区域发展战略应作为空间规划的基本依据时间： 2019-11-27信息来源：“蒙格斯报告”微信公众号 2019-11 作者：肖金成 责编：qgy
导 言
2019年5月，中共中央、国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。建立国土空间规划体系，实现“多规合一”，强化国土空间规划对空间开发与经济发展的约束作用，是党中央、国务院做出的重大部署。国土空间规划是一个国家或地区对全国和一定区域的空间结构进行调整和合理布局所编制的长期性规划，是国家空间发展的指南和可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本前提。根据中共中央和国务院部署，2020年应基本完成市县以上空间规划的编制任务，时间紧迫，任务繁重。笔者建议应坚持一切从实际出发，以市县空间规划为主要环节，抓住“三区三线”这一空间规划的关键内容，并以区域发展战略为依据，高质量完成空间规划编制的任务。
我国的地级市（包括州、盟）有200多个，面积1万平方公里大小，人口500万人左右，和美国的州、法国的大区的人口差不多。直径大约100公里，下辖县区10个上下，中心城区的人口100万人左右。以地级市为单元编制空间规划比较合适，因为面积不是很大，便于摸清情况，中心城区与周边的县城、小城镇、农村的经济联系比较密切。中心城区一般交通比较发达，有铁路、高速公路，绝大多数有机场，沿海、沿江的城市还有港口，在本区域的首位度比较高。作为地级政府所在地，其向心力、集聚力、经济实力也比较强。其中心城区的发展方向是逐步发展成为所在区域的中心城市，通过产业聚集，其人口规模占总人口的比重可达30%以上。空间规划的重点是中心城区的面积与边界。
中国的县（包括县级市）有2000多个，每个县的面积1000平方公里大小，人口50万人左右。各县的面积和人口差异很大，大的县人口百万以上，小的县人口只有几千人，尤其是未来的人口变化比较剧烈，随着城镇化进程的推进和人口向中心城市集聚，多数县的人口呈减少趋势。有些县城的规模会不断增加，有些县城的规模将保持不变，少数县城的人口有可能减少。小城镇的人口规模会有所增加，而周边农村的人口会不断减少。空间规划的难点是预测县城、小城镇和农村的人口，划定县城和城镇的边界也比较困难。
市域空间规划与县域空间规划的粗细程度应有较大差异。市域空间规划主要确定三大空间，即建设空间、农业空间和生态空间。县域空间规划必须划定三条红线，即城市建设红线、农田保护红线、生态保护红线。县域空间规划应依据市域空间规划，每一块地的四至范围均应明确标注，为土地按用途管制奠定基础。
编制空间规划的工作量很大，内容很多，要抓住关键，不能无所不包。空间规划的主要内容是“三区三线”，三区即城乡建设区、农业发展区、生态保护区；三线即生态保护红线、农田保护红线、城镇建设红线，其他内容都是次要的，不能将多个规划加以简单汇总，把什么东西都装进去，也不能搞得很抽象，既无面积指标，也无红线边界。规划不落地，就没有什么意义。
城乡建设区即建设空间包括城市、小城镇、农村居民点、独立工矿区、各类工业园区和基础设施用地等。以前，有生产空间、生活空间的说法，这两大空间理论上说得通，现实中却分不开，因为，无论是城市和城镇既要搞生产，也是生活场所。譬如一座楼房，一层为商场，二楼居住，地下室可做仓储。空间规划的主要目的是为用途管制提供条件。根据城乡建设面积增减挂钩的原则，确保生态功能区和农业发展区面积不减少和城乡建设面积不增加。按照发展建设需要，坚持节约、集约和高效的原则，统筹规划城乡建设用地，整合各类产业园区，实现产城融合。支持农村居民点的土地整理和农村土地流转，按照“增减挂钩”的原则，全面提升城乡发展水平。
农业发展区包括基本农田、一般农田在内的农业用地。应强化农业发展区的耕地保护。严格基本农田的建设标准和保护力度，原则上城乡建设区以外的所有农田和耕地都应尽最大限度地保护。在空间规划编制过程中，应对基本农田进一步甄别，不能把质量低劣的土地划为基本农田，也不能把25度以上的坡地划为基本农田，应为城市建设留下发展空间。根据实事求是的原则，有多少，划多少，不能分指标，也不应按比例。
