发展逻辑演进对国土空间规划的启示时间： 2019-07-12信息来源：中国城市规划 2019年3月25日　作者：陆学　责编：qgy

人类文明史是一部发展史而非保护史，发展和保护之间，发展永远是第一要务。生态文明时代，发展旨在实现高质量、可持续，而非让位于保护。

 

从发展逻辑审视国土空间规划，有助于进一步厘清国土空间规划与发展之间的内在联系，为探索国土空间规划响应高质量发展的具体路径提供指引。本文基于深规院市县国土空间规划科研课题的阶段性研究成果，总结分析了发展逻辑的三种演进特征（生态转向、资源转向、产权转向），初步探讨了这三种演进特征在城市增长导向、资源利用模式、公共空间管理三方面对国土空间规划的具体启示。在此基础上，提出了相应的政策建议，以期为国土空间规划有关工作的开展提供借鉴。

 

一、为什么要从发展逻辑审视国土空间规划

对于国土空间规划的认识，兼顾保护和发展基本成为共识，但保护优先的倾向广泛存在。这种倾向的出发点是为了推进生态文明建设，但其结果可能会延缓生态文明进程。历史经验表明，要从根本上全面改善生态环境，最佳路径就是以尽可能快的速度实现发展阶段的升级。

 

首先，发达国家的生态环境质量之所以普遍优于发展中国家，根本上是由发展阶段所决定的。历史上，当今的发达国家在发展阶段升级的过程中，基本都经历过生态大规模破坏、环境大范围污染，例如被誉为全球最美丽的国家新西兰，其原始森林曾被烧掉1/3以上；“先污染，后治理”典型模式诞生于工业革命的先驱国家英国。

 

第二，发展规模越大、技术水平越高，往往消耗资源的数量越多、速度越快。据报道，人类步入20世纪后，在短短几十年消耗了地球上1/3的可利用资源；美国以不到5%的人口消耗了全球30%以上的资源。

 

第三，先进则可以利用全球资源，落后则必然承受“垃圾输出”。每个国家都在谈可持续发展，但每个国家却同时都想占用世界更多的资源，以谋求比其他国家更快的增长，一种典型的做法就是“进口资源（包括原材料、初级加工产品）”和“出口垃圾（包括垃圾出口、国外加工）”。同时，易造成生态环境污染的低端产业基本分布在欠发达地区。这种看似不公平的现象其实是国家发展水平分化形成的全球产业分工的必然结果。

 

 

我国要如期实现发展阶段升级，保持高于全球平均水平的中高速增长是必备条件。据悉，中国要实现2020年全面建成小康社会的战略目标，期间年均经济增长速度至少保持6%以上；在全面建成小康社会的基础上，要实现2035年基本实现社会主义现代化的战略目标，期间年均经济增长速度至少保持4%以上。世界经济发展数据表明，世界长期年均经济增长速度在3%左右，4%-6%的增长速度在全世界已经是中高速增长。从历史数据看，2008年金融危机之前，发达国家长期以来年均经济增长速度在3%-3.5%之间，2008年后呈现下降趋势，美国年均经济增长速度在3%以下，欧洲国家在1.5%上下，日本在1%上下。

 

国土空间规划作为各类开发建设活动的基本依据，如果“保护优先”大行其道，为保护而保护，而不是为高质量发展保驾护航，则可能会损害我国经济的潜在增长率，加大陷入中等收入陷阱的风险，延缓我国发展阶段的升级进程，其结果会造成更大规模的生态破坏、更大范围的环境污染，反而会延缓我国生态文明进程。

 

综上所述，为高质量的中高速增长保驾护航，应当成为国土空间规划的第一要务。与此同时，应吸纳发达国家的经验教训，力争将发展阶段升级过程中的生态破坏、环境污染尽可能降到相应阶段的最低水平。因此，从发展逻辑审视国土空间规划，有助于进一步厘清国土空间规划与发展之间的内在联系，为探索国土空间规划响应高质量发展的具体路径提供指引。基于上述认识，本文接下来将重点分析发展逻辑的演进特征及其对国土空间规划的启示，在此基础上提出相应的政策建议，以期为国土空间规划有关工作的开展提供借鉴。

 

二、经济增长的生态转向对城市增长导向的启示

 

