当前政策，一方面承载着为中国经济注入稳定性和确定性的重任，另一方面自身也需要转变形式与内容，提升积极财政政策的质量内涵，助力中国经济行稳致远。

稳与变——三季度经济分析

自7月23日国务院常务会议作出了“积极财政政策要更加积极”的部署以来，我国财政政策已全面转向“更加积极”。

近期出台的积极财政政策的主要举措

8月14日，财政部公布了《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》要求加快专项债券发行进度，9月底各地累计完成新增专项债券发行比例原则上不得低于80%，10月底前要完成全年1.35万亿元地方政府专项债券发行。专项债的发行明显提速。

8月31日，新的个人所得税法获得通过。为了让广大纳税人尽快获得减税红利，10月已率先执行5000元/月的费用减除新标准，并按照新的个人所得税税率表计算应纳税额。10月20日，公布了社会关注度极高的六项专项附加（子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金和赡养老人等）的标准与办法，其速度之快、力度之大，获得社会广泛好评。

9月21日，财政部、国家税务总局、科技部联合发布通知，明确了将企业研发费用加计扣除比例提高到75%的政策，由科技型中小企业扩大至所有企业。

9月30日，国务院关税税则委员会发布公告，自2018年11月1日起，降低1585个税目的进口关税。至此，我国关税总水平由上年的9.8%降至7.5%。

10月8日，国务院常务会议决定，从2018年11月1日起，提高部分现行货物的出口退税率，将退税率由七档减为五档，同时大幅度提高出口退税的速度。

9月18日，国务院常务会议要求按照“总体上不增加企业负担”原则，确保社保费现有征收政策稳定，严禁自行对企业历史欠费进行集中清缴，同时允诺在社保转由税务部门征收的同时，加紧研究降低社保费率的问题。近日，人社部发布通知，要求各地严格执行现行各项社保费征收政策，严禁自行组织对企业历史欠费进行集中清缴。

加快财政支出执行进度，加大对重点领域的投入。统计显示，1—9月份，全国一般公共预算支出163289亿元，同比增长7.5%。支出进度达到77.8%，超过序时进度。截至9月底，中央财政已下达地方转移支付资金58980亿元，为预算的95.6%，目前中央对地方转移支付已基本下达完毕，未下达资金主要为据实结算项目及应急救灾支出。与此同时，财政加大了对重点领域和关键环节的保障。1-9月份，全国扶贫支出3153亿元，同比增长49.9%，污染防治、自然生态保护支出同比分别增长20.1%、35.6%；科学技术支出5439亿元，同比增长16.7%；就业和社会保障、医疗卫生支出同比分别增长9.3%、7.9%。

综上可以看出，近期以来积极财政政策在节奏加快的同时，其政策着力点的主要取向已经十分清楚，财政政策转向全面扩张的基本态势已经形成。

开启减税降费2.0版本，稳定社会预期

信心比黄金更重要。在当前复杂严峻的国内外形势下，贯彻中央提出的“六稳”已成当务之急。其中最重要的莫过于两点，一是稳信心，二是稳住和保护企业的生产经营积极性。各方公认，减税降费能在这两方面发挥明显作用，应当且正在成为这一轮积极财政政策最主要的着力点。

相较于近三年的减税降费（可称为1.0版本），新阶段的减税降费应当从重数量转向数量与质量并重。总体而言，过去三年的减税降费是数量型的，其基本做法是：每年“两会”提出当年减税降费一万亿元的总体目标，然后由有关部门在当年陆续推出各类政策。下一阶段，减税降费应当更加侧重于质量型，即短期出台大规模减税方案，长期整并税种、通过永久性或半永久性地稳定税法条款，显著增进税收制度的普适、中性、公平“三性”，营造优质营商环境，为企业的生产经营活动创造稳定的环境。预测2.0版的减税降费方案应当有以下几个方面的内容。

一是大幅度降增值税率到10%-13%左右。在营改增全面实施之后，增值税已经成为我国的第一大税种，占全部税收收入的40%以上。由于增值税打通了产业上下游的联系，基本上能做到全链条征收，因此改革的效应非常明显，很多原来游离在增值税之外的小企业都相继纳入了征收范围。可以这样说，现在我国的增值税，就税基而言，已与往日不可同日而语。与此同时，“金税”三期的上线与投入使用，更使我国税收的征管能力大为提高，以往建立在低征管率基础之上的高名义税率现在已经失去了存在的意义，且日益受到各方诟病。现在看，降低增值税名义税率的条件已基本成熟。进一步，从增强社会获得感的角度讲，由于增值税是全链条税种，其税率下降会直接影响到产业链的每一个企业，并进一步通过价格传导到消费端，因此降低增值税税率可使企业、消费者全面有“感”，会在短时间内方便各个方面的企业、消费者都产生明显的获得感，有利于增强在当前复杂形势下企业和个人的信心，为处于动荡中的中国经济注入稳定性和确定性。

