，是促进区域协调发展和国家安全的重大战略举措。边境地区的丹东、珲春、绥芬河、黑河、满洲里、塔城、伊宁、阿克苏、喀什、瑞丽、东兴等城市是前述沿边经济带上的重要节点，发展基础相对较好，建议有重点地选择若干城市，加快基础设施建设，壮大经济实力，扩大城市规模，带动边境地区经济发展。对边境口岸和靠近口岸的新疆霍尔果斯、广西龙州、黑龙江省靠近黑瞎子岛的乌苏镇、云南省西双版纳州的磨憨或打洛等给予重点支持，将其作为经济增长极进行培育，利用国际国内两大资源，开拓国际国内两大市场，逐步发展成为边境地区规模较大的城市。

４．以城市群为核心构建跨省市的经济区。随着全国性发展轴的打造，城市群不断向外拓展，其辐射力和影响力将不断扩大。建议以城市群为核心，构建经济区。如以辽中南、吉林中部、黑龙江西南部城市群为核心构建东北经济区；以京津冀、山东半岛为中心构建泛渤海经济区；以长三角、江淮城市群为核心构建泛长三角经济区；以海峡西岸城市群为核心构建海峡经济区；以珠三角、北部湾城市群为核心构建泛珠三角经济区，以长江中游、中原、湘东城市群为核心构建中部经济区，以川渝城市群为核心构建西南经济区，以关中和天山北坡城市群为核心构建西北经济区。这种空间组织模式，不仅顺应了我国经济社会发展在空间上集聚成点、扩散于带、辐射为面的客观趋势，也有利于在一定程度上改变我国人口与产业不匹配、大城市过大、小城镇过小、中等城市过少的城市空间结构不合理状况，优化我国的国土空间开发格局。

５．在城市群之外建设区域性中心城市。我国16大城市群占全国国土面积不到20％，尚有80％的国土面积在城市群之外。这些区域的城市数量少，规模小。没有中心城市的辐射和带动，经济很难发展起来，居民也很难富裕起来。为带动区域发展，必须根据因地制宜的原则和据点式开发模式，加快建设区域性中心城市，使之能辐射带动更大的区域范围，形成梯次性城市结构，构建比较合理的城市体系。应把城市群之外的地级城市的大多数发展成为区域性中心城市，一些城市数量少的地区，应将区位条件好，腹地比较大的县级市培育为区域性中心城市。据不完全统计，总数约有１５０多座。

６．强化粮食、能源和生态安全保障，刚性控制农田保护区、资源储备区、生态保护区。我国人口众多、关键性资源短缺，着眼未来，为确保国家安全和经济社会可持续发展，必须明确事关我国粮食、能源和生态安全的保护空间，对全国范围内的基本农田保护区、战略性资源能源储备区及重点生态保护区实行刚性控制。严格控制基本农田保护区，切实加强基本农田保护工作，确保15.8亿亩的基本农田数量不减少、质量有提高；建立战略性资源储备区，除了挖掘国内资源潜力提高资源利用效率外，有必要建立战略性资源能源储备体系，划定战略性资源能源储备区。对涉及国计民生的、稀缺的重要矿产资源，主要是指稀缺矿种、关键矿种、重要矿种的稀缺品种三个方面的战略资源储备。对战略性资源储备区的建设要统筹规划，切实从可持续发展角度考虑资源储备以及资源的开发时机，建立一批矿产资源战略储备基地，对优势矿产地“留而不开”。建立生态安全保护区，保护自然生态系统及生物多样性，重视自然环境的支撑能力和生态系统承受能力建设，为全国可持续发展提供生态保障。对于生态保护区提高人民生活水平的问题，必须采取政府扶持为主体，加大财政转移支付力度，建立区域间生态补偿机制，健全公共服务体系，并逐步减少人口数量。

四、优化国土空间开发格局的政策建议　　

优化国土空间开发格局除须构建科学合理的体制机制之外，还须制订具有针对性的政策和采取有效的措施。

１．完善以促进农民工市民化为核心的人口政策。推进农民工市民化、促进人口与产业协同集聚，是优化国土空间开发格局的重要途径。应按照“放开户籍”与“提高待遇”并行推进的原则，小城市（镇）本地的农民工可以在自愿基础上通过转户成为城镇居民；对于在大城市务工的农民工，可以结合农民在城镇就业和居住的稳定性，先使其享受城镇的公共服务，并根据城市经济能力，不断提高待遇水平。在公共卫生、子女义务教育、就业扶持服务等领域以及权益维护方面，力争实现农民工与本市市民平等对待，在城镇最低生活保障和住房保障领域则逐步扩大对稳定就业群体的覆盖面。