 

2.1 生态转向：生态效益内生于经济增长

 

生态效益内生于经济增长有两层含义：一是优美的生态环境是经济增长的重要目标，“绿水青山就是金山银山”就是很精准的论述；二是优美的生态环境能够促进经济增长，优美的生态环境能够吸引人才，人才能够吸引企业，这种逻辑已经成为规划的前沿理念。

 

GDP是人类为直观理解经济增长而设定的基础概念，经济增长的根本目标是为了增进人类福祉，但GDP并不能反映人类福祉的所有方面。事实上，国际上1940年代提出的绿色GDP概念，1990年代提出的人类发展指数（HDI——Human Development Index）概念，在国内各界均引起了广泛关注。无论是绿色GDP，还是HDI，其共同特点是进一步丰富了经济增长的内涵，强调从多个维度考察经济增长的实效。另一方面，早在2005年，时任浙江省委书记的习近平同志在浙江安吉考察时首次提出了“绿水青山就是金山银山”的科学论断。安吉县也逐渐成为中国生态文明建设的典范，“安吉模式”广为传播，农业园区变景区，生态工业模式、乡村旅游模式等成为各地学习的先进经验。

 

与此同时，大部分城市充分意识到了生态环境对招商引资、产业培育等方面的重要作用，高品质人居环境打造已经成为各城市新区、重点开发平台规划建设的“标配”。例如，东莞松山湖因优美的生态环境等因素成功吸引华为等世界级企业入驻，成都大力推进公园城市建设以谋求新一轮高质量发展，深圳坝光国际生物谷、深圳国际低碳城、深圳光明科学城、北京怀柔科学城等城市重大平台都将高品质人居环境打造视为重中之重。

 

 

2.2 城市增长导向启示：规模驱动转向品质驱动

 

笔者根据实践总结发现，城市增长有三种模式：空间扩张型、空间稳态型、空间缩减型，分别对应增量时代、存量时代、减量时代。这里的城市增长特指城市人口、经济规模增长和结构优化，空间特指城市建设用地规模，以下含义相同。当前，这三种模式并存。

 

不同城市增长模式下，如何顺应发展的生态转向趋势以获得城市持续增长的新动力，成为新的挑战。经济发展的生态转向启示我们：在不同城市增长模式下，要加强非建设空间的规划管控，满足人民对高品质空间的需求，重视空间品质对城市增长的促进作用。

 

（1）空间扩张型增长模式下，以非建设空间的结构性控制为主

 

空间扩张型增长模式的核心特征是：在城市建设用地规模明显增加的情况下实现城市增长。通常表现为城市人口规模、经济规模等与城市建设用地规模呈现正相关关系，且城市建设用地规模增长速度往往显著快于人口增长速度。这种模式下，城市增长的空间动力主要源于建设用地的新增供给，城市增长严重依赖空间扩张，城市增长与空间扩张是很强的“挂钩”关系。

 

这种模式一般出现在城镇化率在30%-70%的快速城镇化阶段。中西部地区大部分城市及东部地区部分小城市仍处于空间扩张型增长模式下，应以非建设空间的结构性控制为主，注重通过城市生态结构的规划控制，如加强城市绿带、城市公园体系等结构性生态空间的规划布局，约束城市空间的无序扩张。

 

（2）空间稳态型增长模式下，以非建设空间的针灸式植入为主

 

空间稳态型增长模式的核心特征是：在城市建设用地规模相对稳定的情况下实现城市增长。当城市步入存量时代后，空间稳态型增长模式将取代空间扩张型增长模式，成为城市增长的主导模式。这种模式下，城市增长的空间动力主要源于建设用地的存量供给，一般通过空间结构优化和二次开发释放存量，城市增长基本不依赖空间扩张，城市增长与空间扩张是较弱的“脱钩”关系。

 

这种模式一般出现在城镇化率在70%-80%的稳定城镇化阶段。部分城市已经处于空间稳态型增长模式下，城市空间骨架基本稳定，应以非建设空间的针灸式植入为主，通过微更新、微改造等途径针灸式植入小型公园、小型绿地、屋顶农业园等绿色空间，通过有机更新局部增加楔形绿地、绿色连廊等非建设空间，疏通城市风道，连通公共空间，完善和优化城市公共空间系统，不断提升城市空间品质。