二是大幅度降低社保费率到20%—25%。李克强总理已经表示，社保征收职能的划转将与降低费率同步进行。当前，我国“三险”的名义综合费率为39.25%，居世界各国前列。同样地，这一畸高的费率水平也是当年在我国社保覆盖面小、征收率低的背景下确定的。现在，一方面随着社保覆盖面已经达到相当高的水平，另一方面其征管也将转由税务部门征收，可以预计其征管水平和征收质量也将大为提高，理论上讲，已基本具备按每个人实发工资计征，而不是按所谓的上年度社会平均工资的某一个比例打折计征。在这种情况下，降低名义费率具备可行性。据一般测算，现在的费率水平可以降低一半，即在20%-25%之间。这对于减轻社会负担、优化营商环境具备十分重要的标志性意义，应当加快研究加快推出。同时也要指出，在降低社保名义费率的同时，要想实质性地降低社保负担，还必须逐步以实现全国统筹为目标，加快深化我国社保体制改革，使现在在省级统筹名义上分散在各个小资金池子中的水能打通，提高流动性、提高共济性，真正建成与我国社会主义市场经济相适应的社保制度。

三是大幅度降低企业所得税的名义税率到15%—20%。当前，我国企业所得税率为25%。相对于世界各国，这一水平不算太高。但据世界银行的测算，2015年我国企业所得税的实际税率公为10.8%，这主要是因为存在大量与企业所得税有关的税收减免、税收优惠和形形色色的区别对待所致。在新一轮的减税降费中，应当对现有企业所得税的相关优惠规定进行全面清理，将其中一些地区的行业具有普适性的优惠政策上升到整体层面，同时调整名义税率，到15%-20%左右，促进名实一致。另外，前期的减税降费已多次提高了企业所得税的起征点，现在为500万元，再往上的空间已经很小。因此，综合以上的情况，再通过降企业所得税的方法，其减税的实质性效果不会很明显。因此，2.0版的减税降费不宜以此为重点。

启动新一轮基建，补齐经济社会短板

增发债务、加大政府投资，是各方对于积极财政政策最大的期待，也是长期以来推动经济发展的熟稔运作。尽管近年来以政府拉动经济增长的效能已经明显下降，但综合考虑，此举仍然在近期具有提升经济景气度的显著作用。因此同样也是新一轮积极财政政策的主要方面。

一是新增的政府投资应侧重于补短板、调结构。始于2016年的供给侧结构性改革包括“三去一降一补”五个方面的内容，为了保持政策的延续性，新一轮的积极财政政策要以“补短板”作为连接点，主动对接到供给侧结构性改革之中，加大对中西部、农村基础设施、公用设施方面的投入，补齐道路、水利、环保、生态、交通等方面的短板。近期开工的西藏铁路即为一例。

二是要以发行规范的政府债务为主，严防地方隐性债务扩大。按今年政府工作的安排，2018年我国的赤字率为2.6%，全年可新增发的债务总额为2.38万亿元，其中中央财政赤字1.55万亿元，地方财政赤字8300亿元。财政部已经在加快13500亿元地方政府专项债的发行。目前看，我国政府债务率运行在稳定区间，因此不排除明年根据情况的变化将赤字率恢复到3%的可能性。需要高度注意的是要严控地方政府的各类隐性债务。可行之策就是地方政府一律采取发行政府债券方式规范举债，债务数额要经财政部严格审计、要以规范的市场化程序发行且有对应的收入来源偿还，坚决制止各类隐性债务借机粉墨登场。

三是应当以PPP（政府与社会资本合作）为主要方式。在当前的情形下，以政府投资来稳投资、稳增长、稳预期都是极其必要的，但是政府投资的方式应当“旧瓶装新酒”，由过去的以直接投资为主转向以政府与社会资本合作为主，努力寻求在投资主体、决策方式、运营管理、权责结构等方面的改善。在过去的几年中，我国PPP发展很快，当然同时也存在很多问题。为今之计，一方面要继续规范PPP的管理，另一方面也不能“将孩子与洗澡水一起泼出去”，相反要努力使之成为今后政府投资的主要方式。在经过一轮大清理之后，目前PPP库中的项目质量已有很大提高，这客观上为新一轮积极财政政策的实施提供了充足的项目储备。更重要的是，PPP内含的政府与社会合作的一系列制度安排与设计，可以有效地克服政府直接投资的内在弊端，提高积极财政政策的效应。对此必须正面对待、高度重视。

总之，当前因应国内外形势变化而再次推出的积极财政政策，一方面承载着为中国经济注入稳定性和确定性的重任，另一方面自身也需要转变形式与内容，提升积极财政政策的质量内涵，助力中国经济行稳致远。

[作者为中央党校（国家行政学院）经济学部教授]