什么是国土空间规划？时间： 2022-07-04信息来源：空间规划与资源管理 2022-06-28　作者：王向东 　责编：qgy

对于国土空间规划的研究和从业者而言，首先面临的问题就是什么是国土空间规划？作为本公众号开篇，特选择围绕该问题，谈谈本人的看法和观点。

关于什么是国土空间规划，现有政策文件貌似已有了回答。例如，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》开篇指出，“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据”，但这仅仅是对于国土空间规划功能作用的概要说明，实际并没有对什么是国土空间规划进行明确解释。要想弄清楚什么是国土空间规划，还得从国土空间规划概念说起。具体地，先说什么是规划，再说什么是国土空间，最后总结来说什么是国土空间规划。

什么是规划？简言之，规划是面向未来的谋划安排。由于面向未来，所以规划需要有前瞻性（以预测为基础和依据）、适应性（要灵活和弹性以适应不确定和多变的未来）。作为谋划安排，规划通常是为了实现特定的目标（目标导向，常进一步分解为多个任务），通常要具化为可操作的手段措施。在类别上，规划有公共规划和私人规划之别，前者是为众人服务的、主体通常是集体（主要是政府），后者是为私人服务的、主体通常是私人（包括个人、家庭和企业等）。我国学界和业界通常所说的规划都是指以政府为主体的公共规划。以政府为主体的公共规划，通常表现为是集体的行动（反映集体意志）、公权的化身（以公共权力为后盾）、政策的体现（公共政策的表达）、权利的配置（公私权利的分配和平衡）、利益的协调（不同群体利益的调和）等。以政府为主体的公共规划进一步可分为两大类，即空间类规划和发展类规划，分别简称空间规划和发展规划，前者以地表空间为主要对象（空间性）、后者以经济社会发展为主要内容（非空间性）。在我国，长期以来是空间规划和发展规划并重（甚至可以说是发展规划占有更主要地位）。在国际上，多数国家是以空间规划为主而发展规划相对虚弱（发达国家大多注重市场经济信奉自由主义不重视发展规划，日本、法国等少数国家除外）。

什么是国土空间？这是个复合词，由国土+空间两个词组成。其中，国土是指一国主权管辖的领土，包括陆地和海洋；空间是指地表空间，也包括陆地和海洋。从范围上来说国土和空间有交叉重复，但国土与空间分别作为国家领土和地表空间的缩略，两者间也有显著的不同，国土因含有国字而有较强的国家性、政治性、政策性，国土通常也是大尺度意义上的，而空间一词相对中性、没有明显的政治性和政策性、包含各种尺度。在以往，国土和空间基本都是分别使用的，如国土规划、空间规划。严格来说，国土空间不是严谨的学术性概念。国土空间一词的出现，是现实的折中和妥协，是为了区别于之前的国土、空间等概念。更准确地说，是要将国土空间规划与以往的国土规划、空间规划等相区别。但自产生以后，国土空间也就有了独特的意义，既区别于国土又区别于空间，而是两者涵义兼而有之。

由上，作为国土、空间和规划三个概念的联合，国土空间规划可认为是在一国领土范围内针对特定地表空间所做出的面向未来的谋划安排。国土空间规划性质上是规划，前瞻性、适应性、目标导向、可操作性等是其内在要求。国土空间规划是以政府为主体的公共规划，公共性是基本特征，集体行动、公权化身、政策体现、权利配置和利益协调是其公共性的内在规定。国土空间规划在类型上属于空间规划，是以地表空间为主要规划对象，这要求其所做出的各项谋划安排必须要落到地表空间上（也就是要落地），其中地表空间的具体范围可以是大、中、小等不同尺度。但与一般空间规划不同，国土空间规划因有国土两字作为前缀而具有了更多的国家性、政治性和政策性涵义。可以说，贯彻落实国家意志和国家政策是国土空间规划的应有之义和首要任务。