 

（3）空间缩减型增长模式下，以非建设空间的系统性修复为主

 

空间缩减型增长模式的核心特征是：在城市建设用地规模明显减少的情况下实现城市增长。这种模式下，城市增长的空间动力主要源于建设用地的精准供给，这个阶段城市智能化建设水平较高，一般通过城市环境的改善和创新空间的生长实现空间的大幅增值，城市增长完全不依赖空间扩张，城市增长与空间扩张是较强的“脱钩”关系。

 

这种模式一般在城镇化率超过80%后可能出现。北京、上海等部分城市已经谋划进入空间缩减型增长模式，应以非建设空间的系统性修复为主，对城市山体、水体、植被等进行全面治理和系统修复，将部分闲置土地、低效土地通过综合整治形成城市公园等非建设空间，将城市与周边环境置于同一生态体系，构建城市与生态空间、农业空间的“绿色通道”，链接人与自然，为城市人民亲近自然提供通道。

 

值得注意的是，当前有种流行观点，倾向于认为城市已经全面进入空间稳态型增长模式或空间缩减型增长模式，即大家熟知的存量时代、减量时代，但本文认为仍需因城施策、因地施策。对于如何顺应发展的生态转向趋势以获得城市持续增长的新动力，在规划实践中，需充分尊重发展的空间分异规律，结合实际情况综合研判城市所处发展阶段，城镇化水平只是一个参考性的表征指标，上位规划确定的城市主体功能和发展导向，可能直接影响城市对增长模式的选择。此外，城市的不同分区，可能面临不同的增长模式选择，空间扩张型、空间稳态型、空间缩减型三种模式也可能在同一个城市中同时出现。

 

三、经济发展的资源转向对资源利用模式的启示

 

 

3.1 资源转向：资源系统内生于经济系统

 

资源系统内生于经济系统的核心要义是将自然资源系统视为经济发展系统的组成部分，内生于经济发展系统。传统经济发展模式中，自然资源系统是外生于经济发展系统的，这就不可避免地造成经济发展以消耗资源为代价。根据柯布-道格拉斯生产函数，在既定技术水平下劳动力、资本决定了经济发展，后来技术进步作为生产要素纳入考虑。但国际经验表明，由于消费反弹效应的存在，技术水平越高，资源消耗速度越快、规模越大。为此，国际上生态经济、循环经济有关研究主张将自然资源系统内生于经济发展系统，认为将自然资源外生于经济发展是造成资源粗放利用和环境污染的根本原因。这种思想得到了国内各界的广泛认可。

 

这种发展思潮下，著名的3R原则（Reduce, Reuse, Recycle）和“资源—产品—再生资源”的物质循环利用模式提出并得到广泛应用，静脉产业园区、循环经济园区、生态工业园区等绿色发展平台快速发展，废物回收、城市矿山、绿色消费、清洁生产、生态设计、产业共生、城市共生、共享发展等理念得到广泛传播。这些理念对国家政策导向产生了重大影响，例如，早在2005年循环经济就上升为国家战略，《生态文明体制改革总体方案》（中发〔2015〕25号）则进一步提出“完善资源循环利用制度”，党的十九大报告也明确提出“推进资源全面节约和循环利用”。

 

3.2 资源利用模式启示：单向消耗转向循环再生

 

当前，空间规划对资源循环利用、废物资源化利用的应对仍显不足。经济发展的资源转向启示我们：国土空间规划应将再生资源回收系统纳入基础设施布局体系，注重静脉产业园区的合理布局，注重废物处理设施的多元化布局。

 

再生资源回收系统纳入基础设施布局体系。针对城市矿山、餐厨垃圾、建筑垃圾、粉煤灰等“再生资源”，合理布局再生资源回收线路体系、回收站点体系、仓储体系等，将再生资源回收系统纳入市政基础设施系统，作为规划的强制性内容。

 

静脉产业园区的合理布局。对于废旧家电拆解与再利用等产业发展基础较好，或具有发展前景的地区，应合理规划布局静脉产业园区，完善园区配套基础设施和公共服务设施，引导静脉产业集聚、有序、可持续发展。

 