生态保护区是除城乡建设区和农业发展区以外的地区，包括林地、湿地、草原、各类生态保护区及废弃地。应提高生态保护区的生态涵养功能，保护林草资源，实施水土保持生态修复，综合治理荒山、荒丘、荒滩和裸地，限制并规范开山、采石、取土、挖沙等各类生产建设活动，控制水土流失，提高水源涵养能力，全面提高生态环境质量。在不影响生态环境的条件下可发展生态休闲旅游业和山区农林产业。生态保护区的面积不好确定，可以采取总面积减去城乡建设区的面积再减去农业发展区的面积即为生态保护区面积。
市级空间规划应确定城乡建设区、农业发展区、生态保护区的面积及大体范围，划定城市建设的边界。县级空间规划应划定县城、城镇及村庄的边界，划定农田的四至范围及生态保护区的四至范围。城市建设边界、农田的四至范围和生态保护区的四至范围可谓之城市建设红线、农田保护红线和生态保护红线，红线者，不可触碰也。
空间规划批准发布之后，不得随意调整。如确需调整，必须履行规定的程序，禁止在农业用地范围内建设住房和其他非农业设施；严格限制在生态功能区垦荒种地或开发建设，尽可能减少人类活动。
现在各地对规划十分重视，但对战略研究不是很重视，甚至很漠视。有一句老话，“不谋万世者不足以谋一时，不谋全局者不足以谋一域”。区域发展战略就是一个区域或地区关于长期性、全局性、关键性的发展思路。研究战略就是观全局、谋长远。空间规划的依据是什么？一是全国性规划和区域规划；二是区域发展战略，某种程度上，区域发展战略更重要。
一个区域或一个地区必须明确发展方向，预测城市发展的规模，确定空间布局和主导产业，以及交通体系和区域合作模式。这些都是关键性问题，关键性问题必须深入研究，反复论证，得出的结论才能经得起历史的检验。
发展战略应具有长期性。一个城市的发展要前瞻几十年，最少是三十年，展望五十年至一百年。规划的期限一般十年至二十年，战略研究要比规划期长一倍至两倍。一栋建筑可以存在百年，但我们的道路总是不断拓宽，道路两旁的房子在道路拓宽时不得不拆除，造成的浪费是惊人的。有的城市规划刚批复，城市人口指标就超过了规划期末的指标，再采取措施控制人口或将人口赶走。如果通过战略研究，对未来较长时间的人口规模进行预测，主动采取产业结构调整的措施，就不至于那么被动。
发展战略应具有全局性。区域规划的范围是一个区域，城市规划的范围是一个城市，但战略研究不能局限于一个区域或一个城市。区域的发展和城市的发展并不完全取决于本区域和城市本身。如一个城市的发展还取决于周边的城市和所在的区域，如果周边地区是发达地区，城市就能够获得有力地支撑，反之就会受到较大地制约。如果周边有一个更大规模的城市，且极化效应大于辐射效应，就有可能对城市规模增长造成影响，正所谓“大树底下不长草”，反之则有可能“大树底下好乘凉”。因此，战略研究要从全局出发，对更大的区域尤其是周边区域进行研究。
发展战略应具有关键性。应抓住关键问题或关键因素进行深入研究，不能面面俱到，不能过分追求细枝末节。如发展方向、功能定位、空间布局、产业选择、交通体系、生态环保等，都是关键问题，应在深入研究的基础上提出发展思路。至于楼建多高，路修多宽，沟挖多深，应由空间规划或城市设计来解决。
城市规模预测是区域发展战略研究的重要内容，一是人口规模；二是空间范围。
空间范围取决于人口规模。一个100万人的城市，空间面积大致需要100平方公里。超过100万人，人均面积要小一些，低于100万人，人均面积可大一些。人口预测是一个关键性指标，但决定人口数量的是产业。工业和服务业创造的就业岗位决定人口的数量。集聚的产业越多，创造的就业岗位就越多，集中的人口就越多。所以，人口预测不能拍脑袋，想多少是多少。有些城市的领导希望城市越大越好，把目标定得很高，可能永远无法实现。因为产业聚集取决于多种因素，有许多先决条件，并非仅凭主观意愿就能将城市发展很大。
研究战略还应对影响区域发展的关键因素进行分析。这些关键因素是优势、劣势、机遇、挑战。虽然只有八个汉字，但分析起来并不简单。一个地区既存在优势也存在劣势，优势是比较而言，不存在绝对优势，劣势也可能转化为优势，要发挥优势，化解劣势。机遇难得，转瞬即逝，而挑战无时不在，应抢抓机遇，应对挑战。这些都是战略研究的基础，只有系统分析、周密论证才能提出促进区域发展和做强城市的战略性思路。&