２．完善城乡建设用地增减挂钩的土地政策。完善现行的城乡建设用地增减挂钩政策。城乡建设用地增减挂钩方式是工业化和城镇化加快发展时期，现行土地用途管制和建设用地管理体制内生的制度安排，可以实现农民居住条件改善和节约土地的共赢。今后要贯彻国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点的文件精神，对城乡建设用地增减挂钩加以规范和完善，趋利避害，核心是保护农民利益。

保护农民土地权益和提高土地资源配置效率的根本途径在于健全土地市场体系。建立竞争性土地市场的关键是改变土地管理的城乡二元结构。建立开放的土地市场需要改革目前的征地制度，严格限定征地范围，即使是公益性征地也需要按市场价格补偿给农民，同时必须建立和健全第三方评估的机制。

３．实行有利于产业转移的差别化产业政策。对西部地区实行有差别的产业政策，支持西部地区发展特色优势产业。一是在资源环境承载能力和市场允许的情况下，依托能源和矿产资源的资源加工业项目，优先在中西部国家重点开发区域布局，促进中西部地区重点开发地区制造业发展。二是在中西部资源开发地区，引导“嵌入型”企业特别是国有大企业的发展与当地经济发展相融合，还需要通过直购电、分段电价和运费补贴等特殊政策支持西部地区资源加工业的发展。三是严格市场准入制度，对不同主体功能区的项目实行不同的占地、耗能、耗水、资源回收率、资源综合利用率、工艺装备、“三废”排放和生态保护等强制性标准，防止资源浪费和环境破坏。四是建立市场退出机制，对限制开发区域不符合主体功能定位的现有产业，要通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换等手段，促进产业跨区域转移或关闭。

４．健全引导城市紧凑发展的城市规划和管理政策。一是需要修定《城市规划建设用地标准》，适度降低我国现行的城镇综合用地标准，提高土地利用强度，通过提高建成区人口密度，而非扩大城市面积提升城市人口容量。二是提高城市规划的科学性和约束力，保证城市内部及组团之间公共绿地、农业用地、防护林以及自然和人工水体不被侵占。三是制定城市综合整治、升级改造、拆除重建等方面的政策法规，防止主观随意性。四是制定加强城市管理的政策法规，使城市管理更加现代化和人性化。

５．制定对粮食主产区和生态功能区的补偿政策。加强对于粮食主产区和生态功能区的保护是规范国土空间开发秩序，优化国土空间开发格局的重要举措。中央政府应逐年加大对粮食主产区的一般性转移支付力度，并逐步加强对于农田水利设施建设等支持力度。在此基础上，探索建立粮食主销区对于主产区的利益补偿机制。目前我国已针对多类生态功能区域建立了利益补偿机制，今后应逐步将生态补偿制度化。一是需要中央财政加大对于生态补偿的支持力度，进一步健全森林生态效益补偿基金制度，不断提高国家级公益林补偿标准。二是在总结试点的基础上，全面实施草原生态保护补助奖励政策，推进资源型企业可持续发展准备金制度，不断扩大湿地生态效益补偿试点。三是在借鉴国内外实践经验的基础上，制订颁布《生态补偿条例》。

６．完善环境保护的政策。在社会主义市场经济体制的背景下，需要综合运用法律、技术和必要的行政力量加强环境保护，制定完善环境保护的政策。一是建立以市场为基础的环境资源价格政策。二是积极引入市场机制，促进排污权交易市场的发展。完善交易市场、交易规则、纠纷裁决、责任追究等制度，逐步规范企业排污行为。三是加快开征环境保护税。我们建议以企业碳排放为对象征收环境保护税，并将全部税收转入环境保护基金，用于碳吸收领域的生态补偿，如按森林面积、草场面积、湿地面积、农田面积等给予生态补偿。既是对生态脆弱区政府和居民保护生态的一种补偿，也是对维护生态，积极进行植树造林的政府和居民的一种鼓励。&