废物处理设施的多元化布局。未来随着污水分流、垃圾分类的不断发展，专业化、多类型的污水处理设施和垃圾处理设施的实际需求可能增加，规划应结合城市发展水平和实际情况，为多元化废物处理设施的布局预留空间。

 

四、公共资源的产权转向对公共空间管理的启示

 

 

4.1 产权转向：资源产权内生于市场经济

 

资源产权内生于市场经济的核心要义是产权显著影响资源利用效率。科斯定理提出后产权问题备受关注，产权影响资源利用效率成为国际上关注的焦点问题。比较著名的有公地悲剧、反公地悲剧、公共池塘资源理论，相关成果在《Nature》《Science》等国际顶级期刊发表，相关学者曾获得诺贝尔经济学奖。

 

“公地悲剧”理论从公共资源的非排他性视角揭示了公共资源过度利用的现象。主要原因是每个人都对公共资源拥有使用权，但没有权利阻止其他人使用，从而导致每个人都倾向于过度使用而造成公共资源枯竭，如过度放牧导致草原退化、过度捕捞导致鱼类资源枯竭等属于典型的“公地悲剧”现象。

 

“反公地悲剧”理论从公共资源的竞争性视角揭示了公共资源未被充分利用的现象。主要原因在于现实中很多人都有权利阻止其他人使用某种公共资源或相互设置使用障碍，从而没有人真正拥有完全有效的使用权，进而导致公共资源的闲置和使用不足，造成浪费。“多规打架”、高速公路省界收费等就是规划领域典型的“反公地悲剧”现象。以“多规打架”为例，对于特定空间每个部门都有管理事权，但每个部门都没有独立决策权，从而导致相互推诿、相互设置障碍等情形发生，最终表现为大家熟知的“多规打架”现象。

 

“公共池塘资源”理论区分了资源系统和资源单位的不同情况，指出资源系统是可以共享的，但资源单位不能共享。例如，池塘是资源系统，但鱼是资源单位，池塘所有人可以共享，但每个人从池塘捕捞的鱼是不能共享的。该理论认为没有彻底的私有化，也没有完全的政府权力控制，发现了政府与市场之外的自治组织对公共资源管理的重要性和可行性。

 

4.2 公共空间管理启示：政府主导转向多元参与

 

当前，公共空间使用效率低下已经成为不得不关注的重点问题。实践考察发现，城市公园、乡村文化广场等公共空间，居民的使用率明显低于规划预期，有的公共空间甚至长期无人使用。经济发展的产权转向启示我们：国土空间规划应加强公共空间使用的调查与评价，重视公共空间使用的规划治理，引入多元主体参与公共空间运营管理。

 

（1）加强公共空间使用的调查与评价

 

建立公共空间使用评价指标体系，全面开展公共空间使用的调查工作，将调查评价结果作为公共空间规划的基本依据，同时将调查评价结果与公共空间管理的主要负责人年度考核体系挂钩。研究制定《公共空间使用管理办法》等规章制度，明确破坏公共空间、公共空间管理不力等行为的处罚力度。

 

（2）重视公共空间使用的规划治理

 

不仅考虑公共空间的建设问题，同时考虑公共空间建成后的使用问题。规划应充分考虑公共空间的公众可进入性、个体可获得性。

 

公众可进入性方面：一是免费进入应作为要点内容纳入公共空间规划，保障公共空间使用的非排他性；二是公共空间应尽可能多布局出入口，使得各个方向汇聚到公共空间的人群都能以最低的出行成本进入公共空间，例如城市公园应尽可能规划布置多个进出通道，并且与外部路网无缝衔接。主要目的是为了让人们能够低成本享用公共空间，如果需要花费门票或额外交通成本才能进入公共空间，则公共空间实际上具有了一定的排他性，不愿意支付相关成本的居民实际上无法享受公共空间的使用权。

 

个体可获得性方面：一是高峰期的公共厕所等基本服务能力可以满足需要，保障个体在一定时间内能够充分享用公共空间的使用权，如因上厕所的问题而被迫离开，则个体实际上并未充分享用公共空间的使用权；二是公共空间内部线路组织应考虑分流，例如，城市公园应避免所有人都争夺一个场地，避免因个体竞争性导致公共产品的损害或低效使用。

 

