国土空间规划的体系构成时间： 2022-07-29信息来源：空间规划与资源管理 2022-07-27 　作者：王向东 　责编：qgy

在阐释了国土空间规划的概念、使命、功能、任务和属性之后，本篇结合当前实践对国土空间规划的体系构成进行专门探讨。一种流行的说法是，国土空间规划由“五级三类四体系”所构成，但实际并不完全准确深入。须指出的是，体系由什么构成在一定程度上取决于分析角度。对于国土空间规划而言，可以从纵向层级、横向类别、实践运作等多个角度，更为准确深入地阐释说明其体系构成。

一、国土空间规划的纵向层级体系

从纵向上来说，一般认为国土空间规划有五个基本层级（所谓“五级”），即国家级、省级、市级、县级和乡级，这是与我国的行政区划层级相适应（不存在村级一说 因村庄或社区是自治区域不属于行政区)，也是由国土空间规划作为法定规划是政府作为主体进行编制审批和监督实施所决定（村庄或社区不属于自制组织)。但准确地说，每一基本层级还包含全区域和次区域两个亚层级（跨区域可归入上一基本层级的次区域因而无须设置跨区域亚层级）。其中，全区域是指各级政府所管辖的整个行政区域，这亦是通常所说的纵向层级；次区域是指跨越多个次级行政区或仅涵盖部分行政区的区域，如城市群、都市圈、流域、经济带或经济圈、经济开发区等，以及社区、村庄或其在同一乡级政区内的多个联合（属于乡级的次区域），这在通常所谈纵向层级中容易被忽略。只有在五个基本层级基础上再区分全区域和次区域两个亚层级，才能完整准确地描述说明国土空间规划的纵向层级体系（若非此则村庄规划、都市圈规划等的层级就说不清楚)。通常，次区域的国土空间规划都不是必选性的，实践中基本都是根据需要而编制（因而地区间差异也较大)。例如，据公开报道，长株潭、襄十随神等城市群，济南、郑州等都市圈，长江等经济带、成渝双城等经济圈，上海洋浦、贵州独山、河北成安、安徽巢湖等经济开发区，以及多个乡镇联合（乡镇片区)、多个村庄联合的国土空间规划都有在编制中。

二、国土空间规划的横向类别体系

从横向上来说，国土空间规划包括总体规划、专项规划和详细规划三大类别（所谓“三类”）。其中，总体规划是详细规划的依据、专项规划的基础，分别在国家、省、市、县、乡五级编制，主要是全区域的（其中国家、省、市、县四级是必须的、乡级是可选的、县级和乡级可合并编制），也可是次区域的（如同级多个行政区联合编制，都是可选性的)，同级全区域或次区域之间不交叉、上下级相嵌套（上级涵盖下级、下级遵循和落实上级）；专项规划是针对空间利用的特定领域所作出的专门安排，分别在国家、省、市、县四级进行编制（基本都是可选性而非必须性的），具体如生态修复规划、村庄分类布局规划、矿产资源规划、历史文化和文物保护规划、林地保护利用规划、水资源保护利用规划等；详细规划区分城镇开发边界内（原控制性详细规划）和城镇开发边界外（主要是村庄规划），仅在市级、县级或乡级编制，通常相互间不交叉嵌套（同一区域仅有不多于一个详细规划，详细规划之间无上下级）。须指出的是，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中将“跨行政区域或流域的国土空间规划”均纳入到专项规划范畴里是不甚恰当的；村庄规划作为详细规划仅在乡级编制，主要是次区域的（一个或多个村庄），少数也可是全区域的（如整乡推进，类似于是乡级总体规划和详细规划合并编制），城镇开发边界内的详细规划在市级、县级或乡级编制，主要是针对次区域（跨县级、跨乡级或乡级内的连片规划建设区域）。

