构建优势互补、高质量发展的国土空间体系时间： 2023-02-11信息来源：之江策公众号 2023-01-19 　作者：岳文泽 　责编：qgy

Q1  党的二十大报告中提到的“构建优势互补、高质量发展的国土空间体系”指的是什么？

党的二十大报告指出，“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。这是迈向全面推进中国式现代化新征程，对新时代国土空间治理体系作出的重大部署，为今后一个时期统筹国土空间开发与保护，落实自然资源部门“两统一”职责要求提供了根本遵循。

对应报告中“五大战略”，可将优势互补、高质量发展的国土空间体系理解为“五大国土”：一是区域协调发展战略，即“共富型国土”；二是区域重大战略，即“发展型国土”；三是主体功能区战略，即“保障型国土”；四是新型城镇化战略，即“人本型国土”；五是优化重大生产力布局战略，即“开放型国土”。

Q2  全面推进中国式现代化已成为党和国家的核心事业。如何理解优势互补、高质量发展的国土空间体系对于全面建设社会主义现代化国家的重要意义？

国土空间是人类生存之基、财富之母、民生之本、生态之依，社会主义现代化强国势必需要现代化的国土空间布局与支撑体系。构建优势互补、高质量发展的国土空间体系正是党中央审时度势，为贯彻新发展理念，解决不平衡不充分问题，着力推动高质量发展的一项重要战略举措。从中国式现代化的五大本质特征出发，有助于深入领会党中央对新时代国土空间体系的使命任务。

第一，人口规模巨大的现代化要求建立与之相匹配的主体功能保障体系。一方面，面对人口众多、资源有限的基本国情，现代化进程中将长期面临粮食、水资源、能源等资源约束压力，需要由高质量国土空间来保障全体人民的基本需求。另一方面，我国不同地区资源禀赋、发展阶段、产业结构、地域文化等存在较大差异，人口巨大的结构性差异也意味着不同层次需求相互交叠，这要求不同区域应找准自身的比较优势，把握人口流动趋势与产业结构差异等客观规律，建立与差异化需求相匹配的国土空间体系。

第二，全体人民共同富裕的现代化要求构建共富型区域协调机制。需要深刻认识到，区域、城乡、收入“三大差距”是我国经济社会发展中长期存在的问题，也是现阶段社会主要矛盾的集中体现。构建优势互补、高质量发展的国土空间体系是以公有制为主体，通过初次分配、再分配、三次分配多层次调节手段，为不同地区和不同群体公平地提供安全的环境、适度的资源、以及教育、文化、娱乐、审美等基础服务设施。

第三，实现物质文明和精神文明相协调的现代化，必须要深刻理解国土空间的多功能特性，完善符合市场经济规律的区域发展战略。国土空间既是物质文明高质量发展的载体，也是人类精神文化的重要源泉，具有经济、生态、文化多种功能。基于国土空间本体认知，通过政府牵引供给侧改革，提供更多优质的土地、森林、水、矿产等自然资源资产；通过市场机制“看不见的手”，引导国土要素流入高效部门与重点行业，实现有为政府与有效市场的有机结合。

第四，推动人与自然和谐共生的现代化，要求融合生态学“共生”的理念，将生态产品这一最普惠的民生福祉作为新增长点，拓宽“绿水青山就是金山银山”理念转化路径。面对诸多外部不确定性同步交织的百年未有之大变局，气候变化、生物多样性减少、氮磷循环失衡等使得地球生态系统濒临突破行星边界，暴露出日益紧张的人地关系。迈向中国式现代化新征程，需要摒弃过去粗放、低效“以地谋发展”的模式，向绿色优先、质量优先、人民优先的新模式转型，打通生态产品价值转化梗阻，实现人与自然共生共荣。

第五，走和平发展道路的现代化应当由面向全球的区域生产力布局与共治体系提供支撑。西方发达国家走向现代化过程中，充满了国家与地区间的矛盾、冲突乃至战争，是“资源掠夺式”的发展道路，而部分发展中国家更是长期陷入“资源诅咒”，难以跨越中等收入陷阱。中国式现代化与西方资本主义国家的现代化有着本质不同，将致力于构建包容、开放、共享的空间治理体系，通过立足国内大循环、畅通国内国际双循环，为全球治理贡献中国方案。