（3）引入多元主体参与公共空间运营管理

 

公共空间作为一种重要的公共产品，政府通过公共财政予以保障是非常必要的。但是，当公共财政不足或政府对公共空间的运营管理水平较低时，公共空间使用就可能受到明显影响。因此，允许公共空间的建设主体、运营主体、管理主体实行适当分离，规划中充分考虑引入企业、自治组织对公共空间进行运营管理的可能性，探索建立公共空间的市场化供给机制，与政府供给相辅相成，有望为公众提供更多元、更高效的公共空间。

 

五、政策建议

 

 

5.1 以促进高质量发展为核心导向加快制定《国土空间规划法》

 

（1）保障必要的“增长空间”，谨防“过度保护”倾向

 

资源节约、环境友好、生态安全是高质量发展的应有之意，但最基础、最优先的仍是保障必要的“增长空间”。根据党的十九大确定的“两个阶段”战略部署，2035年前我国仍需保持必要的中高速增长，本轮空间规划将以2035年为目标年，倘若《国土空间规划法》的制定过于突出“保护倾向”，则可能会损害我国经济的潜在增长率，加大陷入中等收入陷阱的风险，甚至可能影响到社会主义现代化目标的如期实现。

 

为保障必要的“增长空间”，应广开言路。广泛听取社会各界声音，应特别重视经济学界和市场的声音。《国土空间规划法》制定过程中，应主动邀请空间经济学、发展经济学、制度经济学、地缘政治经济学、社会经济学等方面的经济学家，以及各类企业代表、各类园区代表、行业协会代表、其他发展平台代表共同参与讨论。

 

（2）探索空间效率制度，建立上下统筹的空间资源配置机制

 

空间效率表现为空间资源的投入产出率，空间资源指特定空间范围内的土地及其附属资源。空间效率可分解为经济效率、资源效率、社会效率、环境效率四个维度，能够综合反映国土空间开发保护的整体水平。

 

建立空间效率评价指标体系，开展空间效率调查和评价，将评价结果作为空间资源配置的基本依据，建立空间资源上下统筹的配置机制，给每个城市公平谈判的机会，重构城市竞争机制，适应地方差异性。当前，用地指标自上而下的分配机制仍是计划经济时代的产物，已经难以适应发展的多变性和地区的差异性。以行政手段确定城市是限制发展型还是优先发展型，虽然考虑了国土空间开发潜力和本底条件，但难以保障公平，更可能扼杀城市的发展潜力。

  

                                  城市空间效率评价指标体系初步构想（示例）

                 （图片来源：源于《“多规合一”的部门自治机制研究》，2017年中国城市规划年会宣讲论文）

 

试想，若仅从国土空间本底条件出发定性一个地区的发展导向，那水土资源极其匮乏的以色列还能发展为高度发达的农业强国吗？从国际经验看，地处生态脆弱区、环境敏感区的城市，通过创新发展，在不破坏生态平衡、不突破环境容量的情况下实现了高质量发展的案例不在少数。空间效率的核心思想是给每个地区以公平发展的机会，尊重地方差异性，兼顾刚性约束和弹性管控。空间效率的综合性、客观性为每个地区的公平谈判提供了统一标准，有利于构建良性的区域竞争机制。

 

（3）创新空间治理内容，拓展丰富规划条件的规定性指标

 

规划条件作为国有土地使用权出让合同的组成部分，对城市空间治理作出了重大贡献。但是，现有规划条件的规定性指标侧重对开发行为的管控，缺乏对保护行为的约束和引导。

 

《国土空间规划法》制定过程中，建议将生态环境质量、资源利用效率、国土空间风貌等转化为规划控制指标，纳入规划条件的规定性指标，促使生态保护、环境治理、资源节约、景观保护、文化传承等行为内生于国土空间开发行为。例如，将土壤环境质量标准纳入规划条件，则意味着土壤环境质量达到相应标准，土地才能出让，开发过程中也必须符合相应环境质量标准。

 

 

5.2 建立“安全底线”与“增长底线”并行的规划控制线体系

 

资本不仅会侵占非建设用地，也会侵占建设用地，城市产业空心化现象就是资本推动下其他开发行为侵占工业用地的典型例证。美国制造业回归、香港再工业化、深圳30%的工业用地红线等，都是为了保障产业长期发展的动力。因此，保护需要底线思维，发展也需要底线思维。