三、国土空间规划的实践运作体系

从实践运作上来说，国土空间规划包括编制审批、实施监督、法规政策、技术标准四大系统（子体系）。这四个系统相对都较为庞杂，具体如下：

编制审批系统涵盖编制主体、编制内容、编制程序、编制成果、审批主体、审查内容等方面，如各级总体规划的编制主体是同级人民政府、专项规划的编制主体是相关主管部门、城镇开发边界内详细规划的编制主体是市级或县级自然资源主管部门、村庄规划的编制主体是乡级人民政府，编制内容上国家级总体规划注重战略性、省级总体规划注重协调性、市县乡级总体规划侧重实施性，村庄规划程序上要求报送审批前应在村内公示30日，总体规划的成果包括专题研究、文本、说明、图集、数据库等，省级国土空间总体规划的审批主体是国务院、市级总体规划的审批主体是国务院或省级人民政府、村庄规划的审批主体是县级人民政府，审查内容上是以“管什么就批什么”为原则对省市县级国土空间规划侧重控制性审查并重点审查目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等。

实施监督系统包括实施监督的主体、内容、手段、方式等，如就实施监督主体而言原则上是“谁组织编制、谁负责实施”，实施监督手段上主要是依托国土空间基础信息平台（主要是国土空间规划“一张图”）、分区分类用途管制（全域全要素用途管制）以及年度计划管理，实施监督内容重点是各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况，实施监督方式上要推行“多审合一”、“多证合一”以及“一年一体检、五年一评估”。

法规政策系统涵盖法规和政策两大方面（凡是与国土空间规划相关的法规政策都应纳入该系统之中）。法规即广义法律（立法性文件）包括基本法律（如宪法）、一般法律（如城乡规划法、土地管理法、水法、环境保护法、农业法、森林法、草原法、公路法、文物保护法、水土保持法、旅游法等）、行政法规（如土地管理法实施条例、城乡规划法实施条例、基本农田保护条例、地质灾害防治条例、土地复垦条例、村庄和集镇规划建设管理条例、自然保护区条例、河道管理条例、城市供水条例、建设工程质量管理条例等）、地方法规（如甘肃省城乡规划条例、甘肃省节约用水条例、浙江省土地利用总体规划条例等）、国务院部门规章（如闲置土地处置办法、城市设计管理办法、农田建设项目管理办法）、地方政府规章等。政策体现为是规范性文件（非立法性文件）包括各级政府及其部门的相关通知、意见等，按等级包括国家级、部级、省级、厅级等，诸如《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》《自然资源部办公厅关于规范和统一市县国土空间规划现状基数的通知》《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》《甘肃省人民政府关于实施“三线一单”生态环境分区管控的意见》《甘肃省自然资源厅 甘肃省委农办 甘肃省农业农村厅 甘肃省发展和改革委员会 甘肃省财政厅印发<关于加强乡村规划建设的指导意见>的通知》等。

技术标准系统是由国土空间规划各方面相关技术事项的统一规定所组成，根据《国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划（2021-2023年）》，主要包括基础通用类、编制审批类、实施监督类、信息技术类四大方面。其中自然资源部已发布执行的，基础通用类如《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》《全国“三区三线”划定规则》《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》《社区生活圈规划技术指南》《国土空间规划城市设计指南》，编制审批类如《省级国土空间规划编制指南（试行）》《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》《市级国土空间总体规划制图规范（试行）》《都市圈国土空间规划编制规程》《省级国土空间生态修复规划编制技术规程（试行）》等，实施监督类如《国土空间规划城市体检评估规程》，信息技术类如《国土空间规划“一张图”建设指南（试行）》《省级国土空间规划成果数据汇交要求（试行）》《市级国土空间总体规划数据库规范（试行）》《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范》《‘‘三区三线”划定成果数据汇交要求》。此外，地方自然资源部门也发布执行有许多相关技术标准，如甘肃省自然资源厅针对村庄规划编制实施发布执行有《甘肃省村庄规划编制导则》《甘肃省村容村貌提升导则》，针对“三区三线”划定发布执行有《甘肃省三区三线划定技术细则》。