Q3  立足全国，如何让优势互补、高质量发展的国土空间体系成为中国式现代化的生动体现？

根据党的二十大报告所明确的目标导向，让优势互补、高质量发展的国土空间体系成为中国式现代化的生动体现，需要准确把握实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略、优化重大生产力布局的内涵，推动各项重大战略协同发力。

第一，持续优化区域协调发展战略，在高质量发展中实现相对均衡。一是进一步实质性推动西电东送、西气东输、南水北调、长江及黄河流域生态保护修复工程等跨区域重大工程建设，提升后发地区要素保障能力。二是完善自然资源领域全国统一市场体系建设，健全“城乡建设用地增减挂钩”节余指标跨区域交易、永久基本农田异地代保、“飞地”经济等区域性市场，推动后发地区资源要素的经济价值彰显。三是不断优化区际利益统筹机制，推进全国七大领域生态保护补偿、“山海协作”对口帮扶等工作，实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当。

第二，深入推进区域重大战略，推进都市圈、城市群经济走深走实。一是合理确定区域功能定位，促进产业协同发展。依据区域资源禀赋与主体功能差异，构建统一的区域协调合作框架、协同发展机制与产业链互补平台，实现产业转型升级。二是推进区域重大基础设施一体化、同城化布局。赋予京津冀、粤港澳、长三角等区域层面更大行政权能，具备统一规划、统一建设、统一管理的基础管理权限，助力城市群交通一体化、公共服务设施一体化、体制机制一体化。三是在区域层面统筹政府与市场机制，公平高效配置资源要素。发挥好政府统筹引领作用，优化市场竞争秩序与配套制度，建立良好营商环境，并通过健全收益分配机制，促进区域间的收益分配公平合理，助推共同富裕目标实质性进展。

第三，坚持贯彻主体功能区战略，形成“三生融合”专业化保障体系。一是支持生态功能区把发展重点锚定于“绿水青山就是金山银山”转化上，鼓励非生态保护红线区适度发展生态旅游、林下经济等活动，积极引导碳排放权、森林覆盖率等生态资源权益交易，降低政府保护补偿成本。二是引导建设用地指标与人口适度向中心城市、重点城镇集中，科学划定城镇开发边界以引导城市化地区创新生产，不断提升产业价值链地位，建设一批具有国际影响力的“全球城市”。三是全方位夯实粮食主产区的农业根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。压实地方“非农化”、“非粮化”治理责任，统筹推进高标准农田建设，着力提升耕地质量、优化各类作物结构、稳定农业产能，树立大食物观，构建农林牧渔多元保障体系。

四是继续坚持以人为核心的城镇化道路，筑牢城乡融合、共富基石。未来应将城镇化着力点放在县域层面，将县城及中心镇作为全域土地综合整治等公共政策的重点场域，引导农业转移人口有序、梯次县域市民化；发挥好县城联结城镇、带动乡村的枢纽性作用，大力提升县城产业支撑、基础设施承载、公共服务供给等经济社会综合能力；在县域层面实现乡村振兴与城乡融合有机衔接，稳妥推进农村集体经营性建设用地入市与农村土地“三权分置”改革，助力农村要素财产性价值的彰显。

五是优化重大生产力布局体系，形成“陆海联动、东西互济、内外包容”的对外开放格局。一方面，在全国范围内构建自主可控、基本完备的现代化生产体系。推动产业向陆海统筹、天地一体多维空间协同发展，并把产业链“卡脖子”端作为布局焦点。另一方面，进一步优化“一带一路”、区域全面经济伙伴关系协议（RECP）等对外生产力布局战略。完善跨国、跨区域治理体制机制，支持一批国际型“超级工程”深度融入全球治理体系，打造多主体参与的开放式生产力布局。&

作者简介：岳文泽，浙江大学土地管理系系主任、浙江大学土地与国家发展研究院副院长，教授。入选自然资源部首批国土空间规划行业科技创新团队首席专家、国土资源部第二批国土科技领军人才、教育部第三批青年长江学者、国家第三批万人计划青年拔尖人才、浙江省之江青年社科学者等。

本文系研究阐释党的十九届五中全会精神国家社科基金重大项目（21ZDA064）阶段性成果。