 

（1）推动“安全底线”与国土空间规划管理无缝衔接

 

加快完善生态保护红线、永久基本农田、资源利用上线、环境质量底线、城镇开发边界、城市“五线”等“安全底线”管理制度体系，将“安全底线”纳入国土空间规划主管部门统一管理，将现行“安全底线”的管理职能整合到国土空间规划主管部门，实现“安全底线”与国土空间规划管理的无缝衔接。 

 

（2）探索建立“增长底线”并纳入国土空间规划管理

 

推广深圳工业用地红线管理制度，加快试点探索建立城镇基本住房用地底线、村庄宅基地底线、二次开发底线等“增长底线”管理制度。其中，城镇基本住房用地底线，指为保障城市居民基本住房需求而划定的居住用地底线，以供应保障性住房、共有产权住房、长期租赁住房为主，其开发主体以政府或国有企业为主；村庄宅基地底线，指为保障农村居民基本住房需求而划定的宅基地底线，村庄宅基地应与村庄户籍人口挂钩，以保障农民基本住房权，如确需占用村庄宅基地，应取得相关村民的协议认同；二次开发底线，指为提高土地利用效率而划定的低效用地、闲置用地等建设用地再利用的底线，例如，规定规划期内低效用地比例、闲置用地比例不能高于一定阈值，以倒逼低效用地提效和闲置用地盘活。

 

                                       “两类底线”规划控制线体系设想

                                    （图片来源：笔者根据网络资料整理形成）

 

条件允许的情况下，应通过条例、办法等法律法规的形式确立“增长底线”的管理规则，可以鼓励各省及具有立法权的城市先行开展试点探索。条件尚不成熟的情况下，可以通过技术规范促进“增长底线”的有效管理。 

 

 

5.3 建立“分类管理、多元协同”的规划编制管理机制

 

现实中，空间规划的需求是极其多样和复杂的，若政府包揽所有空间规划的编制，则可能面临巨大的财政压力和决策风险。因此，有必要探索政府与市场协同的管理模式。

 

建议推进规划编制与规划管理适度分离，探索构建“分类管理、多元协同”的规划编制管理模式。政府重点做好规划编制管理规则的制定，强化规划审查、批准和实施监督，探索建立“谁编制、谁实施、谁负责”的规划实施管理制度。允许企业、非政府组织等市场主体在特定区域开展规划编制工作，包括但不限于开发平台建设规划、城市设计等，逐步探索建立市场主体编制规划的负面清单制度和备案制度，有效发挥市场活力。

 

                                                “分类管理、多元协同”的规划编制管理模式

                                                           （图片来源：笔者绘制）

 

“分类管理、多元协同”模式提倡，政府可以组织编制重要的非法定规划，市场主体也可以组织编制特定的法定规划。

 

六、结语

 

发展是国土空间规划的第一要务，其核心要义是为高质量的中高速增长保驾护航。明确这一点对全面准确理解国土空间规划至关重要。&

 

 

说明：本文初步探讨了发展逻辑三种演进特征对国土空间规划的启示，笔者相信一定存在更多具有更大启发性的领域是本文尚未能及的。笔者认为，“跨界”和“综合”对增强国土空间规划的生命力、适应性和可持续性必然有所助益，建议国土空间规划界积极主动学习和吸纳其他领域的思想和方法，建议国家鼓励其他领域积极参与国土空间规划的研究与实践。

 

本文根据深规院市县国土空间规划科研课题阶段性成果总结而来，由深规院城乡发展规划研究所陆学执笔，深规院副总规划师李启军指导。相关研究受深圳市城市规划设计研究院科研基金资助。

 

课题组名称：深规院市县国土空间规划科研课题组

课题组成员：吴晓莉、岳隽、李启军、盛鸣、陈小祥、陆学、沈丹婷、李嘉诚、刘可心、徐雅莉、沈婕、李帅、廖一凡、陈宇斌、詹飞翔、张茜、莫健威、许甜、张和强

 

*本文撰写过程中，河南省城乡规划设计研究总院谢新鹏提出了宝贵的修改意见，特此感谢！

 

本文来源： UPDIS共同城市