高效利用国土空间，实现可持续发展时间： 2021-08-26信息来源：中国国土经济学会网站 2019年1月3日 作者：肖金成 责编：XHY
中共中央“十二五”规划建议提出：构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。这四个方面尤其是国土空间高效利用的问题非常符合我国的现实，是我国“十二五”期间甚至更长时期内努力的方向。我国在改革开放后经济快速发展，国力不断增强，市场经济体制渐趋完善，但土地粗放利用、资源低效利用的现象十分普遍，威胁粮食安全、经济安全和环境安全。土地短缺将长期困扰我们，所以我们要倍加珍惜利用土地资源。只有高效利用国土空间，才能实现经济社会可持续发展，才可能在有限的国土范围内，让13亿人，将来可能是15亿人生活得更好。
一、高效利用国土空间的现实意义
我国国土空间很大，但适宜人居住和发展的空间并不大，耕地并不多。山地多，平原少，约60%的国土空间为山地和高原，适宜工业和城市建设及耕作的土地仅有180多万平方公里，今后可用于工业和城市建设的土地不到30万平方公里，约占全国陆地国土面积的3%。我国生态脆弱区域面积广大，中度以上生态脆弱区域占全国国土空间的一半以上。脆弱的生态环境，使大规模高强度的工业化城镇化开发只能在有限的国土空间集中展开。
在工业化、城市化过程中，工业和城市需要占用土地，如果不加控制，粗放利用，我国保证粮食安全的耕地面积就很难保证。很长一段时间，一些地区粗放利用土地的现象十分严重。不管是大城市，还是小城市，都追求大广场、大马路、大场馆，不仅耗费了巨额资金，挤占了公共服务资金，也占用了宝贵的土地资源。在城市建设上，追求低容积率，影响了城市对产业的承载能力和对人口的吸纳能力。工业发展上，几乎无限制地占用土地，没有投资强度标准和单位面积产出标准。农民居住用地随着生活水平的提高在不断扩大，大量耕地被占用，出现了很多“空心村”。在城市化过程中，本应在城市建设用地增加的同时减少农村居住用地，由于进城农民的社会保障和户籍没有解决，进城农民仍然保留了农村的居住用地，造成了“双重占地”。全国耕地面积从1996年的19.51亿亩减少到18.26亿亩，人均耕地由1.59亩减少到1.37亩，逼近我国保障粮食安全的“红线”。
造成土地粗放利用的原因很多。户籍制度不合理、缺乏国土规划和区域规划、城市规划不科学、规划约束力不够、没有形成科学合理的城市体系、用地的随意性强，“村村点火、户户冒烟”等等，造成国土空间的低效利用。城市地区和工矿地区单位面积的产出较低，除一些超大和特大型城市的主城区之外，绝大部分城市和建制镇的人口密度偏低，部分中小城市、建制镇占用的空间较大，而集聚人口和经济的规模偏小。“十二五”期间，促进国土空间的高效利用具有十分重要的现实意义。
今后十几年是我国工业化城镇化快速推进的重要时期，也是空间结构调整的重要时期。既要满足人口增加、人民生活改善、经济发展、推进工业化和城镇化、基础设施建设对国土空间的巨大需求，又要为保障粮食安全而保护耕地，还要保障生态安全和人民健康，因此，必须调整开发思路，确立新的发展理念，要集中发展、集群发展、集约发展。“十一五”时期编制的主体功能区规划以及《“十二五”规划建议》提出的主体功能区战略，是促进国土空间高效利用的重大举措。
二、正确认识人口、经济、环境之间的辩证关系
“以人为本”是科学发展观的核心和出发点，也就是让全体中国人民生活得更好，这是非常现实也是非常艰巨的目标。让更多的人居住在适宜居住和发展的地方是使人生活得更好的前提。
在人口、经济、环境之间的关系中，人口始终是一个重要的主导因素。尤其是我国人口基数大、分布不合理、人口与自然生态系统存在尖锐矛盾的情况下，人口问题就显得尤为重要。人口规模的不断扩大，加大了人口对环境的压力。贫穷落后的人们为了满足生存的需要和改善生活状况，过牧过垦，造成了环境的破坏和生态的恶化。不合理的城乡人口分布，制约了农村经济的发展和国民经济现代化的实现。
我国生态退化问题已经相当严重，并有日益加重的趋势，直接威胁到我国经济社会的可持续发展。西部地区是我国生态退化最为严重的地区。西部地区12个省、自治区的沙漠化土地面积为161.08万平方公里，占全国沙漠化土地面积的95.4%，其中仅西北五省区和内蒙古、西藏就占92.2%。造成西部地区生态退化的原因是不利的自然条件和不合理的人类活动。不利的自然条件使得西部地区的生态脆弱性增强，为西部地区生态退化埋下了隐患，而不合理的人类活动则将这种生态退化的可能变为现实。西部生态脆弱区自然条件恶劣，不断增加的人口，使这些地区陷入了“生态脆弱—生活贫穷—人口增加—过度经济活动—生态更趋脆弱”的恶性循环。农牧民为维持生存、改善生活，面对恶劣的自然条件和低下的生产力，不得不采取过度开垦、过度放牧、过度樵采等短期经济行为，也只有这样，他们才能从这些经济活动中获得维持生存的食物和使生活得到些许的改善。撇开维护公共利益和顾全大局等意识问题，只从经济学的角度分析，在极端贫困、自然环境恶劣、生活来源单一的情况下，农牧民的上述过度经济活动是符合经济人理性原则的。尽管过度经济活动所造成的生态退化的恶果自己也要承担，但极端的贫困使他们为了生存难以顾及将来。所以，解决农牧民的出路和生活问题才是解决生态退化的根本。
尽管人口、资源、环境问题在很大程度上是伴随着经济增长而产生的，但这些问题最终要在经济发展中才能得到解决。随着经济社会发展水平和人们收入水平的不断提高，人口数量会趋于稳定并逐渐减少，人口素质会不断提高，社会在追求效率的同时会更有力量注重社会公平问题，人们的环保意识会不断加强，社会也会更有经济技术实力控制污染、治理环境，从而会在很大程度上遏制资源、生态环境状况的不断恶化。尤其是伴随着经济发展进程而日益提高的城市化水平，会对人口、生态问题的解决发挥重要作用。
加速农村富余劳动力向城市和城镇的转移，提高我国的城市化水平，是我国全面进入小康社会的必然选择。要顺利实现农村剩余劳动力的转移，关键是要在城市创造更多的就业岗位。尽管第三产业能够吸纳更多的劳动力，但第三产业的发展是建立在第二产业充分发展的基础之上的，只有人们的收入水平有了相当程度的提高，第三产业才有条件得到快速发展。也就是说，要在城市创造更多的就业岗位，就必须大力发展第二产业。
工业化带来了严重的资源环境问题，伴随着工业化不断推进的城市化尽管也一度产生了较为严重的城市环境问题，但对资源环境问题影响较大的人口问题和发展问题，是在城市化不断推进的过程中得到解决的。考虑到中国因众多的人口集中在农村地区所带来的对自然环境的过大压力，以及遍地开花的乡镇企业所造成的日趋严重的环境污染和资源浪费，城市化对中国可持续发展的重要性更为明显。
考虑到西部一些地区脆弱的生态环境对我国经济社会可持续发展造成的严重威胁，以及人类经济活动对生态环境的破坏日益严重和落后的经济状况，促进人口向发达地区和城市转移，是解决生态环境保护、经济社会可持续发展问题的可行策略。随着城市化进程的不断推进和城市化水平的不断提高，农村居民的数量不断减少，农民人均收入会不断提高，对土地等自然资源的压力也将随之降低，为生态退化问题的解决提供条件。
工业化、城市化必然占用大量耕地，甚至占用优质的良田，因为城市一般选择在环境宜人的地方，这和保护耕地保障粮食安全形成尖锐的矛盾。所以，我们必须集约利用土地，加倍珍惜土地，向空中要空间，向地下要空间，城市居民必须放弃占用更大空间的要求。只有这样，才能为农业保留更大的空间，为生态环境保留更大的空间。我们赖以生存的生态环境才不至于越来越恶化，才可能越来越美好。
三、实施主体功能区战略，完善国土空间高效利用的政策体系
《“十二五”规划建议》中提出实施主体功能区战略，国务院颁布了全国主体功能区规划，国土资源部正在研究编制国土规划。由此可见，国家对高效利用国土空间的重视。“十二五”期间，应进一步深化对国土空间高效利用的认识，加快编制和实施空间规划，完善促进国土空间高效利用的政策体系。
一是提高对国土空间高效利用的认识。时至今日，对国土空间高效利用的认识并不一致，无论是理论界还是决策层对此问题的研究尚不够深入，所以认识也不统一，政策制订和城市规划以及土地利用均未贯彻这一至关重要的原则，甚至未上升到原则层面。因此，深入研究、加强宣传、提高社会各界对此问题的认识应作为各级政府的一项重要任务。
二是重视对空间规划的编制和衔接。空间规划包括主体功能区规划、国土规划、区域规划和城市、城镇规划，是贯彻国土空间高效利用的基本手段。全国主体功能区规划已经颁布，各省的主体功能区规划依据国家规划将相继出台，国土规划正在编制过程中，多个重点地区的区域规划已经国务院批准，但规划之间的关系尚不明确。因此，制订《国土空间规划法》，明确各项规划之间的关系，使各项规划相互衔接，才能使规划具有权威性和约束力，才能保证国土空间高效利用方针的贯彻。
三是完善促进国土空间高效利用的政策。国土空间高效利用是一项长期的任务，必须通过各项政策的配合。户籍政策、土地政策、人口政策、住房政策、税收政策等都须根据这一方针进行调整。通过政策调整，提高城市建筑容积率，提高城市的人口承载力，积极稳妥地推进城镇化，逐步减少农村人口，逐步减少生态脆弱区的人口，实现土地的集约利用，实现可持续发展。（作者系中国国土经济学会专家委员会副主任、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成）
责任编辑：晓晓